Понятие «муниципальное управление»

Местное самоуправление неоднородно по своей сущности и формам реализации в зависимости от административно-территориального устройства страны. Как известно, можно выделить административно-территориальные единицы, сложившиеся исторически, естественно, как места проживания граждан – это различные населенные пункты (города, поселки и т.п.), и «искусственно» созданные административно-территориальные единицы – области, районы, графства и т.п. Последние создавались преимущественно по административно-политическим соображениям – облегчение управления отдельными частями единого целого – государства. И на этом уровне чаще всего действует как раз местное управление в чистом виде или с элементами самоуправления, поскольку для соответствующих местных органов приоритетными являются интересы государства или данной территориальной единицы как части государства.

Муниципальное же управление характеризуется максимальной приближенностью к нуждам непосредственно населения отдельной территориальной единицы, и эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими. К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов. Остальные же органы местного самоуправления, действующие в «искусственных» административно-территориальных единицах, можно определить как «региональную администрацию», построенную на началах самоуправления.

С вышеизложенным в какой-то мере перекликается и существовавшее в американской научной теории деление местных единиц на муниципальные корпорации, в буквальном смысле слова, и квази-муниципальные корпорации. Муниципальная корпорация определяется как политический орган, созданный объединением людей, проживающих на определенной местности, и наделенный полномочиями с целью оказания содействия в гражданском управлении штатом и регулирования и управления своими местными и внутренними делами.

Вряд ли данное определение следует признать верным в том смысле, что приоритетные интересы муниципалитетов, в соответствии с ним, лежат в плоскости интересов управления штатом, а не местными делами. Однако вполне правомерно к муниципальным корпорациям в буквальном смысле слова отнесены населенные пункты – города, виллиджи и др., к квази-муниципальным же корпорациям – округа, специальные (школьные и т.п.) округа и др.

Такое деление имеет место не только в теории. Следуя практике, которая существовала в Англии, а затем была перенесена на американские колонии, американские суды проводят различие между двумя типами публичных корпораций – муниципальными и квази-муниципальными «агентствами», основываясь на природе этих единиц. Относительно муниципальных единиц общепризнанно, что они создаются по требованию (или при явно выраженном согласии) жителей и, прежде всего, для местной пользы и преимуществ, в то время как квази-муниципальные единицы создаются безотносительно учета местных пожеланий, прежде всего как административные подразделения штатов для осуществления деятельности по реализации интересов штата.

Кроме того, различие между этими двумя типами публичных корпораций состоит и в том, что муниципальные обладают большей свободой от контроля извне, большей самостоятельностью в регулировании таких вопросов, как приобретение и распоряжение собственностью.

Таким образом, как видно из вышеизложенного, понятия «местное управление», «местное самоуправление» и «муниципальное управление» имеют как общие черты, так и различия. Общее, что их объединяет – все они являются «местными», функционируют на местном уровне, в той или иной степени предназначены решать вопросы местного значения, осуществлять руководство определенной территориальной единицей.

Различия же между ними касаются как порядка формирования, так и компетенции, взаимоотношений с центральной властью и другими органами, действующими на местах, и т.п. И эти различия, в большей части, столь существенны, что делают недопустимым подмену понятий без искажения их существа.

Резюме

Попытаемся обобщить все вышеизложенное и сформулировать некоторые выводы и определения.

1. Понятие «местное управление» употребляется в широком и узком смысле слова.

Под местным управлением, в широком смысле слова, понимается управление делами определенной территориальной единицы, осуществляемое на началах централизации или самоуправления назначаемыми или избираемыми органами.

Местное управление, в узком смысле слова (как отличное от самоуправления), характеризуется: назначением должностных лиц сверху, включением органов местного управления в единую систему управления с иерархическими отношениями – отношениями власте-подчинения, ориентированностью деятельности прежде всего на общегосударственные цели. Следовательно, под местным управлением в узком смысле слова можно понимать низовое звено единой системы государственного управления, осуществление назначаемыми чиновниками руководства развитием отдельной территориальной единицы в целях реализации общегосударственных (штатных) целей (мероприятий) и регулирования и контроля местных дел.

2. Местное самоуправление, в отличие от местного управления, ориентировано на местные нужды и интересы, осуществляется органами, избираемыми на основе всеобщего избирательного права (нередко с участием органов, должностных лиц, назначаемых этими выборными органами), подответственными населению и обеспечивающими частое и широкое участие жителей самоуправляющейся единицы в решении местных вопросов. Понятие местного самоуправления уже сформулировано в приведенном ранее определении из Европейской Хартии местного самоуправления, но попытаемся на его основе сформулировать собственное, исходя из описанных ранее характерных признаков, присущих местному самоуправлению:

Местное самоуправление – это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения и при частом и широком участии этого населения.

3. Муниципальное управление можно определить как разновидность местного самоуправления, осуществляемого в рамках естественно сложившихся мест проживания граждан (населенных пунктах).

4. Единицами местного управления и самоуправления следует считать территориальные единицы, имеющие легально идентифицированную территорию и проживающее на ней население, собственную управленческую структуру и обладающие определенной степенью самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов.

5. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» нельзя признать ни абсолютно тождественными, ни абсолютно различающимися, их следует рассматривать как общее и частное. Наиболее точно их соотношение может быть выражено в логической формуле: все муниципальное управление является местным самоуправлением, но не все местное самоуправление является муниципальным управлением. Все это важно было уяснить для того, чтобы проще было ориентироваться в конкретных вопросах формирования и функционирования местной власти в различных странах, причинах и сущности проявляемой специфики. В дальнейшем, для простоты изложения, мы будет использовать преимущественно обобщенные понятия «местные органы» или «местное управление» так, как это делается во многих странах.