2.6. Лоббирование хозяйственного законодательства

Лоббизм означает специфический правовой институт политической системы, своеобразный организационно-правовой механизм воздействия политических партий, общественных организаций, корпорацийй, предпринимательских союзов, профсоюзов, именуемых «групп давления» на процесс принятия парламентом законопроектов. Лоббизм возник в США, где лоббистская деятельность с 1946 года регулируется законодательством. Лоббирование в прогрессивных странах представляет легальный гласный процесс поддержки законопроектов, необходимых государству, обществу, определенной части населения или сфере хозяйствования, структурам бизнеса или предпринимательства. В мире существует два вида лоббирования: легальный и гласный, теневой и коррумпированный.

Уровень профессионализма, эффективности и стабильности законодательства в Украине зависит от того, как скоро будет законодательно установлен конструктивный порядок лоббистской деятельности. Украина является страной с длительным переходным периодом, где слишком затянулся процесс формирования, функционирования и развития законодательства на прогрессивной лоббистской основе. Исследование классического мирового опыта лоббистской деятельности свидетельствует, что наиболее оптимальный путь разработки и принятия предсказуемого, прогнозируемого и созидательного законодательства – это легальность и открытость, профессионализм и полезность законодательного процесса. Правовая основа Украины не позволяет стране стать полноправным членом и партнером Европейского Союза, ВТО, и других мировых структур. Национальное законодательство необходимо адаптировать к европейскому праву. В европейских странах действует легальная и открытая система его лоббирования. Такую систему следует создать в Украине.

В Украине принятие каждого законопроекта покрыто таинством. Неизвестно: кто и в чью пользу инициировал проект, кто его разработчик и, какие последствия реализации законодательного акта? Разработка и принятие законодательной и иной нормативной продукции в Украине представляет сплошную тайну, а правовая система страны – большая загадка. Законы Верховной Рады не выполняют правительство и иные структуры управления, задачи государства не достигают поставленной цели. Источник парламентского и правительственного кризиса – законодательство, разрозненное и противоречивое при регулировании политических, социально-экономических и правовых процессов. Последствия реализации такого законодательства разрушают основу государственности, хозяйствования и промышленности, правовую систему. Это объясняется наличием различных нормативных актов, принятых для защиты интересов монополистически-олигархических структур и противоречащих государственным и общественным приоритетам.

Лоббирование представляет средство демократизации законодательного процесса и государственности, включающее порядок инициирования и разработки, принятия и реализации нормативных актов по регулированию и развитию экономических отношений в стране. Этот процесс включает работу лоббистов по решению многих проблем. Например, прогрессивный мировой опыт свидетельствует, что лоббисты выступают в парламенте и правительстве с предложениями по инициированию законопроектов; представляют информацию по обсуждаемому вопросу для принятия законопроекта; участвуют в формировании политических коалиций и в их работе; организовывают конкретные мероприятия и «давление с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков) или личные визиты, необходимые для принятия нормативных документов; финансируют избирательные кампании кандидатов в парламент; предоставляют возможность парламентариям выступать с публичной лекцией; устраивают для представителей органов власти публичные политические шоу.

Лоббирование означает активные действия определенных структур на основе обязательных правил для защиты прав, интересов, имущества собственника и субъектов экономики. В условиях демократии лоббирование считается престижным и легальным бизнесом. Например, в Вашингтоне действуют свыше 15 тысяч зарегистрированных в конгрессе профессиональных лоббистов и около 800 юридических и близких по профилю фирм, зафиксированных в министерстве юстиции. На лоббирование здесь ежегодно затрачивается около 1 млрд. долларов и столько же расходов на обработку общественного мнения в пользу лоббистских мероприятий [76]. В США установлен жесткий правовой контроль над лоббистской деятельностью и лоббистами. Лоббирование , подконтрольно государству и защищено законом. Контакты любых других частных фирм с властью не через официально зарегистрированные лоббистские структуры запрещены. Сущность обязательных правил лоббирования заключается в том, что владелец лоббистской фирмы обязан назвать под присягой собственное имя и адрес, нанявших его клиентов; он должен вести с этого момента точную бухгалтерию с указанием размера гонораров и лиц, их выплачивающих, а также все расходы, произведенные фирмой за счет нанимателя. Отчет о расходовании сумм за весь календарный год передается в конгресс на хранение. Такая информация открыта для всех граждан.

Кто может быть лоббистом? Американский лоббист-профессионал должен иметь юридическое образование и опыт работы в федеральных структурах власти. Среди лоббистов немало бывших советников Белого дома, министров и сенаторов, членов палаты представителей, руководителей отделов и управлений министерств, но особенно много чиновников из аппарата конгресса. Уйдя в частные фирмы, они работают в той же сфере, что и раньше, но уже не как государственные служащие и должностные лица, а как представители конкретной заинтересованной группы. Такие специалисты высоко ценятся и к их услугам активно обращаются частные фирмы, представители различных фирм бизнеса.

Лоббирование – это экономико-правовое и политическое действие, составная часть правовой системы. Важнейшими его ценностями являются легальность и открытость, гласность и гибкость законодательной власти. Лоббизм позволяет реально контролировать законодательную и исполнительную власть, оценивать ее практические действия. Лоббизм для Украины – одна из самых актуальных политических, экономических и правовых проблем, требующих оперативного и профессионального решения. Лоббизм обязывает власть быть открытой и видимой, объективней и доступной, более плодотворной. Этих качеств недостает современной власти Украины. Лоббизм координирует и консолидирует действия общества и государства, власти и субъектов экономики за счет общественно значимых законов, необходимых для прогресса страны и улучшения качества жизни граждан.

Основная цель цивилизованного лоббизма состоит в постоянной корректировке деятельности аппарата управления любой властной структуры в соответствии с требованиями политики, экономики и производства, в обеспечении взаимопонимания и взаимодействия власти, государства и общества. Посредством лоббирования в парламенте осуществляется конкуренция интересов различных социальных групп и слоев, промышленных и иных объединений, корпораций. Такая конкуренция является открытой и официальной, с регистрацией лоббистов и компаний или лиц, от чьего имени действуют лоббистские организации. Лоббирование обеспечивает гласность законодательного процесса; преодолевает безадресность, социальную и политическую анонимность законов, способствует предсказуемости и управляемости экономического процесса; ограничивает произвол государственного аппарата управления; закрепляет официальный контроль над подобной деятельностью; создает дополнительные преграды на пути коррупции. Одна из задач лоббизма – закрепить законах и иных нормативных актах интересы хозяйственных субъектов.

Демократический лоббизм означает лоббирование по закону. В политике становится меньше тайн и сюрпризов, правонарушений и преступлений, ибо законодательный процесс является гласным, открытым и правомерным. Факт официального и легального лоббирования ставит властные структуры под контроль общества, ограничивает и запрещает произвол и насилие в политике, экономике и правовой системе. Через лоббистские структуры в экономику вовлекаются не только крупные корпорации, но и мелкий бизнес, фермеры и разнообразные общественные и гражданские организации.

Лоббизм является организационно-правовой основой государственности, экономики и политики, а парламент – единственное место, где лоббисты открыто и гласно защищают интересы отдельных предприятий и фирм; экономических, финансовых и промышленных групп. Анализ национального лоббирования показал, что он приобрел уродливую, теневую и коррумпированную, не контролируемую государством и обществом, форму. На фоне иллюзорного политического плюрализма, искаженных рыночных отношений и при отсутствии эффективных и конструктивных законов о мерах борьбы с организованной преступностью национальный лоббизм является угрозой демократических и экономических преобразований в Украине. Результаты законодательной деятельности Верховной Рады Украины свидетельствует о том, что она стала большой лоббистской теневой организацией и представляет совокупность корпоративных теневых лоббистских структур.

В Украине существуют широкомасштабный, никем не контролируемый номенклатурный и теневой лоббизм. Например, глубокой тайной покрыто распределение дополнительной помощи из бюджетных средств по областям и регионам, субсидирование отдельных программ или отраслей промышленности. Неведомо, кто и в какие двери стучался, по каким телефонам звонил, какие состоялись разговоры и встречи? Так функционирует отечественный лоббизм.

Украинский бизнес изменил форму собственности и структуру экономики, а также установил своеобразные методы лоббирования законопроектов в парламенте. В основе национального лоббизма лежат протекционизм и коррупция, аппарат управления распоряжается по своему усмотрению отраслями экономики и национальным богатством. Огромное количество невидимых лоббистских группировок действует в союзе с парламентариями. Сферами преступного обогащения являются бюджетное финансирование, кредиты и льготы по экспорту-импорту, выделение земли, эксплуатация территориями части природных ресурсов, регистрация банков, выдача лицензий.

Отечественное лоббирование является большим таинством. Украинский лоббизм находится в глубоком законспирированном подполье, а выявить лоббистов нет никакой возможности: кто, как и по каким правилам лоббирует покрыто тайной. Например, во время доработки Кодекса торгового мореплавания Украины, принятого парламентом во втором чтении, в дальнейшем в него было внесено 150 существенных изменений, не принятых Верховной Радой. Эти поправки коренным образом свели на нет содержание такого закона. Из 393 статей закона острейшие споры шли вокруг двух статей (92 и 116), касающихся организации морской лоцманской службы и морского агентирования. Здесь столкнулись интересы государственной монополии на эти высокодоходные валютные виды услуг и интересы тех, кто защищает право частных лиц и фирм заниматься упомянутой деятельностью [77].

Примером депутатского теневого лоббирования является Закон Украины от 05.10.95 года «О борьбе с коррупцией» [78]. Данный закон нe соответствует реалиям жизни и не учитывает того, что общество уже давно тяжело больно коррупцией. Этот закон не станет средством ее лечения. Например, за совершение коррупции, которая по закону означает деятельность лиц, наделенных властными государственными функциями, противоправно использующих властные полномочия для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ, предусмотрена административная и дисциплинарная ответственность. Такой ответственностью коррупцию не вылечишь, а лишь запустишь болезнь. Активным лекарством против коррупции может быть жесткое и неотвратимое экономическое и уголовное наказание властных и должностных лиц, что активно используется за рубежом.

В этом законе следовало бы уточнить понятие государственного служащего и сущность властного должностного лица, разграничить ответственность служащего и должностного лица за коррумпированные действия. Необходимо конкретно указать должности государственных служащих и должностных лиц, обязанных отвечать за коррупцию, расширить перечень коррупционных действий, использовать эффективный зарубежный опыт в борьбе с коррупцией с учетом национальных особенностей. Без всего этого закон обречен на медленное умирание.

Этот закон уже запоздал, а его неэффективность загонит эту болезнь вовнутрь и затруднит ее лечение. Анализируемый закон не препятствует коррупции и не борется с нею, а способствует коррупции и развитию подкупа власти. Он неэффективен по содержанию, мерам наказания и назначению. Закон должен предстать как эффективное карающее юридическое средство, закрепляющее в единстве все меры ответственности за опасное государственное преступление – коррупцию с надежным и дееспособным механизмом обеспечения борьбы с этим злом.

Закон защищает корпоративные интересы депутатов различных уровней и теневого капитала в ущерб государственным и общественным задачам хозяйственного реформирования. Этот документ в большей степени нужен и полезен теневым представителям власти. Он не является средством борьбы с ними. Это законодательный обман, в результате которого надежно защищены корыстные цели теневых структур, представителей коррумпированного капитала.

Результаты правотворчества свидетельствуют, что в современных условиях лоббистами, как правило, являются депутаты и чиновники различных властно-управленческих структур. Они эксплуатируют в корыстных целях должности, законодательство и властные полномочия. По расчетам центра рыночных реформ, украинские чиновники благодаря коррупции ежегодно присваивают 80-90 млрд. грн [79]. Несомненно, что лоббистская теневая деятельность чиновников приносит им немалые дивиденды. Ущерб от коррумпированного украинского лоббизма, не урегулированного законодательством, определить невозможно. Если чиновник одновременно депутат и представитель лоббистской группировки, то провести в его деятельности законную грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией затруднительно. Вывод неутешительный: национальный лоббизм представляет систему теневой власти, у которой есть все основания для развития специфической украинской формы правления, отличающейся от зарубежных цивилизованных аналогов.

Результаты исследования хозяйственно-правового устройства и последствия переходного периода в Украине показали, что нужно создать новое государственное демократическое устройство с использованием ценностей лоббизма. Украине следует учесть опыт и законодательную практику цивилизованных стран при становлении и организации лоббирования. Целесообразно легализовать связи власти с лоббистами и гражданами, узаконить протекционизм и лоббизм, предоставить должностным лицам и аппарату управления возможность законно и профессионально выполнять функциональные обязанности, а подпольный и криминальный лоббизм сделать легальным и прибыльным бизнесом.

Для обеспечения гласности принятия нормативных актов, их чистоты и эффективности, достижения реализации задач, целей и программ необходима прогрессивная национальная система лоббирования. В ее основе должны быть конструктивное законодательство и эффективный опыт мирового лоббирования. В этих целях необходим профессиональный и конструктивный Закон «О лоббистской деятельности, в котором полезно закрепить механизм легального лоббирования. В законе следует установить, что осуществлять лоббирование смогут лишь те организации, которые зарегистрированы в министерстве юстиции и имеют лицензию. Лоббистские структуры обязаны отчитываться по следующей форме: список клиентов; размер финансирования и цели расходования средств. Отчеты лоббистских структур должны быть обязательно опубликованы. К этим официальным структурам интерес проявят те, кто готов лоббировать легально, а не посредством коррупции. Данный закон предоставит им такую возможность. На основе правовых средств государство установит тщательный контроль за порядком лоббистской деятельности. В этом законе следует предоставить право иностранцам лоббировать свои интересы в Украине. Данная проблема заслуживает особого внимания. В мировом сообществе лоббирования иностранных интересов о властных структурах – общепринятая практика, которую не рассматривают как вмешательство во внутренние дела государства. Мировая практика доказала, что это способствует интеграции экономики и коммерции, тесному сотрудничеству между странами.

Для лоббирования нужны лоббисты. Где их взять? Они есть – это юристы; работники аппарата Верховной Рады, президента и правительства; руководители структурных звеньев центральных и местных органов управления; представители власти различных уровней; должностные лица и чиновники властных и управленческих структур. Им необходимо постичь искусство цивилизованного лоббирования, соблюдать установленные правила и отвечать за нарушение действующего порядка лоббирования. Украина должна пройти длинный путь, преодолеть множество препятствий, чтобы очиститься от вредных накоплений и последствий. Главное для лоббиста – быть предельно честным, лоббировать на правомерной и нравственной основе. Будущее украинского лоббизма состоит в том, чтобы постичь открытость и гласность, доступности и полезность лоббирования. В перспективе национальный лоббизм займет достойное место в мировой системе лоббирования, если постигнет ценности демократии и законности.

При лоббировании нормативных актов сочетаются политика и право, экономика и бизнес. Невозможно отделить политику, то есть государственную власть от экономики и бизнеса. Они взаимообусловлены и взаимосвязаны, едины и синхронны. Попытки их разъединить безрезультатны. Бизнес стремится к власти, он устанавливает правила хозяйствования, защищает свой капитал и интересы. Ему необходимо законодательство, позволяющее накапливать капитал. Однако если лоббирование - процесс легальный и прозрачный, то государство обязано контролировать этот процесс и формировать его правовую основу. Даже в развитых государствах у лоббистов есть проблемы. Например, в США в целях чистоты лоббирования усилен тщательный государственный и правовой контроль за деятельностью лоббистских групп, установлен запрет законодателям принимать от них ценные подарки [80]. Отделить власть от бизнеса нереально и невозможно, ибо власть для того и существует, чтобы создать благоприятные условия для его становления. Государственная власть посредством лоббирования и на законодательной основе обеспечивает функционирование и развитие бизнеса, который стимулирует прогресс общества. Основная слабость Украины – в недоброкачественной предпринимательской среде, в которой отсутствуют стержневые для рыночной экономики нормы по защите прав собственников [81]. Для стимулирования развития предпринимательской сферы в Украине следует лоббировать принятие законопроектов о защите прав, интересов и собственности предпринимателей.

Особое значение приобретает лоббирование хозяйственных законов. Это объясняется тем, что именно хозяйственные законы, являются основой экономики и определяют ее перспективное развитие. Поэтому хозяйственные законы занимают важное место в экономической жизни государства и формируют экономическую политику страны. Процесс лоббирования, разработки, принятия и реализации этих законов обязан быть легальным, открытым и обозримым для общества. В законопроекте «О лоббистской деятельности» следует предусмотреть особую процедуру лоббирования законов по хозяйственным вопросам. Такая процедура должна включать следующую информацию: краткое содержание законопроекта, кто его инициировал, и чьи интересы он защищает, эффективность и сферу применения, сумму расходов на разработку законопроекта, наименование организации, разработчика и авторов законопроектов. При их обсуждении обязаны участвовать заказчик, разработчик, исполнители, соответствующие заинтересованные (государственные и иные) структуры, эксперты по экономическим и финансовым вопросам, представители общественных организаций, средств массовой информации и органов местного самоуправления. Легальность и открытость такого процесса предотвратить таинство, засекреченность, корпоративность и коррупцию в сфере хозяйственного законодательства. Прозрачность законодательного процесса, эффективность, конструктивность и стабильность хозяйственных законов должны стать основой реформирования хозяйственно-правовой системы.