!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

№18-оз «О государственном долге Ленинградской области»), о порядке предоставления бюджетных кредитов (например, Закон Республики Дагестан от 12.10.2005 № 35 «О порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета Республики Дагестан», Закон Тюменской области от 22.12.1997 № 138 «О порядке предоставления и использования кредитов за счет средств областного бюджета») и т.д.

Новый импульс развитию регионального бюджетного законодательства придала проходящая в Российской Федерации бюджетная реформа и процессы модернизации публичных финансов. В отдельных субъектах РФ решения по этим вопросам облекаются в форму региональных законов и становятся актами бюджетного законодательства (например, Закон Республики Алтай от 14.06.2007 № 36-РЗ «О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай», Закон Саратовской области от 28.07.2009

№95-ЗСО «О предоставлении бюджетам муниципальных районов и городских округов области субсидии на реформирование муниципальных финансов»).

Принимаемые представительными органами муниципальных образований акты бюджетного законодательства (помимо ранее уже упоминавшихся решений о местных бюджетах) касаются преимущественно проблематики бюджетного процесса, порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, установления ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений и т.д. (например, постановление Городской Думы городского округа «город Калуга» от 28.11.2007 № 148 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании „город Калуга“», решение Думы Пограничного района от 30.06.2005 № 88 «Об утверждении Положения об установлении ответственности за нарушение нормативных правовых актов Пограничного муниципального района по вопросам регулирования бюджетных правоотношений»).

Значительная доля (в количественном отношении) в системе актов бюджетного законодательства приходится на законы (муниципальные нормативные акты), которыми корректируются и отменяются отдельные бюджетно-правовые нормы (например, Закон № 63-ФЗ, Закон Ставропольского края от 17.03.2006 № 16-КЗ

31

Часть первая

«О внесении изменений в Закон Ставропольского края „О бюджетном процессе в Ставропольском крае“», постановление Городской Думы городского округа «город Калуга» от 04.07.2007 № 88 «О внесении изменений в постановление Городской Думы городского округа „город Калуга“ от 20.12.2006 № 183 „О бюджете муниципального образования «город Калуга» на 2007 год“»). Особого упоминания заслуживают законодательные акты, которыми вводятся в действие акты бюджетного законодательства (Федеральный закон от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российского Федерации»).

Источники бюджетного права РФ подзаконного характера —

предмет ст. 3 БК РФ. В ней законодатель перечислил органы государственной власти и местного самоуправления, которые в рамках своей компетенции могут принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения. Такие акты, не относясь по смыслу ст. 2 БК РФ к бюджетному законодательству, выступают источниками бюджетного права подзаконного характера, т.е. регулирующими бюджетные отношения нормативными актами, принимаемыми в соответствии с актами бюджетного законодательства,

вразвитие и во исполнение законодательных актов.

Кчислу подзаконных нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения, относятся в первую очередь указы Президен-

та РФ.

Закрепляя указы Президента РФ в качестве источника бюджетного права РФ, законодатель в БК РФ ограничился лишь общим упоминанием о подзаконной правовой природе таких нормативных правовых актов — указы Президента РФ не могут противоречить БК РФ и федеральным законам, которые в соответствии со ст. 2 БК РФ относятся к актам бюджетного законодательства.

Указы Президента РФ становятся источниками бюджетного права, если ими регулируются бюджетные отношения, которые согласно ст. 1 БК РФ образуют предмет бюджетного права.

При этом полномочия Президента РФ в области регулирования бюджетных отношений в БК РФ не установлены. Это не следует понимать так, что Президент РФ вправе урегулировать любые отношения, признаваемые ст. 1 БК РФ бюджетными. Как отмечал М.И. Пискотин, Президент РФ может регулировать те бюджетные отношения, которые в силу Конституции РФ и иных законов РФ составляют исключительную компетенцию Федерального Собра-

32

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

ния РФ и не отнесены к ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления1.

Отметим, что нормотворческая деятельность Президента РФ по регулированию бюджетных отношений в настоящее время не так активна, как это было в 1990-е гг. Большинство указов Президента РФ, входящих в систему источников современного бюджетного права России, было принято именно в 1990-е гг., при этом ряд таких указов на сегодняшний день представляют собой «юридические переживания».

Изучая список указов по вопросам бюджетного регулирования, нетрудно заметить, что нормотворческая активность главы государства в этой сфере существенно возрастает в периоды глубоких соци- ально-экономических кризисов, а сам Президент РФ выступает своего рода кризисным регулятором: указы Президента РФ от 19.01.1996

№66 «О мерах по обеспечению своевременности выплаты заработной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных выплат», от 18.09.1996 № 1363 «Об укреплении бюджетной дисциплины в части таможенных платежей», от 26.03.1997 № 268 «Об усилении контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы», от 12.05.1997

№467 «О прекращении предоставления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета», от 12.05.1997 № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», от 08.07.1997 № 693 «О мерах по снижению задолженности предприятий нефтяного комплекса по платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды», от 07.11.1997 № 1173 «О дополнительных мерах по мобилизации кассовых поступлений в федеральный бюджет», от 14.05.1998 № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации».

Нормотворческими полномочиями в бюджетной сфере наделено также Правительство РФ, которое обеспечивает оперативность и полноту2 регулирования бюджетных отношений, облекая соответ-

1См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. С. 10 (автор коммент. к ст. 3 — М.И. Пискотин).

2Полнота регулирования бюджетных отношений означает, что Правительство РФ в рамках своих полномочий регулирует те бюджетные отношения, которые оказались не урегулированными на законодательном уровне.

33

Часть первая

ствующие акты в форму постановлений Правительства РФ1. Правительство РФ реализует нормотворческие полномочия в рамках своей компетенции, установленной Конституцией РФ (ст. 110–117) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», не вторгаясь при этом в сферу полномочий органа законодательной власти РФ. При этом Правительство РФ не вправе принимать акты по вопросам, относящимся к исключительной компетенции субъектов РФ или местного самоуправления.

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации.

Порядок принятия актов Правительства РФ установлен в Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Регламентом закреплено, в частности, что проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, направляются на заключение в Минфин России с целью оценки финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов (п. 60).

Постановления Правительства РФ, регулирующие бюджетные отношения, могут приниматься в порядке делегированного правотворчества, когда соответствующие нормотворческие полномочия передаются Правительству РФ предписаниями БК РФ или иных федеральных актов бюджетного законодательства.

Например, в соответствии со ст. 169 и 184 БК РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются в порядке, который установлен Правительством РФ в соответствии с положениями БК РФ. Реализуя делегированные законодателем нормотвор-

1	Акты ненормативного характера Правительство РФ издает в форме распоряже-
	ний.

34

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

ческие полномочия, Правительство РФ издало постановление от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период», являющееся источником подзаконного характера бюджетного права РФ.

Впреамбуле постановлений Правительства РФ, принимаемых

впорядке делегированного правотворчества, как правило, указываются статьи БК РФ или иных федеральных актов бюджетного законодательства, которыми Правительству РФ передаются соответствующие полномочия по нормативно-правовому регулированию бюджетных отношений.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, Правительство РФ может издавать также в порядке непосредственного правотворчества, реализуя свои полномочия высшего органа исполнительной власти РФ (например, постановления Правительства РФ от 26.12.2011 № 1143 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях»; от 27.12.2010 № 1137 «О предоставлении субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов» и др.).

Федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, является Минфин России. Соответствующие акты Минфин России издает в форме приказов.

Приказы Минфина России, будучи подзаконными актами, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Исходя из места, которое Минфин России занимает в системе органов государственной власти РФ, его приказы не должны противоречить также указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Полномочия Минфина России по принятию нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, установлены в БК РФ

35

Часть первая

(ст. 18, 20, 21, 23.1, 40, 87, 93.3, 93.4, 121, 130, 142.3, 154, 165, 166.1, 218, 221, 241, 242, 264.1, 267 и др.), а также в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Реализуя свои нормотворческие полномочия, предусмотренные БК РФ, Минфин России издал, например, приказы от 15.08.2008

№80н «О Порядке ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета», от 28.12.2010

№191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», от 23.11.2011 № 159н «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» и др.

Минфин России принимает подзаконные нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения, прежде всего как финансовый орган, наделенный БК РФ соответствующими бюджетными полномочиями.

Иные федеральные органы исполнительной власти также могут принимать нормативные правовые акты, реализуя в этом случае свои бюджетные полномочия главного распорядителя или главного администратора бюджетных средств, закрепленные в БК РФ (например, приказ Минздравсоцразвития России от 17.12.2010 № 1128 «Об утверждении Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации», приказ Минюста России от 14.06.2012 № 116 «Об утверждении Положения о порядке осуществления финансового контроля Министерством юстиции Российской Федерации»).

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009.

36

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Органы государственной власти субъектов РФ также наделяются правом принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, при одновременном соблюдении двух условий:

1)правотворческая деятельность должна осуществляться ими в соответствии с БК РФ (ст. 8 и др.);

2)подзаконные нормативные правовые акты издаются органами

государственной власти субъектов РФ в пределах их компетенции.

Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются в БК РФ, Законе № 184-ФЗ, а также в законодательных и иных правовых актах субъектов РФ — конституциях (уставах) субъектов РФ, региональных актах бюджетного законодательства (например, ст. 2 Закона Республики Дагестан от 06.06.2005

№23 «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан», ст. 3–8 Закона Архангельской области от 23.09.2008 № 562-29-ОЗ «О бюджетном процессе Архангельской области» и т.д.).

Реализуя свои бюджетные полномочия, законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают, как правило, законы, которые становятся актами бюджетного законодательства. Подзаконные акты, регулирующие бюджетные отношения, принимают в рамках своей компетенции правительство и финансовый орган субъекта РФ, а также органы управления территориальным внебюджетным фондом.

Правительство субъекта РФ принимает нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения, как правило, в форме постановлений: постановления правительства Московской области от 20.04.2012

№535/14 «О порядке составления проекта бюджета Московской области на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана Московской области на очередной финансовый год и плановый период», Кабинета министров Республики Татарстан от 06.06.2011 № 449 «Об установлении порядка осуществления бюджетных полномочий главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан, являющимися органами государственной власти Республики Татарстан и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями», правительства Архангельской области от 27.03.2012 № 115-пп «Об утверждении порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных

37

Часть первая

районов и городских округов Архангельской области на муниципальное развитие» и т.д.

Финансовый орган субъекта РФ, регулируя бюджетные отношения, принимает в рамках своей компетенции нормативные правовые акты

ввиде приказов: приказы Министерства финансов Республики Саха (Якутия) от 03.05.2011 № 01-04/0334н «Об утверждении Порядка взыскания в доход государственного бюджета Республики Саха (Якутия) неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных местными бюджетами в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение», управления финансов Липецкой области от 21.12.2010 № 143 «О взыскании неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из областного бюджета областным государственным бюджетным учреждениям и автономным учреждениям, лицевые счета которым открыты в управлении финансов Липецкой области», Департамента финансов Вологодской области от 26.12.2007 № 1041 «Об утверждении Порядка организации работы управления областного казначейства по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства областного бюджета по денежным обязательствам казенных учреждений области» и т.д.

Нормативно-правовое регулирование бюджетных отношений осуществляется также на муниципальном уровне. Помимо актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований и входящих в соответствии со ст. 2 БК РФ в систему бюджетного законодательства, органы местного самоуправления принимают иные муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения,

впределах своей компетенции в соответствии с БК РФ.

Бюджетные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в БК РФ (ст. 9 и др.), Законе № 131-ФЗ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ (например, в Законе Республики Марий Эл от 30.11.2006 № 59-З «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Марий Эл отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл в области бюджетных правоотношений», Законе Республики Дагестан от 03.02.2006 № 7 «О районном фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан в части, формируемой за счет собственных доходов местного бюджета муниципального района» и т.д.), а также в уставах и иных правовых актах муниципальных образований, являющихся актами бюджетного законодательства (положениях о бюджетном процессе в муниципальном образовании и т.д.)

38

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Основной формой реализации нормотворческих полномочий

органов муниципальных образований в бюджетной сфере выступают

постановления: постановления администрации муниципального образования «Городское поселение „Рабочий поселок Искателей“» от 21.02.2008 № 31 «О порядке осуществления администрацией муниципального образования „Городское поселение «Рабочий поселок Искателей»“ полномочий главных администраторов доходов бюджета муниципального бюджета», администрации Ракитянского района Белгородской области от 13.10.2011 № 113 «Об утверждении Порядка предоставления бюджетных инвестиций автономным и бюджетным учреждениям Ракитянского района», администрации Пошехонского муниципального района от 06.04.2010 № 288 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета Пошехонского муниципального района на издание районных газет» и т.д.

Статья 4 БК РФ посвящена соотношению бюджетного законодательства РФ и норм международного права. При этом из самого содержания статьи следует, что законодатель устанавливает соотношение бюджетного законодательства и международных договоров Российской Федерации, не рассматривая возможность непосредственного применения общепризнанных принципов и норм международного права применительно к регулированию бюджетных отношений.

Бюджетный кодекс РФ, следуя положениям ст. 15 Конституции РФ, закрепляет приоритет правил, установленных международным договором Российской Федерации, перед нормами бюджетного законодательства: в случае расхождения между международно-пра- вой нормой и нормой акта бюджетного законодательства должны применяться правила международного договора.

Согласно ст. 15 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат ратификации. Следовательно, приоритет перед законом имеют только ратифицированные международные договоры.

Как отмечает М.И. Пискотин, сама по себе ратификация международного договора еще не влечет за собой автоматического прекращения действия норм бюджетного законодательства, противоречащих ратифицированному международному договору: «они утратят силу только после того, как будут отменены Федеральным Собранием РФ при соблюдении установленной законодательной

39

Часть первая

процедуры»1. Он отмечает также, что «действие этих правил представляется особенно важным в бюджетной сфере. Оно исключает возможность того, чтобы каким-либо международным договором были предусмотрены некие выплаты из средств бюджета и чтобы подобные выплаты были начаты до ратификации договора и до внесения в установленном законом порядке соответствующих поправок в утвержденный бюджет»2.

Нормы международного договора Российской Федерации, не противоречащие бюджетному законодательству, применяются непосредственно, без издания внутригосударственных актов, если только в самом международном договоре не предусмотрено издание таких актов.

Норма п. 2 ст. 4 БК РФ соответствует норме, содержащейся в п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которой положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» отмечается, что к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Особенности действия законов (решений) о бюджете во времени

определены в ст. 5 БК РФ. В ней, в частности, закреплено правило, в соответствии с которым закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) самим законом (решением) о бюджете. (Определение финансового года содержится в ст. 12 БК РФ.) При этом комментируемым кодексом или законом (решением)

1Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. С. 17 (автор коммент. к ст. 3 — М.И. Пискотин).

2Там же.

40