!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статья 38.1. Принцип подведомственности расходов бюджетов

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 настоящего Кодекса.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

(в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 310-ФЗ)

Статья 38.2. Принцип единства кассы

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с едино-

111

Часть вторая	Раздел I

го счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Комментируемая глава называется «Принципы бюджетной системы Российской Федерации» и находится в разд. I ч. 2 БК РФ, которые именуются, соответственно, «Бюджетное устройство Российской Федерации» и «Бюджетная система Российской Федерации». Отсюда можно предположить, что все принципы, содержащиеся в данной главе, связаны с построением бюджетной системы. Это, однако, не так. Все принципы можно разделить на три группы: принципы

построения бюджетной системы, принципы организации бюджетного процесса и принципы установления доходов и расходов бюджета.

В настоящее время в гл. 5 БК РФ собраны все принципы, которые ранее были разбросаны по различным разделам БК РФ, в иных главах БК РФ принципы не устанавливаются.

Общий перечень принципов содержится в ст. 28 БК РФ. Из этого перечня к принципам построения бюджетной системы могут быть отнесены принципы единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

К принципам организации бюджетного процесса могут быть отнесены принципы результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы.

Принцип подведомственности расходов бюджетов может быть отнесен к принципам установления расходов и доходов бюджетов.

112

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Тем не менее БК РФ не содержит исчерпывающего перечня принципов, относящихся к бюджетным правоотношениям. Над принципами, закрепленными БК РФ, превалирует группа общеправовых и,

впервую очередь, конституционных принципов единства, законности,

гласности, справедливости, разделения властей, федерализма (унитарности), соблюдения баланса интересов личности, общества, государства1.

Кроме того, существуют принципы регулирования бюджетных правоотношений, не закрепленные в законодательстве, но известные в теории, из доктринальных источников, из зарубежного опыта либо исторической ретроспективы. Такие принципы существуют

влатентном состоянии, дожидаясь своего часа, когда законодатель придаст им юридическую силу. Так было, например, с принципом единства кассы, который после более чем 10-летнего периода забвения был извлечен из запасников и включен в БК РФ. В настоящее время не имеют нормативного закрепления большинство принципов установления расходов и доходов бюджета

Следует иметь в виду, что принципы права (от лат. principium — основа, начало) — это не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы2, первоосновой процесса, научного подхода и т.д.

Понятие принципа связано с понятиями идеи, правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основополагающий характер. Принципы права — «абстрактное выражение смысла некоего множества правовых норм»3 и «возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей»4.

1Данный принцип находится в неразрывной связи и в то же время является противоположностью принципу гуманитарности, который вытекает из конституционного положения о высшей ценности человека, его прав и свобод.

2См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 595.

3Четвернин В.А. Краткий курс лекций по проблемам теории права и государства // <http://new.hse.ru/sites/tp/default.as>.

4Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Понятие принципа права в контексте законотворческого процесса // История государства и права. 2006. № 8. С. 4–5.

113

Часть вторая	Раздел I

Таким образом, необходимо уделять внимание также и не закрепленным в законе принципам бюджетного права, к которым, в частности, относятся принципы гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; универсальности; эффективности (экономности); приоритетности публичных расходов над доходами. Принцип определенности действителен как для установления доходов бюджета, так

идля налогообложения. Негласным принципом-свойством построения бюджетной системы является ее иерархичность.

Принцип гармонизации хорошо разработан в германской правовой доктрине и связан с тем, что каждый регион (субъект Федерации) нуждается во взаимодействии как с центром, так и с другими регионами (субъектами Федерации). Принцип гармонизации именуют также принципом верности федерации1, что особенно актуально для Федеративной Республики Германия, которая прошла трудный и долгий путь объединения2. В условиях разделения задач и функций «верность федерации» является связующим звеном и корректирующим (гармонизирующим) началом, который позволяет придать одинаковый вектор всем элементам бюджетной системы. Принцип гармонизации можно связать также и с принципом баланса интересов федерации

ирегионов, когда каждый должен принимать во внимание взаимные интересы (пассивная составляющая принципа), и, наконец, с необходимостью оказания взаимной помощи (активная составляющая принципа), как от регионов центру, так и от центра регионам.

Принцип субсидиарности впервые был сформулирован в энциклике папы римского Пия ХI Quadrаgesimo anno, и его смысл «сводится к тому, что не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава»3. В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит таким образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижесто-

1См.: Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб., 2005. С. 102–103; Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2007. № 7.

2См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. С. 17–20.

3Цит. по: Королев С.В. Указ. соч. С. 103.

114

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

ящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой1. Можно сказать, что применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы.

Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов… и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете»2. Иными словами, ежегодный закон о бюджете должен содержать только положения, связанные с цифровыми назначениями доходов

ирасходов, некоторые иные временные нормы, но не может касаться установления полномочий участников бюджетного процесса, бюджетного устройства, ответственности, которые включаются в постоянно действующий закон о финансах (БК РФ). Несмотря на то что принцип ограничения содержания закона о бюджете не закреплен в законодательстве, он фактически действует после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов „О федеральном бюджете на 2002 год“, „О федеральном бюджете на 2003 год“, „О федеральном бюджете на 2004 год“

иприложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского».

Мотивировочная часть данного постановления гласит, что «…в правовой системе Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода… В федеральный закон о федеральном бюджете — исходя из его природы и предназначения в правовом государстве — включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Федеральный закон о федеральном бюджете… как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве

1См.: Основы права Европейского союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М., 1997. С. 80.

2Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Bonn, 1994. С. 15.

115

Часть вторая	Раздел I

lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы. Из этого следует, что… федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами…».

Принцип универсальности равным образом распространяется и на отношения, связанные с планированием бюджетных доходов и бюджетных расходов, и означает, что определенные доходы не могут быть закреплены за конкретными расходами. Необходимость соблюдения принципа универсальности бюджета (здесь он совпадает с принципом полноты бюджета, установленным в ст. 32 БК РФ) означает, что в бюджете должны быть соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода1. Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов, без определения направлений их расходования. Иногда данный принцип называют запретом резервирования фондов, что лучше отражает суть данного принципа. Кроме того, расходы на само взимание (мобилизацию) дохода не должны быть высоки, т.е. должен соблюдаться принцип эффективности при установлении и мобилизации дохода. Данный принцип аналогичен принципу экономности налогообложения и означает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны быть значительно ниже доходов, получаемых от сборов налогов»2.

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами в широком понимании является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов3. Давно замечено, что «…финансовое хозяйство, в противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства»4. Прин-

1См., напр.: Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 121.

2Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. М., 2009. С. 28.

3Подробнее см.: Козырин А.Н. Финансовое право и управление финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 24.

4Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 32.

116

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

цип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т.е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездного использования, введения регалий на определенные виды деятельности и т.д.).

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода (размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат). Также и для расходов бюджета или, конкретнее, расходных обязательств, необходимо определить их объем, период уплаты, адресатов выплат и т.д.

Иерархичность наиболее видимым образом проявляется при построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако следы иерархичности заметны и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В частности, можно заметить это на связях по выделению финансовой помощи.

Например, из содержания гл. 16 БК РФ вытекает, что финансовая помощь из федерального бюджета в форме субсидий

и дотаций предоставляется бюджетам субъектов РФ, которые могут предоставлять финансовую помощь местным бюджетам. Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам, минуя согласование с субъектом РФ, не предусмотрено. Также и в ст. 93.3 БК РФ установлены условия предоставления бюджетного кредита из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ в местный бюджет и из бюджета муниципального района в бюджет поселения и не предусмотрено предоставления бюджетного кредита из федерального бюджета непосредственно местному бюджету (нет и запрета).

117

Часть вторая	Раздел I

Иерархичность проявляется в фактическом сохранении уровней бюджетной системы.

Переходя к описанию принципов, получивших юридическое закрепление в БК РФ, нужно заметить, что они представляют собой уже не только основополагающие начала, но также средство поддержания порядка, первоначально установленного плана в бюджетной сфере. Порядок как единственно допустимое состояние предметов и явлений в соответствующей сфере получает благодаря принципам устойчивый иммунитет к внешним деструктивным воздействиям.

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два принципа: единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной системы является доминирующим принципом для бюджетной системы, определяющим само ее существование как целое. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства, а в бюджетном праве трансформируется сразу в несколько принципов (единство бюджетной системы, единство кассы). Принцип единства бюджетной системы согласно ст. 29 БК РФ реализуется через несколько направлений:

единство бюджетного законодательства;

применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса;

применение единых формы бюджетной документации и бюджетной отчетности;

единство бюджетной классификации;

единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;

единый порядок ведения бюджетного учета и составления отчетности бюджетов РФ и казенных учреждений;

единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;

единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Кроме перечисленных составных частей единства бюджетной системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном принципе постро-

118

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

ения бюджетной системы — принципе равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип говорит о единстве определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности, требование единого порядка установления

иисполнения расходных обязательств, формирования налоговых

иненалоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Существование принципа равенства бюджетных прав субъек-

тов РФ и муниципальных образований свидетельствует о приоритете федерального бюджета над иными бюджетами бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов и органов местного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет априори не равен и доминирует над бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Конституционные нормы также подтверждают данное обстоятельство, так как субъекты РФ представляют собой части одного целого — Российской Федерации, и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или равна целому.

Существование легально закрепленного принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует также о проблеме, связанной с фактической диспропорцией в межбюджетных отношениях, которая является постоянной заботой органов управления публичными финансами. Неоднородность экономической и политической карты Российской Федерации накладывает отпечаток на распределение финансовой помощи из федерального центра. Например, выделяются регионы, расположенные в районах Крайнего Севера, северо-кавказские республики. Объективно требуют повышенного внимания малозаселенные районы восточной границы Российской Федерации.

Принцип самостоятельности бюджетов (подчиняясь единству) существует согласно ст. 31 БК РФ в следующих пределах:

как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять

119

Часть вторая	Раздел I

бюджетный процесс (за исключением введения режима временной финансовой администрации);

как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты1;

как право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы)2;

как недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов; за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться их исполнение.

Нельзя не заметить, что все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно являются обязанностями для соответствующих органов власти. Более правильным было бы сказать, что обязанностям соответствуют необходимые для их реализации права.

Имеется судебная практика, которая корректирует правило о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также недопустимость установления расходных обязательств, исполняющихся за счет нескольких бюджетов. Дело в том, что установленное нормативным правовым актом расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на абсолютное отсутствие средств местного бюджета или бюджета субъекта РФ.

1Такое полномочие вовсе не является бюджетным, а целиком лежит в сфере налоговых правоотношений, и значит, никак не связано с реализацией самостоятельности бюджетов.

2Данное полномочие реализуется в бюджетном процессе на стадиях составления и утверждения проекта бюджета и, таким образом, дублирует право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

120