Институт «ресивера»

Точного аналога слову «ресивер» в русском языке нет, как нет и подобного ему института среди российских правовых институтов. Буквальный перевод его как «судебный исполнитель» не отражает точное существо этого явления, поскольку, во-первых, ассоциируется с известным российской практике институтом судебных исполнителей, которые осуществляют иные функции, чем «ресивер»; и, во-вторых, «ресивер» может назначаться не только судом, но и легислатурой и губернатором штата, и выступать своего рода доверенным лицом штата в муниципальной единице.

Следует учитывать и еще один момент. Не во всех штатах, применяющих схожий механизм работы с финансово бедствующими муниципалитетами, применяется термин «ресивер». Поэтому в последующем мы будем употреблять общий термин «судебный исполнитель» при описании института в целом, используя термин «ресивер» только в тех случаях, где он прямо предусмотрен законодательством штата.

Судебные исполнители (одно лицо или группа лиц), назначаемые по закону штата, имели, по мнению исследователей, выдающийся успех в дисциплинировании муниципальных бюджетов и возвращении городов из состояния финансового краха к платежеспособности.

Город Экорс (штат Мичиган), например, пришел к режиму судебных исполнителей в декабре 1986 года после ряда лет несбалансированного бюджета и накопления 6 млн. долларов неоплаченных долгов. Судебный исполнитель приватизировал большинство муниципальных служб (включая уборку снега, подстрижку деревьев, уборку улиц и др.), закрыл неиспользуемые учреждения (включая библиотеки и катки), продал здание Департамента Общественных работ, и т.п.

Только в течение 3 лет он устранил дефицит бюджета и выплатил почти все (за исключением 1 млн. долларов) долги.

Нью-Йорк Сити вышел из неплатежеспособности в 1976–77 гг. в основном путем передачи фискальных полномочий назначенному штатом Чрезвычайному Финансовому Контрольному Правлению с полномочиями устанавливать уровни городских расходов, контракты и бюджет. (См.: Donna E. Shalala, Carol Bellamy. A State Saves a City: The New York Case.-Duke Law Journal, 1976, 1119.).

Установление режима судебных исполнителей фактически означает введение прямого штатного правления в муниципальной единице со свертыванием (в том или ином объеме) демократических процедур – деятельность избранных должностных лиц муниципалитета приостанавливается или прекращается. Если же избранные должностные лица продолжают функционировать, из их ведения изымаются все финансовые вопросы, не применяются демократические процедуры при принятии решений. Однако такие меры признаются вполне правомерными, поскольку демократический порядок принятия решений, обычные демократические процессы потерпели фиаско в способности обеспечить нормальное функционирование данной муниципальной единицы.

Штат Массачусетс, как правило, создает специальные надзорные правления штата для надзора за муниципальными финансами, при сохранении общих полномочий по управлению у избранных должностных лиц. В последнее время три города штата Броктон, Лоуренс и Лоувел управлялись таким образом. Более сложная ситуация сложилась с городом Челси, который был поставлен под режим «ресивера» в 1991 году на 5 лет.

Город Челси является, пожалуй, самым наглядным примером города, который подошел к грани банкротства не только (и не столько) из-за финансовой, но и управленческой несостоятельности. Главными причинами, как было подчеркнуто в нашей беседе ресивером города Челси Льюисом Спенсом, явились размах коррупции и плохое управление (достаточно сказать, что 3 из 4 последних мэров привлечены к уголовной ответственности по обвинению в коррупции). Ситуация в городе, очень смешанном по своему национальному составу, сложилась настолько критическая (бедность, рост преступности, развал школьной системы, дефицит бюджета и т.п.), что мэр воззвал к помощи штата.

Легислатура штата, изучив дело и проведя расследование, пришла к выводу о необходимости назначения ресивера. Был принят соответствующий закон (An Act Establishing a Receivership for The City of Chelsea. – The Commonwealth of Massachusetts, 1991.), мэр отстранен от должности и посажен под домашний арест, губернатором штата назначен ресивер. Ресиверу законом предоставлена неограниченная власть, в одном лице он совмещает полномочия мэра, членов совета и казначея (члены городского совета исполняют роль консультантов по вопросам, связанным с функционированием муниципалитета).

Поскольку причинами установления режима ресивера явились финансовая и управленческая несостоятельность города Челси, план возвращения города к нормальному функционированию предусматривал два этапа, с назначением, соответственно, на каждом этапе нового ресивера.

Первый этап – восстановление финансовой состоятельности города. В первые три года удалось добиться сбалансированного бюджета за счет сокращения рабочей силы на 1/3, повышения платы за воду и канализацию, установления платы с домовладельцев за сбор мусора, замораживания сверхурочных работ для Пожарного департамента и т.д. Была установлена льготная налоговая база для стимулирования размещения новых производств на территории города (в частности, отделения компьютерного производства). Ремонтировались и строились школы, гаражи. Город также получил помощь от штата в несколько миллионов долларов.

Второй этап – создание основы для возвращения города к демократическому самоуправлению. Он предусматривал, прежде всего, подготовку и принятие путем референдума новой хартии города, избрание нового городского совета (на основе пересмотренных избирательных норм, более адекватно отражающих национальный состав населения). Сейчас ведется подбор кандидатуры на пост Управляющего города (должность мэра по новой городской хартии упразднена), после чего управление городом будет освобождено от ресивера и передано избранным органам.

На протяжении двух этапов параллельно проводится работа по расследованию дел о коррупции силами следователей штата, привлечению виновных к ответственности, предотвращению случаев коррупции в будущем, сокращению преступности в целом.

Несмотря на эффективность действия института ресиверов, штаты очень редко на практике прибегают к этой мере вывода муниципалитетов из состояния финансового кризиса, расценивая, видимо, ее как крайнюю меру в особо серьезных случаях финансовой и управленческой несостоятельности. Как правило, соответствующее законодательство штатов предусматривает такие меры, которые позволяли бы более гибко сочетать жесткость штатного надзора и разумные пределы местной демократии.