1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

Весьма важным аспектом, характеризующим положение субъекта федерации, является наличие либо отсутствие права на сецессию (выход из состава федерации).

Право субъектов федерации на выход из союза было закреплено, например, в Договоре об образовании СССР 1922 г. Это было связано с договорным характером образования СССР (республики добровольно вошли в его состав и сохранили за собой право на выход), а также с национальной, этнической природой субъектов: они были образованы на основе права наций на самоопределение во время распада Российской империи.

Впоследствии положения о праве выхода союзных республик из состава СССР содержались во всех конституциях СССР: 1924, 1936, 1977 гг. Однако в условиях тоталитаризма осуществление такого права фактически исключалось, что отчетливо прозвучало в докладе И. В. Сталина о проекте Конституции СССР 1936 г.

Внастоящее время почти нет конституций федеративных государств, в том числе и образованных на основе союза, в которых это право признается.

Тем не менее попытки сецессии субъектов федерации, удачные и неудачные, в мирной и в вооруженной форме имели место. Впервые это было в Швейцарии в середине XIX в. Намерение трех кантонов, образовавших новое объединение «зондербунд» (особый союз), выйти из состава конфедерации было пресечено вооруженной силой. Потерпела поражение и попытка южных штатов США выйти из состава союза и образовать новую конфедерацию (Гражданская война 1861–1865 гг.). Позже была ликвидирована попытка штата Техас выйти из США и присоединиться к Мексике. В 1938 г. остановлена сецессия одного из штатов в самой Мексике. Судебным решением предотвращена подобная попытка в Австралии. В 70-х гг. XX в. устранена вооруженным путем сецессия ряда нигерийских штатов, провозгласивших новое государство — Республику Биафра. Не удался выход острова Невис из состава федерации Сент-Кристофер и Невис: референдум 1998 г. на острове дал отрицательный результат. Ни Россией, ни мировым сообществом не признавалась заявленная в 1990 г. сецессия Чеченской Республики из состава России. В различных странах были и другие неудачные попытки субъектов федерации выйти из ее состава.

Вусловиях начавшегося на рубеже 80–90-х гг. XX в. крушения тоталитарных режимов осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик (Латвии, Литвы, Эстонии) из состава СССР (1991 г.). Избранные в период горбачевской перестройки новые верховные советы «союзных социалистических республик» приняли решения о выходе из

СССР. (В некоторых из них, например в Эстонии, состоялся референдум по вопросу о том, желают ли граждане республики восстановления независимости, существовавшей после распада Российской империи.) Государственный совет СССР, созданный в условиях чрезвычайных

21

событий после августовской (1991 г.) попытки ревизии начатой перестройки, принял 6 сентября 1991 г. решения, подтверждающие выход этих трех республик из СССР. В декабре 1991 г. на основании соглашения между руководителями трех союзных республик СССР (президентами РСФСР, Украины и председателем Верховного Совета Белоруссии), которое затем было утверждено их парламентами, из СССР вышли Россия, Белоруссия и Украина, образовавшие Содружество Независимых Государств (СНГ). За ними последовали другие союзные республики, состоявшие в СССР (совещание глав республик в Алма-Ате в декабре 1991 г.).

Теоретически закрепление в конституции права сецессии демократично, но при определенных условиях.

Во-первых, если федерация возникла на договорной основе как объединение независимых государств (государственных образований). В федерации, основанной на автономии, нет исторических и договорных оснований для сецессии (при отсутствии иных побудительных оснований, например этнических).

Во-вторых, если федерация построена по национально-территори- альному принципу.

В первом случае объединившиеся государства могут сохранить это право за собой, во втором — сецессия может стать формой самоопределения народов.

В-третьих, если сецессия предусмотрена в законодательстве федеративного государства и осуществляется в четко установленном законом порядке. Этот порядок предусматривает необходимый переходный период и механизм разделения объектов собственности, территории, архивов и т. п.

Однако право сецессии не абсолютно. При его осуществлении необходимо учитывать множество факторов. Помимо трех названных выше, это исторические факторы, традиции федерализма в данной стране, целесообразность сецессии, интересы и права других субъектов федерации, а также самой федерации как целостного образования. Сецессия не может быть произвольным и целиком односторонним актом. Последнее положение утверждается в конституционном праве.

Принципиально важно учесть также, является ли стремление к сецессии истинным выражением интересов большинства народа субъекта или это стремление правящей номенклатуры, этнократии установить свою безраздельную власть, своекорыстный сепаратизм.

На практике сецессия иногда отвечала взглядам всех трех сторон: федерации, выходящего из нее субъекта (Сингапур) и остающихся в ней субъектов.

Во многих случаях сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой снижение или утрату исторически сложившихся связей, падение жизненного уровня населения, ухудшение правового и фактического положения других этнических групп в отделившемся субъ-

22

екте, ослабление государственности, а нередко и массовые жертвы среди населения. Сказанное относится и к последствиям распада

СССР. Очевидно, что решение возникших между федерацией и ее субъектами (субъектом) проблем нужно искать не на путях сецессии, а прежде всего посредством диалога, компромисса, консенсуса. Такой диалог может быть длительным, но он необходим при решении столь жизненно важного вопроса.

Иногда положения о сецессии встречаются в конституциях унитарных государств, имеющих автономию. Выход автономной Каракалпакии, являющейся формой самоопределения каракалпакского народа, при соблюдении ряда требований допускает ст. 74 Конституции Узбекистана 1992 г., но это возможно только с утверждения общегосударственного парламента. В 1996 г. была предпринята безуспешная попытка выхода Балкарии из Кабардино-Балкарской Республики — унитарного субъекта в составе Российской Федерации. Имелось в виду образование отдельной Балкарской республики в составе России. Эту попытку, организованную элитарными кругами (было созвано «собрание балкарского народа»), население не поддержало, а затем она была признана неконституционной.

Обобщая мировой и отечественный опыт, мы приходим к выводу, что законодательное закрепление права на сецессию приводит к ослаблению государственности в федерации.

В-пятых. Субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации. В Российской Федерации такое право проявляется в «прямом» формировании высшими органами власти субъектов федерации членского состава верхней палаты Федерального Собрания РФ — Совета Федерации.

Кроме того, участие субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов обеспечивается путем конституционного закрепления совместной компетенции. Эта важная сфера отношений федерального значения может регулироваться и законами федерации, и законами субъектов федерации (при соблюдении условия верховенства федерального права).

На сегодня актуальна постановка вопроса о механизмах делегирования исключительных полномочий РФ (в том числе правотворческих) субъектам федерации (ст. 71 Конституции РФ). Отрадно, что в современной редакции федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такая возможность прямо декларирована. Но этого, конечно, недостаточно: требуется четкая формализация соответствующих процедур и юридических последствий делегирования. Очевидно, что самой федерации без опоры на субъекты федерации не обеспечить действенное осуществление упомянутых полномочий на территории субъектов.

23

Существуют и другие гарантии участия субъектов федерации в решении принципиальных вопросов федерального значения.

В-шестых. Субъекты федерации вправе заключать соглашения с другими субъектами федерации, субъектами других федераций, адми- нистративно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, статус субъекта федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями или уставами самих субъектов. Однако мы полагаем, что этого недостаточно и необходимо принятие федерального конституционного закона,

который бы закрепил все перечисленные признаки статуса субъекта федерации и устранил все еще существующие противоречия равноправия субъектов РФ.

Таким образом, федерация — это сложносоставное государство, объединяющее в себе несколько других государств или государственных образований. Как пишет А. Н. Кокотов, федерацию можно уподобить двухэтажному зданию. На первом этаже располагаются входящие в федерацию государства (государственные образования), обладающие государственными атрибутами и именуемые субъектами федерации. На втором этаже находится собственно федеративное государство8.

Федерация — в качестве надстроечного федеративного государства и в качестве субъектов федерации — отражает в устройстве государства, как было показано выше, духовно-культурные, социальноэкономические, политические проявления федерализма, переводит федералистскую проблематику в плоскость государственной жизни.

1.2. Федерализм и право

Обратим особое внимание на правовую составляющую федерализма. Право — главный инструмент формализации различных проявлений федерализма в условиях конкретной страны, объективации данных проявлений в федеративном устройстве государства. Правовой инструментарий федеративных отношений многообразен. Так, например, го-

ворят о правовом принципе федерализма, естественно придавая ему статус конституционно-правового.

Н. А. Богданова рассматривает принцип федерализма в качестве одного из принципов конституционного строя. С ее точки зрения, он определяет территориальное распределение власти, форму государственного и регионального устройства9. По значимости и систематизирующей роли в науке конституционного права Н. А. Богданова выделяет следующие принципы: фундаментальные, общие (конституционно-пра- вовые), базовые (блоковые), специальные. Интересно, что наряду с

8Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукуш-

кин. М., 2003. С. 257.

9Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 177.

24

принципом федерализма она вводит принцип федерации (специальный принцип), определяющий соотношение прав субъектов федерации (равные или неравные права), а также принцип государственного уст-

ройства и административно-территориального деления (базовый принцип), задающий отдельную сферу конституционно-правового регулирования10.

Если воспользоваться приведенной классификацией Н. А. Богдановой, то принцип федерализма, безусловно, относится к числу фундаментальных, составляя (например, в нашей стране) одну из основ конституционного строя. Очевидно, что, обладая высочайшей степенью конституционно-правовой абстракции, он может и должен конкретизироваться, в том числе в конституционно-правовых принципах, более, чем он, «приземленных». В этом плане выделение Н. А. Богдановой наряду с принципом федерализма принципа федерации согласуется с нашей общей трактовкой соотношения федерализма и федерации.

Далее следует выделить правовую модель федерации, фиксируемую в ее основах нормами конституционного права. Естественно, кон- ституционно-правовая модель федерации интегрирует отраслевые модели регулирования федеративных отношений (бюджетные, налоговые, административные, земельные и др.), отражающие, в свою очередь, экономические, политико-управленческие и другие аспекты федерализма.

Правовая модель федерации обособляет соответствующий нормативный массив. М. В. Баглай, например, придает ему статус основного института в структуре конституционного права11. Институт государствен- но-территориального устройства в системе конституционного права называет В. Е. Чиркин12. Институт федеративного устройства государства в системе конституционного права выделяют и Е. И. Козлова с О. Е. Кутафиным13.

На наш взгляд, представляется возможным и необходимым выделять межотраслевой нормативный массив, нацеленный на регулирование разных аспектов федеративных отношений. Его ядром, конечно, является конституционно-правовой институт федеративного устройства. Но он вбирает в себя нормы всех отраслей права, которые функционально включены в регулирование федеративных отношений. По объему вбираемых в себя и объединяемых вокруг себя норм анализируемая совокупность тяготеет к статусу подотрасли, а не обычного правового института.

Тем более сложно охарактеризовать в качестве простого института межотраслевой правовой комплекс, нацеленный на регулирование фе-

10Богданова Н. А. Система... С. 173, 174.

11Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.

М., 1998. С. 30.

12Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С. 27.

13Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 32.

25

деративных отношений. Сегодня затруднительно придать ему однозначно какой-то определенный статус: либо особой отрасли права, либо правового института, либо подотрасли. Весьма условно его можно именовать федеративным правом или правом федеративного устройства. При такой трактовке в его рамках уместно выделять региональное право как совокупность конституционных и обычных норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов и определяющих статус субъектов федерации, их органов, населения субъектов федерации14.

Главный фактор обособления регионального права — заданная конституционно политико-правовая самостоятельность субъектов федерации, наличие у них определенных учредительных полномочий. Специфический предмет регулирования регионального права — поли- тико-правовой статус субъектов федерации, как, скажем, специфическим предметом регулирования муниципального права является статус муниципальных образований и внутренних для него субъектов: жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др. Если мы выделяем муниципальное право, то мы обязаны выделять и региональное право. Разница между ними лишь в том, что региональное право является инструментом воплощения федерализма, федеративного государственного устройства, а муниципальное право — инструмент воплощения местного самоуправления.

В настоящее время в развитии российского федерализма назревают значительные перемены. Совершенствование федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, наполнение их новым реальным содержанием формируют очевидную потребность в развитии в рамках федеративного права новой отрасли — права регионального.

Потребность в дифференциации наук, как следует из исторической практики, назревает в те моменты, когда содержательная сложность общественных отношений начинает качественно опережать направленные на их регулирование правовые формы. Действительно, реальный опыт самоуправления требует адекватной законодательной базы. В прошлом, постулируя наличие в государстве федерализма, который существовал лишь мифически, центральная власть брала на себя функции унификации законов, приведения отношений между властью и гражданами в регионах к единому стандарту в масштабах всего Советского Союза. Незначительные особенности, оставленные в законодательстве субъектов федерации, выполняли скорее роль «местного колорита», чем действительно фиксировали какое-то качественное отличие жизненного уклада. Отношения регионов и центра тем более были лишены всякого разнообразия, поскольку принципиальное «равенство» субъектов федерации демонстрировалось прежде всего

14 О подобной трактовке регионального права см., напр.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 33.

26

именно единообразием стратегии управления. Некоторые отступления от этого единообразия, например различия в статусе субъектов федерации, были зафиксированы достаточно произвольно и давали на практике незначительные преимущества или потери.

Принципиально иная ситуация складывается в данный момент. С одной стороны, центральной властью сейчас провозглашается и поддерживается единство государства, с другой — в 1990-х гг. регионам было предложено взять столько суверенитета, сколько они способны использовать, причем это касалось и законотворчества, и выстраивания отношений с центром. Возникает проблема примирения этих двух тенденций и приведения их к согласованной и конституционно, и законодательно установленной позиции.

Развитие отрасли регионального права является, таким образом, закономерным этапом эволюции российского права в целом. Демократические процессы, происходящие в государстве, привели к разрушению существовавшей в Советском Союзе системы региональных отношений. Сейчас наше общество стоит перед нелегким выбором между привнесением демократии в отношения субъектов федерации с центром и реставрацией прежней псевдофедеративной модели. Как нам представляется, только первый путь может быть перспективен для современной России, так как рыночная экономика немыслима без широкого распределения экономической власти между хозяйствующими субъектами, в том числе и в территориальном аспекте, а экономическая власть оказывает самое непосредственное влияние на политику любого цивилизованного государства. Об этом, в частности, неоднократно говорил Президент Российской Федерации В. В. Путин.

Специфика субъектов России определяет неизбежность регионально адаптированного законодательного обеспечения, а потому в регионах в настоящее время все больший удельный вес занимают «местные» законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие «местные» отношения с учетом своеобразия субъектов федерации и в рамках компетенции региональных органов государственной власти. Также следует особо отметить значительно возросшее качество и новый уровень регионального законодательства, которое в отдельных случаях носит опережающий характер в сравнении с федеральным и «подсказывает» ему направления и очередность принятия того или иного нормативного правового акта. К тому же в субъектах федерации в правоприменительной практике стал постепенно внедряться прогноз возможных политических и социально-экономических последствий реализуемых региональных законов.

Эволюция российского законодательства, правоприменительной и правореализационной практики, а также формирование демократических основ правового российского государства приводят нас к необходимости обособления регионального права как теоретического базиса модернизации федеративных отношений. Развитие права все-

27

гда идет по пути углубления, дифференциации правовой материи, которая проявляется не только в возникновении новых отраслей, институтов и субинститутов права, но и в усилении внутренней специализации конкретных правовых норм в рамках отрасли.

Многообразие регионального правового опыта, выражаемое в огромном объеме законов и подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах федерации, ставит перед нами проблему систематизации этих актов, приведения их в единую научную форму, отслеживания внутренней непротиворечивости и возможного несоответствия с федеральным законодательством. Для того чтобы своевременно обнаруживать противоречия и пробелы, нужна научная систематизация регионального правового опыта в рамках отдельной отрасли права.

Понятно, что формирование новой вторичной (комплексной) отрасли требует создания соответствующей научной специальности и учебной дисциплины, внедрение которых может послужить основанием для профессиональной подготовки соответствующих научных и управленческих кадров.

Не составляет особого труда сформулировать предмет регионального права. В первую очередь — это разнообразные общественные отношения в специфических субъектах Российской Федерации. Многие из них наряду с общими чертами правового регулирования имеют и некоторые особенности. В частности, Тюменская область, являющаяся «сложнопостроенным» субъектом Российской Федерации, включает в себя три самостоятельных субъекта федерации, два из которых, по воле федерального законодателя, парадоксальным образом входят в состав третьего. Систематическая основа отношений между этими субъектами формируется на протяжении всего периода существования российского федерализма и до сих пор весьма далека от завершения.

К специфике региона можно отнести особенности местной экономики, основанной на нефте- и газодобыче, низкую плотность населения, сложный национальный состав, суровый климат и т. д. Органы законодательной и исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Ман- сийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в соответствии с Конституцией России приняли достаточно большое количество законов и подзаконных нормативно-правовых актов, знание, совершенствование и реализация которых на практике имеют колоссальное значение для успешного социально-экономического и политического развития данного региона.

Выделение отрасли «региональное право» лежит в русле перспективного развития отечественного законодательства. Уже стали появляться учебные пособия, монографии и статьи, по своей тематике близкие к регионально-отраслевым15. Так, И. П. Маровым и А. П. Сунцовым

15 Предыдущие монографии автора, в сущности, поднимают многочисленные проблемы также и регионально-отраслевого характера. См.: Проблемы правового обеспече-

28

было подготовлено учебное пособие «Основы законодательства Тюменской области»16. Данный курс читается в ряде вузов.

Применительно к Ханты-Мансийскому автономному округу можно было бы говорить о законодательстве нефтегазового региона, хотя здесь речь все же идет о более широком контексте. Скорее необходимо подумать о создании специализированной отрасли российского права — нефтегазовое право. Здесь наше мнение совпадает с позицией известного российского правоведа, члена-корреспондента РАН, судьи Конституционного Суда Российской Федерации М. И. Клеандрова, который обосновывает целесообразность выделения в самостоятельную отрасль права нефтегазового права17. Достаточно подробно и доказательно о рациональности выделения нефтегазового законодательства в особую отрасль права говорит Р. Н. Салиева18 и некоторые другие авторы. В науке до сих пор дискуссионным является вопрос о предмете нефтегазового законодательства. Неясным остается соотношение данной отрасли законодательства с экологическим, природоохранительным, природно-ресурсным, горным законодательством и законодательством о недрах19. Тем более насущной становится необходимость выделения соответствующих групп общественных отношений в самостоятельную отрасль права.

Конечно, нефтегазовое право будет иметь и федеральный, и региональный уровни наполнения, и это связано со спецификой описываемого им предмета. Региональное же право при всей его вторичности в структуре права не является узкоотраслевым. Напротив, оно носит универсальный, межотраслевой характер. В него функционально включаются нормы разных отраслей, разного территориального уровня. Примечательно, что в тюменском регионе действительно созданы благоприятные условия для формирования регионального права и область вполне может быть базовой в становлении и развитии новой отрасли. Достаточно сказать, что кроме упомянутых монографий и учебного по-

ния взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997; Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Тюмень, 1998; Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.

16Маров И. П., Сунцов А. П. Основы законодательства Тюменской области. Тю-

мень, 2000.

17Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск, 1999.

18Салиева Р. Н. К вопросу о нефтегазовом законодательстве // Нефть и газ. 2003.

№3. С.115–120.

19Бородач М. В. Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 16.

29

собия был издан Комментарий к Уставу Тюменской области20, сборники законов Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, многочисленные статьи.

Наличие в регионе большого числа высших учебных заведений, в которых осуществляется подготовка юристов, способствует формированию новой научной и учебной дисциплины. В этих вузах имеются аспирантуры и диссертационные советы, где можно проводить защиту диссертаций по соответствующей тематике. Мощный потенциал юридических кадров сосредоточен в Екатеринбурге, Москве, Санкт-Петербурге и многих других городах России, а следовательно, быстрое становление новой отрасли права вполне реально.

Не стоит думать, что препятствием на пути создания отрасли региональное право будет общетеоретическое представление о предмете правового регулирования. На самом деле, в рамках классической теории государства и права предмет правового регулирования — это «общественные отношения, образующие в силу их специфики особые системы связи между юридическими нормами. Предмет правового регулирования является основой группировки правовых норм в определенную отрасль права. Например, свойства имущественных отношений отличают их от таких отношений, которые связаны с формированием государственных органов, или, например, от тех отношений, которые складываются в сфере народного образования»21.

Вышеприведенное общее определение предмета правового регулирования не содержит каких-либо очевидных препятствий к выделению и регионального права. Ярким примером этого может послужить следующий факт. Законы об административных правонарушениях принимают как федеральные, так и региональные органы законодательной власти. Вполне очевидно, что и федеральный, и региональный законы по предмету правового регулирования относятся к административному праву. Между тем действие регионального закона касается только территории данного конкретного региона. То же самое — конституционное (уставное) законодательство. Оно относится и к компетенции федерального центра, и к компетенции каждого конкретного субъекта федерации. И опять федеральные законы в части, касающейся всех регионов, относятся ко всем этим регионам, а региональное нормотворчество — только к территории конкретного субъекта федерации.

Возникает интересная ситуация. С одной стороны, региональные нормативные правовые акты находятся в рамках основных базовых отраслей российского права, например конституционного (уставного), административного, гражданского, финансового, трудового и т. д. С другой — они образуют специфический фундамент сложной вторичной отрасли «ре-

20Устав Тюменской области: Научно-практический комментарий / Под ред. И. П. Марова. Тюмень, 2002.

21Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 136.

30