Проблемы дисбаланса местных доходов и расходов

Реформы местной власти, направленные в значительной своей части на расширение полномочий и функций местного управления, вполне естественно сопровождаются возрастанием доли расходов в местных бюджетах. Объемы и структура расходов не отличаются однообразием применительно к различным странам (например, в Великобритании, в отличие от других стран, расходы местных властей на развитие экономики в последние годы составляли немногим больше 1% от общих местных расходов), однако, тенденция возрастания расходной части местных бюджетов и увеличения их доли в общенациональных расходах является общей для большинства стран. К примеру, в Дании местные расходы составляют более 50% общих национальных публичных расходов.

Основную долю расходов местных органов составляют расходы на содержание административного персонала, на материально-техническое обеспечение служб, на компенсации избранным членам представительного органа, на социальные нужды, на приобретение и аренду земельных участков и помещений, на стимулирование развития местной экономики, обеспечение работы объектов образования и здравоохранения и т.д. Законодательство отдельных стран устанавливает, какие виды местных расходов полностью или частичностью покрываются за счет местных налогов, а какие – за счет общих и целевых субсидий центральных/региональных органов и других источников.

Доходная часть местной финансовой базы складывается из собственных доходов и финансовой помощи центральных/региональных правительств. Доля собственных доходов в местных бюджетах различна и составляет примерно от 3/4 до 1/10 бюджетных поступлений. Так, местные власти Дании обеспечивают менее 50% собственной доходной части бюджета, в Японии – 30%. Другая доля доходов приходится на финансовую помощь извне (поэтому современную систему местного управления в Японии называют «самоуправлением на 1/3»).

Пример американского штата Виргиния демонстрирует, что в 1990 году города и графства штата аккумулировали около 9 млрд. долларов местных, штатных и федеральных доходов в следующем их соотношении:

Источники	Сумма, долл. США	% от общей суммы
Местные	5666809854	62,7
Штатные	2898529158	32,1
Федеральные	473658161	5,2

Помощь штата местным органам ежегодно составляет около 34% общего бюджета штата²².

Первостепенный источник собственных доходов – местные налоги и сборы, виды и число которых существенно различаются по странам. Налоговые реформы являлись непременной составной частью общих реформ местного управления, осуществлявшихся в последние годы. В той или иной мере везде дискуссионным является вопрос о степени децентрализации налогов и, пожалуй, общей тенденцией является если не сокращение, то и не увеличение налоговой базы местных органов, несмотря на возрастающие расходы последних (в том числе и за счет делегированных полномочий). Так, в результате ряда поправок в налоговом законодательстве, произведенных федеральным правительством, снизились доходы от местных налогов в Германии.

Остается практически неизменной традиционная теория фискального федерализма, в соответствии с которой центральное правительство определяет большинство главных источников налоговых доходов, в то время как региональные и местные правительства наделяются относительно небольшим налоговым инструментарием.

Реформы местного управления, направленные на децентрализацию социально-экономических функций, неизбежно столкнулись с вопросом о возможности и целесообразности децентрализации финансов, прежде всего налогов, как важнейшего источника собственных доходов местных органов. При решении этого вопроса заложенные в теории фискального федерализма принципы распределения налоговых полномочий между уровнями управления серьезной ревизии не подверглись. В соответствии с этими принципами:

• высоко прогрессивные перераспределяемые налоги (подобно высоко прогрессивному подоходному налогу с физических лиц) должны быть централизованы (главный довод – использование таких налогов децентрализованными уровнями приведет к побуждению как высоко, так и низкодоходных граждан к миграции);

• низовые звенья управления (прежде всего местные органы) должны избегать налогов на высоко мобильной основе, которые могут отрицательно сказываться на экономической активности хозяйствующих субъектов;

• налоги, распределяемые неравномерно (например, налоги на залежи природных ресурсов) должны быть центра- лизованы;

• налоги и платы с пользователей – предпочтительный источник доходов для всех уровней, но особенно для местных органов.

Местные налоги и сборы устанавливаются самими местными органами, но нередко под контролем центральной власти. Виды и размеры налогов и сборов с населения довольно существенно различаются между странами. Наиболее распространенными являются налоги на землю, на собственность (прежде всего, недвижимую), на строительство, на дарения и наследство и некоторые другие.

Довольно разнообразны косвенные налоги, устанавливаемые некоторыми штатами США, в частности, налоги на покупки. Здесь мы несколько отходим от непосредственно нашего предмета исследования – налогов, устанавливаемых местными органами, но проблемы, с которыми сталкиваются штаты при взимании этого вида налогов, вполне предсказуемы для некоторых налогов, устанавливаемых местными органами.

Размеры налога и виды товаров, им облагаемых, существенно разнятся по штатам, что порою приводит к достаточно парадоксальной ситуации, когда штат, взимающий более высокий налог на покупки, несет значительные финансовые потери. Это достаточно ярко проявилось на примере двух штатов – штат Нью-Йорк и штат Нью-Джерси. Штат Нью-Джерси имеет гораздо более низкий налог на покупки, чем штат Нью-Йорк, а некоторые виды товаров первой необходимости, цена которых не превышает 10 долларов, вообще освобождены от налога. Штаты имеют смежные границы и хорошее транспортное сообщение между собой, а потому многие граждане штата Нью-Йорк предпочитают делать покупки (особенно крупные - например, мебель) в соседнем штате, затратив совсем немного времени на дорогу. Учитывая это, штат Нью-Джерси старается разместить большие торговые центры вблизи главных транспортных магистралей. В результате – штат Нью-Йорк ежегодно недополучает миллионы долларов в свой бюджет. Предпринимавшиеся руководством штата достаточно спорные с точки зрения закона меры (записывать нью-йоркские номера машин у мебельных магазинов в Нью-Джерси и требовать у их владельцев уплаты налога на покупки по ставкам, действующим в Нью-Йорке) результата не дали. Наконец, все настойчивее стали раздаваться требования в адрес руководства штата о снижении налога на покупки.

Подобная ситуация порою складывается и в отношении таких видов местных налогов, как налог на собственность и на бизнес. Слишком высокие ставки налога побуждают собственников и предпринимателей к ориентированию на местности с более низкими ставками подобного налога.

Сборы местными органами взимаются, прежде всего, за выдачу лицензий, различных видов свидетельств, за пользование водой и канализацией, за сбор бытового мусора и другие.

Налоговые льготы или даже иммунитет могут распространяться на недвижимость центральных органов, учебных заведений, благотворительных и религиозных организаций, а так же, как уже ранее отмечалось, как способ стимулирования развития малого бизнеса на данной территории.

Говоря о налоговой базе местных органов, нельзя не остановиться и на подоходном налоге. Он имеет достаточно слабое распространение и бывает, как правило, двух видов – налог с физических лиц и налог с юридических лиц. Крайне редко подоходный налог бывает прямым для местных органов, чаще всего он взимается в централизованном порядке в государственный бюджет, а затем определенная часть взысканной суммы перечисляется в муниципалитет (что, к примеру, имеет место в Дании).

В США введение местного подоходного налога явилось одним из направлений общей финансовой реформы в стране (Tax Reform Act 1986 года). В течение многих лет до этого главным источником собственных местных доходов являлся налог на собственность. Его ценность местные органы видели, в частности, в том, что он достаточно надежен во взыскании (от налога на землю и здания невозможно уклониться или отказаться); он способен генерировать большие суммы дохода; его ставки легко регулировать и т.п. Казалось бы, имея такой существенный источник доходов, местные власть навряд ли пожелают прибегнуть к другим. Однако налог на собственность имеет одно очень слабое место – его размер не зависит от прибыли, получаемой от собственности, а потому он может создать серьезные проблемы для престарелых граждан и лиц с низкими доходами.

Одной из важнейших причин, подтолкнувших местные органы к поиску иных источников собственных доходов, явилась инфляция конца 70-х годов, повлиявшая на снижение доходов от налога на собственность. Инфляция повысила ценность земли, соответственно увеличились ставки налога на собственность, что вызвало усиливающееся недовольство налогоплательщиков, вынужденных (из-за неподъемности налога) продавать свои дома.

Другой причиной явилось стремление найти более гибкие источники доходов, позволяющие более быстро и эффективно реагировать на экономические изменения. Такими налогами, по мнению специалистов, могли бы стать подоходный налог и налог на продажи²³.

Выводы, сделанные в процессе осмысления направленности налоговой реформы в США, могут, пожалуй, представлять ценность при формировании местной налоговой базы в других странах: нет идеального налога, местная доходная система должна строиться на хорошо сбалансированной и разнообразной совокупности налогов, а не на одном налоге. Помимо устранения рассмотренных выше проблем, хорошо сбалансированная и разнообразная система местных доходов, как считают американские ученые, могла бы и оздоровить экономический климат, и ослабить недовольство налогоплательщиков, и повысить стабильность доходов местных органов.

В 1987 году более 3,5 тысяч органов местного управления (преимущественно города) взимали подоходный налог в той или иной форме. Его место в ряду источников местных доходов неодинаково в различных штатах. В среднем по стране подоходный налог с физических лиц занимает третье место после налога на собственность и налога на продажи и составляет менее 6% от всех местных налоговых поступлений, однако в некоторых штатах (Мэриленд, Огайо, Пенсильвания), где он применялся наиболее интенсивно, его доля составляет более 20% от налоговых доходов. В таких городах, как Филадельфия (штат Пенсильвания), Дайтон, Колумбус, Акрон (штат Огайо) доходы от подоходного налога с физических лиц составляют почти половину от общих собственных доходов этих городов. (См. там же, с.1-15).

Налоговые ставки также значительно различаются между городами (от 0,25% до 4,96%). Как правило, в проведении налоговой политики не делается различий между постоянными жителями и лицами, которые работают в городе, но не живут в нем – все платят подоходный налог по единым ставкам, но в редких случаях (например, в штате Мичиган) последние платят подоходный налог по ставкам, на 50% меньше ставок для постоянных жителей.

Дискуссионным и не решенным однозначно является вопрос – с каких доходов должен взиматься налог? В большинстве штатов, применяемых подоходный налог, он взимается только с заработной платы (т.е. только с тех сумм, которые указываются в платежных ведомостях), поэтому более правильно его, пожалуй, следовало бы называть не подоходным налогом, а налогом на заработки. Кроме того, при таком способе обложения налогом лица, проживающие в городе, но работающие за его пределами, попросту избегают от уплаты этого налога в пользу города. Возможным выходом из сложившегося положения, как полагают, могло бы стать применение метода «копилки» – основой для местного подоходного налога сделать облагаемый штатным налогом доход, что позволило бы включить в него иные виды доходов (помимо заработка), расширить группу налогоплательщиков (прежде всего, за счет жителей, работающих за пределами города), увязать сбор местного подоходного налога со сбором штатного.

В Великобритании одно из важнейших изменений в сфере финансов в результате реформы местного управления 1987 года связано с введением избирательного налога (платы, взимаемой с каждого взрослого жителя). Это новшество склонны рассматривать как продолжение общей тенденции на усиление контроля центральной власти за местными органами путем установления более жесткой финансовой зависимости (подответственности) местных органов, постепенной замены налогов, ставки по которым определяются местными органами, налогами на бизнес, ставки по которым устанавливаются централизованно. Фактически, местные органы вправе лишь устанавливать стандартную плату с каждого взрослого жителя. Таким образом, новая система снижает, почти на половину, уровень местных доходов, которые могут определяться на местах. Последующие шаги, предпринимавшиеся центральным правительством в этом направлении (к примеру, Local Government and Housing Act 1989 года), еще более ослабили возможность для усмотрения местных органов в решении финансовых вопросов, усилив централизованный контроль от местных расходов до займов. Компенсирование сократившейся самостоятельной доходной части местных бюджетов предполагается за счет параллельного развития программы правительственных грантов²⁴.

Нет достаточного простора для местных властей и в повышении налоговых ставок, что может объясняться как необходимостью получения санкции центральных властей, так и экономической нецелесообразностью.

Проблемы, с которыми столкнулись местные власти Германии, во многом характерны и для других стран. Тесная зависимость местной налоговой базы от налогов на бизнес сдерживает повышение налоговых ставок, т.к. это может противоречить общей цели развития бизнеса, а соответственно и не способствовать пополнению местного бюджета. Схожая ситуация складывается и в отношении плат и расценок: верхний лимит, который может быть установлен для услуг в коммуне, задается уровнем цен, определяемым Землями; доходы многих служб очень чувствительны к росту цен, и высокие платы (равно как и высокие ставки налогов) могут нанести ущерб делу привлечения нового бизнеса и создать дополнительные проблемы с обеспечением занятости.

Другими видами собственных доходов для местных органов являются также доходы от хозяйственной деятельности, от эксплуатации муниципального имущества, от продажи акций муниципальных займов (в отношении последних, как правило, устанавливается длительная процедура предварительного утверждения в органах центральной власти).

Существенным дополнением доходной части местных бюджетов является финансовая помощь, оказывая центральным и региональным уровнями правительства в виде преимущественно займов и грантов.

Займы, пожалуй, наименее выгодный способ получения денег, поскольку предоставляются они муниципальным органам, как правило, на таких же условиях, которые установлены для частных корпораций, а это приводит к обрастанию муниципалитетов долговыми обязательствами. Кроме того, процедура получения займа, как правило, достаточно сложная и связана с необходимостью согласования действий с центральными органами.

В некоторых странах, например в Дании, муниципалитеты имеют очень ограниченный доступ к займам (в частности, на развитие инфраструктуры) и, чаще всего, могут реализовать это право лишь с разрешения министерства внутренних дел. Округа вообще лишены прав как по займам, так и по гарантиям на займы.

Распространенная практика использования органами местного управления США банковских займов привела к парадоксальной, с точки зрения американской теории местного самоуправления, ситуации – предоставление займов стало формой вмешательства финансово-промышленной элиты в политику функционирования местного управления.

Традиционным в американской теории местного самоуправления являлось мнение, что между экономикой и политикой, в том числе и в местном управлении, существует четкое разделение, а потому банки, предоставляя займы, не преследуют никаких политических целей и для них совершенно безразлично, кто стоит у руководства города. Поэтому, предполагалось, руководство города любой политической окраски имеет равный доступ к банковским займам.

Совершенно недопустимым, с точки зрения американской демократической теории местного самоуправления, было бы предположение, что частные инвесторы могут ставить в неблагоприятные условия города из-за политической окраски их руководителей. Если бы такое произошло, – рассуждали специалисты, – корпорации овладели бы инструментом власти, неподвластным рядовым гражданам и не отвечающим демократическим теориям.

Как показала практика в деле с городом Кливленд, политические мотивы – стремление дискредитировать мэра, конфронтующего с банками, вынудить его на принятие непопулярных мер и, соответственно, не допустить его переизбрание на следующий срок, – послужили для финансово-промышленной элиты города одной из причин для приведения в действие всех экономических рычагов, парализующих город и его администрацию. Экономическим же «яблоком раздора» явилась муниципальная электрическая компания.

В 1978 году город задолжал банкам 14 млн. долларов и нуждался в отсрочке платежей по краткосрочным займам. Компания Кливленд Траст, давно добивавшаяся от мэра продажи муниципальной электрической компании, соглашалась на отсрочку только при условии приобретения этой компании (предлагая в обмен на это и увеличение ссуды городу до 50 млн. долларов). Отказ мэра привел к открытой войне между городом и банками. Последние добились наложения ареста на городские земли и собственность в возмещение долгов, отказали в отсрочке платежей и в новом финансировании.

Мэру удалось ослабить кризисную ситуацию путем увеличения подоходного налога (после получения одобрения жителями этой меры на основе проведенного референдума), но фактически весь срок пребывания мэра Кусинича у власти город находился в состоянии финансового кризиса. На новый срок мэр Кусинич переизбран не был. (Более подробно см.: Todd Swanstrom. The Crisis of Growth Politics: Cleveland, Kucinich, and the Challenge of Urban Populism. – Temple University Press, 1985; Jack Nicholl. Unabated: City Hall's Priorities for Economic Growth. – Cleveland Plain Dealer, March 10, 1979; и др.).

Гранты (субсидии) являются одной из важнейших форм оказания финансовой помощи местным органам со стороны регионального и центрального уровней управления, в федеративных государствах преобладающей оказывается помощь со стороны субъектов федерации. Как правило, средства из федерального бюджета не поступали непосредственно на места, а направлялись в распоряжение субъекта федерации с последующим распределением их между местными органами. Однако в последние годы все большее распространение, к примеру, в США, получает прямое финансирование местных органов из федерального бюджета минуя штаты, что, полагаем – справедливо, расценивается, как попытка вмешательства федерации в сферу исключительной компетенции штатов – в местное управление.

Доля централизованных грантов в общей сумме доходов местных органов неодинакова в различных странах – в одних она достаточно скромная, в других составляет более половины от общих доходов.

Общее целевое назначение системы грантов достаточно широко:

• субсидирование определенных специфических программ, польза от которых выходит за пределы территории единицы местного управления;

• создание более справедливой и экономически эффективной системы доходов, при которой государство выступает как агент по накоплению доходов и распределению фондов между своими подразделениями;

• выравнивание фискальной способности территорий, так, чтобы население различных местных единиц могло получать одинаковые основные виды публичных услуг при равной налоговой нагрузке, иными словами, получить «горизонтальную фискальную беспристрастность» в публичном секторе²⁵.

Субсидии являются преимущественно строгоцелевыми: на образование, на финансирование специфической программы, строительство и поддержку объектов здравоохранения и т.п., но возможно предоставление общих субсидий.

В Дании, к примеру, предусматривается два вида государственных субсидий: субсидии блоками и субсидии в форме возмещения. Субсидии блоками являются общецелевыми и размеры их зависят от объективных критериев (численность жителей, процент детей и престарелых, уровень безработицы, состояние налоговой базы, и др.). Использовать полученные деньги местные власти могут на любые цели, в том числе и в качестве компенсации за колебания цен. Государственные субсидии в форме возмещения предназначены на специальные цели – компенсирование расходов по проведению определенных работ или осуществлению конкретных видов деятельности. Главное назначение и того, и другого вида субсидий – выравнивание между муниципалитетами и округами.

Долгие годы в Дании существовала практика, когда для каждой категории грантов исходным являлся фиксированный процент расходов для отдельных местных единиц. Такая практика была признана нецелесообразной и в рамках программы выравнивания развития местных единиц реформой 1970 года осуществлена дополнительная программа грантов, состоявшая в отходе от категоричности целевого назначения и от процентных размеров расходных нужд отдельных местных властей при предоставлении субсидий.

Программа выравнивания муниципалитетов с помощью системы грантов имеет в Дании и оборотную сторону. Большинство местных властей, за исключением крупных городов, не форсировали увеличение собственных местных налоговых ставок, т.к. стойкое увеличение доходов имело бы результатом и сокращение субсидий, а, следовательно, и необходимость предпринятия больше собственных усилий для сдерживания роста цен²⁶.

Во Франции субсидирование осуществляется в двух основных формах: субсидирование текущих расходов и субсидирование капитального строительства.

Существующая система грантов во многих странах подвергается очень жесткой критике. Так, французские ученые отмечают, что они все чаще приобретают унизительный характер, превращают выборных членов муниципального совета в попрошаек, которых попросту рассматривают как нищих. По очень образному выражению американских ученых, субсидии в виде грантов можно сравнить с лекарством, которое не дает больному умереть, но и не выводит его из состояния инвалидности. Роберт Инман пришел к выводу, что никакие экономические принципы не могут дать удовлетворительного объяснения существующей в США системе грантов, здесь более важны политические соображения (Inman Robert. Federal Assistance and Local Services in the United States: The Evolution of a New Federalist Fiscal Order// Fiscal Federalism/ ed.by Harvey Rosen, Chicago, 1989).

Хотя система грантов очень важна, чрезмерное полагание на нее может подорвать автономию и жизнеспособность местного управления. Важно, чтобы местные органы обладали фискальным благоразумием и больше полагались на увеличение собственных фондов. Это объясняют, по крайней мере, двумя причинами:

а) гранты всегда идут с определенными крючками, и, если местные власти слишком тяжело зависят от центральных источников дохода, несомненно, что центральное вторжение в расходные решения местных властей будет расширяться и упрочиваться;

б) чрезмерное полагательство на гранты снижает чувство ответственности местных властей за принятие местных финансовых решений.

Достаточно серьезной проблемой в сфере финансирования деятельности местных органов остается отсутствие или слабое развитие системы местных банков. Отсутствие банков в бедных территориях приводит нередко к тому, что местные жители, пытаясь начать новый бизнес, получают отказ в кредите, равно как и развитие местной экономики нуждается в постоянном реинвестировании («Городские территории нуждаются в регулярном реинвестировании, подобно тому, как сельскохозяйственные территории нуждаются в сезонном дожде»). Понимание того, что местное экономическое здоровье требует местного реинвестирования и развития местных банков, привело к тому, что Сенат США принял Community Development Act (1994), которым предусмотрел создание коммунальных банков в бедных территориях. Был создан специальный Фонд (382 млн. долларов), у которого коммунальные банки могли брать займы на определенный срок и инвестировать деньги в развитие собственного региона. (Кстати сказать, что одним из краеугольных камней избирательной программы на президентских выборах Б.Клинтона являлось создание коммунальных банков).

В Великобритании важной чертой реформы местного управления явилось предложение создать в каждом округе «собирательный фонд». Фактически это изменяло государственную систему грантов: местные власти сохраняют право получать гранты, но не любые общие гранты и не прямо. Они будут просить деньги, которые им нужны, у графства, которое будет затем запрашивать вклады из каждого фонда в пределах его территории. Основными источниками пополнения фондов являются налоги с домовладельцев и с собственности, а также общие гранты центрального правительства.

Создание коммунальных (собирательных) фондов не является столь уж новым делом и в других странах достаточно широко использовалось в прежние годы, но их цель – не кредитование бизнесменов или местные органы с целью стимулирования развития местной экономики, а скорее выравнивание положения различных муниципальных единиц. Так, в Италии реформой финансовой системы в 1974 году для распределения государственных средств, поступающих от налогов, был создан общий фонд. Его средства распределялись между областями с учетом ряда факторов: 60% – в зависимости от численности населения, 10% – в зависимости от размера территории области, 30% – в зависимости от уровня миграции, безработицы и т.д.

В Алжире в целях ликвидации диспропорций в развитии территорий (хотя эта цель и не является единственной) образуется специальный фонд – Коммунальный фонд гарантии и солидарности. Управление этим фондом осуществляет специально формируемое публичное учреждение. Фонд предназначен для того, чтобы:

• содействовать совместной деятельности коммун;

• гарантировать коммунам полное взыскание ожидаемых поступлений от прямых местных налогов;

• предпринимать и осуществлять для коммун любые мероприятия, относящиеся к его непосредственной цели, а именно:

1) содействовать осуществлению более справедливого распределения налоговых ресурсов с помощью дотаций и субсидий, призванных обеспечить сбалансированность местных бюджетов;

2) способствовать развитию коммун в рамках разработанных ими планов оснащения и капиталовложений;

3) проводить любые конкретные специализированные мероприятия по профессиональной подготовке служащих местной администрации, местных предприятий и публичных служб.

На коммунальный фонд солидарности возложена обязанность выплачивать коммунам:

• ежегодные дотации для равномерного распределения установленных законом налоговых поступлений в раздел «текущая деятельность» коммунального бюджета;

• субсидии на оснащение, выплачиваемые из средств, предназначенных для раздела «оснащение и капиталовложения» коммунального бюджета, которые законом будут выделены для этого фонда;

• чрезвычайные субсидии коммунам, оказавшимся в особенно тяжелом положении или вынужденным ликвидировать последствия стихийных бедствий и других несчастий²⁷.

Однако, как бы не были велики вливания в местные бюджеты, их не хватает для преодоления дисбаланса между доходами и расходами, все более увеличивается бремя муниципальных долгов, что (наряду с другими причинами) приводит многие местные власти к состоянию финансовой и управленческой несостоятельности и банкротству.