Основные направления реформ

Выбор конкретных направлений реформ зависит от экономических, географических, исторических особенностей и традиций каждого государства, развитости системы местного управления, степени жесткости централизации отношений между уровнями управления и т.п. Тем не менее, можно выделить общие направления современных реформ местной власти, в той или иной степени проявившиеся в практике большинства стран:

• пересмотр числа и размеров местных единиц;

• перераспределение задач и функций между уровнями управления;

• финансовая реформа.

Наличие совокупности общих направлений реформ не исключает выбора каждым государством приоритетного направления на том или ином этапе развития системы местной власти. Так, в одних странах акцент был сделан на максимальном укрупнении размеров местных единиц и сокращении их числа. К примеру, в Дании парламентским актом (Local Government Reform Act) от 1 апреля 1970 года общее число местных единиц было сокращено более чем на 80%: муниципалитетов – с 1400 до 275, округов – с 25 до 14. Целью являлось формирование «жизнеспособных» местных единиц, обладающих количеством жителей, достаточным для создания адекватной инфраструктуры и налоговой базы. В 80-е годы в Дании вновь развернулась дискуссия, продолжающаяся и в настоящее время, по поводу целесообразности проведения новой реформы, одним из направлений которой должно стать слияние округов и муниципалитетов, чтобы сократить число местных единиц до 50–75.

В ФРГ в результате реформы за 15 лет число городов и других местных единиц сократилось с 24500 до 8600, округов – с 425 до 235. Если в 1968 году 33% жителей проживало в муниципалитетах с численностью менее 5.000 человек, то в 1978 году уже менее 15% жителей проживали в подобных муниципалитетах (см.: Arthur B.Gunlicks. The Reorganization of Local Governments in the Fegeral Republic of Germany/ Local Government Reform and Reorganization: An International Perspective/ ed.by Arthur B.Gunlicks. – N.Y./ London, 1981, p.175).

В странах Бенилюкса значительное сокращение числа муниципалитетов (при неизменном административном делении) происходило также преимущественно путем разнообразного их слияния. Так, в Нидерландах число муниципалитетов сократилось с 1209 до 647, в Люксембурге их насчитывается 12.

Приведенные выше примеры иллюстрируют практическую реализацию идей распространившегося во многих странах движения консолиданистов, суть которого – укрупнение местных единиц путем их слияния в целях повышения их доходной достаточности, способности нести полную ответственность за сбалансирование местных нужд и источников.

Однако консолидация мелких местных единиц в целях укрепления их финансовой и административной состоятельности осуществлялась не только путем слияния, но и путем объединения и создания различного рода муниципальных ассоциаций. Так, в ФРГ существуют несколько типов ассоциаций общин: районы (являющиеся общинными союзами и территориальными образованиями), союзы общин (земля Нижняя Саксония), объединения общин (Рейнланд Пфальц), административные объединения (Бавария) и др. Они преимущественно осуществляют планирование землепользования, а также бюджетные, расчетные и кассовые операции для очень мелких общин (См.: Общественное и государственное управление в ФРГ. – М.,1993,с.51–52). Во многих землях существуют региональные ассоциации, объединяющие обычно не более 10 маленьких городов и деревень и сформированные в виде своеобразной добровольной федерации, члены которой предписывают передачу определенных публичных служб и услуг тому члену сообщества, который мог бы их обеспечить.

В Дании оформилось три основных типа межмуниципальной кооперации – кооперация нескольких небольших муниципалитетов с одним крупным; кооперация в целях общего руководства определенными сферами деятельности; кооперация в виде компаний.

Во Франции, как отмечалось ранее, такое межкоммунальное сотрудничество оформилось, главным образом, в виде межкоммунальных синдикатов, дистриктов и городских объединений.

Другие страны избрали иную направленность реформ местного управления, не вносящую существенных изменений в размеры и численность местных единиц. Одно из таких направлений – процесс регионализации. Так, в США в 1970-е годы довольно быстрыми темпами шло формирование региональных организаций, и особенно многоцелевых добровольных ассоциаций управления (в 1981 году существовало уже около 600 многоцелевых и 1200 специально-целевых региональных советов, обслуживающих около 250 метропольных и 350 неметропольных территорий).

Еще в 1920–30-е годы в США происходил процесс формирования метрополий, одной из причин которого явилось частое наслоение на практике юрисдикций множества местных управленческих единиц – муниципалитетов, графств и др. Многие исследователи местного управления приходили к выводу, что необходимо решать проблему путем широкотерриториальной реорганизации, направленной на создание упрощенной структуры местного управления в рамках метропольных территорий (вместо создания дополнительного промежуточного звена управления).

Отправной точкой отсчета в развитии субштатного регионализма в США называют год 1965, когда были приняты два закона: Акт о жилищном и городском развитии и Акт о публичных работах и экономическом развитии. Эти и последуюшие акты (Акт о развитии метрополий 1966г., Акт о межправительственной кооперации 1968г. и др.) буквально изменили управленческую структуру в Соединенных Штатах, поместив систему подштатных регионов между штатным и местными правительствами. Но эти новые регионы не являются новым звеном управления, они скорее межправительственный механизм, призванный заполнить бреши между существующими уровнями управления – федеральное, штатное и местное, – замкнув осуществление полномочий на этих традиционных уровнях без создания нежелательного четвертого уровня управления.

Серия законодательных актов по развитию регионализма в последующие годы фактически покрыло всю нацию сетью подштатных региональных организаций (прежде всего планирующих). Образование региональных организаций явилось необходимым шагом в условиях ограниченности территориальных границ местных единиц, когда те или иные проблемы выходили за рамки юрисдикционной и физической способности отдельной единицы по их разрешению. Первоначально создавались региональные плановые комиссии, комиссии экономического развития и советы управления, преимущественно в метропольных территориях. Сейчас образуются общецелевые и специально-целевые организации как в метропольных, так и неметропольных территориях.

Их цель – обеспечение межправительственной интеграции, идентификация региональных проблем и работа по разрешению этих проблем. Цели достигаются главным образом посредством общерегионального планирования, координации, добывания федеральных и штатных грантов, представительства местных нужд в штатном правительстве, проведения административной, профессиональной и технической экспертиз для маленьких и слабых местных единиц, и др.

Несколько особняком от остальных стран в проведении реформ местной власти стоит Франция. Ее структура местной власти изменялась очень мало. В отличие от других стран, сокративших число местных единиц, Франция имела их около 38000 еще в 1789 году и примерно столько же имеет сейчас. Различные варианты реформ часто проваливались. Французские короли Бурбоны в 17 веке вместе с прусскими королями в 17–19 веках явились основателями современной рационально-правовой административной системы в ее высокоцентрализованной версии.

Однако Франция испытывает потребность в проведении реформ и в качестве приоритетного избирает путь функциональной реформы. Еще в 1970-е годы многие сторонники сильно централизованного взгляда на публичную власть уверовали, что нужна некоторая реформа, чтобы государство не задохнулось от веса административных мелочей и политического пресса. В 1970 году правительство промульгировало ряд важных мер, известных, как «decrets antiremontees»: все бюджетные расходы были поделены на 4 категории в соответствии с территориальным признаком направленности тех или иных мер: нация, регион, департамент и коммуна. Фонды, касающиеся последних трех, передаются поквартально региональной администрации, которая затем перераспределяет некоторые из денег между департаментами и коммунами. Региональным властям передана и часть надзорных функций.

Эти изменения, однако, не создали новой модели политико-административной системы во Франции и не ослабили жесткий централизм в местном управлении. Власть продолжала концентрироваться в руках центрального правительства и его агентов на местах. Социальные силы и группы интересов продолжали нацеливать свои попытки влиять на решения, принимаемые не на местах, а в Париже.

Законом от 2 марта 1982 года начался этап реформы под лозунгом децентрализации, основными направлениями которой явились:

• регионы, которые около 30 лет существовали как административные и полуполитические институты, формально были трансформированы в местные правительства с налоговыми полномочиями и прямо избираемым советом;

• исполнительным органом департамента как местного коллектива перестал быть префект;

• отменена «техническая опека», т.е. ослаблена жесткость центрального контроля над решениями местных властей;

• некоторые функции переданы от центрального правительства к местным органам (контроль за землепользованием в коммунах, строительство и содержание школ в регионах и др.);

• переданы на места некоторые налоги (ежегодный автомобильный налог – в департаменты, налог на водительскую лицензию – в регион); и др. (См.: Remy Prud'homme. Decentralization of Expenditures or Taxes: The Case of France/ Decentralization Local Governments, and Markets: Towards a Post-Welfare Agenda/ ed. by Robert J.Bennett. – Clarendon Press, Oxford, 1990, p.127).

Новый этап реформ связан с принятием законов от 7 января и 22 июля 1983 года о распределении компетенции между государством и территориальными коллективами и разделении источников финансирования, а также последующих законов: 1984 года о коммунах, 1986 года о регионах, 1988 года о развитии децентрализации, с внесением в августе 1990 года законопроекта об основных установках, относящихся к местной администрации. Однако, несмотря на проведенные реформы, система местного управления во Франции остается одной из наиболее жестко централизованных.

В Великобритании Актами о местном управлении 1972, 1973, 1985, 1988 годов и другими осуществлены серьезные изменения в структуре (введена двухзвенная система управления), функциях и финансах местного управления, однако, местные органы продолжают действовать в достаточно жестких рамках «inter vires», т.е. только в пределах прямо предоставленных законом полномочий.

Подводя итог всему вышесказанному, следует еще раз отметить, что все страны в той или иной мере ощутили потребность в реформировании местной власти; на характер и направленность реформ влияли экономические, социальные, исторические особенности и традиции государств; реформы затрагивали разнообразные стороны организации и функционирования местных органов. Но, пожалуй, главное, что объединяло все страны в этом процессе – это то, что вызван он был проблемами и потребностями в социально-экономическом развитии стран и, прежде всего, состоянием экономики и финансов.