!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

К ст. 1 БК РФ, определившей предмет бюджетного законодательства, в правоприменительной практике чаще всего прибегают в случае возникновения споров о том, нормы какого законодательства должны применяться для регулирования конкретных отношений — бюджетного или иных отраслей законодательства (гражданского, налогового, административного и т.д.).

Статья 2 посвящена законодательным источникам бюджетного права. В ней определяется структура бюджетного законодательства.

Понятие «бюджетное законодательство» является одним из ключевых в категориальном аппарате бюджетного права, представляя собой законодательную основу бюджетного процесса и бюджетного регулирования в Российской Федерации.

Система источников бюджетного права включает наряду с бюджетным законодательством подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения (ст. 3 БК РФ), а также применяемые к бюджетным отношениям международные договоры Российской Федерации (ст. 4 БК РФ). Место бюджетного законодательства в системе источников бюджетного права определяется упомянутыми статьями БК РФ, в которых, с одной стороны, устанавливается требование соответствия норм подзаконных актов нормам, содержащимся в законодательных актах (в случае выявления противоречия должны применяться нормы бюджетного законодательства), а с другой стороны, закрепляется принцип примата (приоритета) международно-правовых норм, в соответствии с которым если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора.

Структура бюджетного законодательства определяется федеративным устройством России и существованием в ней местного самоуправления. Таким образом, бюджетное законодательство включает

всебя три уровня:

1)федеральное бюджетное законодательство;

2)бюджетное законодательство, формируемое на уровне субъекта РФ;

3)нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения.

В последнем случае о законодательстве можно говорить лишь условно, поскольку на уровне местного самоуправления законодательные акты не принимаются. При этом законодатель допускает при-

21

Часть первая

менение термина «законодательство» к местному уровню не только в БК РФ, но и, например, в НК РФ (ст. 1).

Распределение законотворческих полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями установлено соответствующими нормами Конституции РФ (ст. 71 и др.), БК РФ (ст. 7–9 и др.) и иных федеральных законов (например, Закона № 131-ФЗ).

Бюджетное законодательство кодифицировано. В связи с этим следует отметить важную особенность финансового права, в котором кодификация осуществляется не на отраслевом, а на подотраслевом уровне (БК РФ, НК РФ). Очевидно, что именно кодифицированный акт — БК РФ — является основой, ядром всей системы бюджетного законодательства РФ.

Бюджетный кодекс РФ, как это следует из его преамбулы, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Нормам БК РФ должны соответствовать акты бюджетного законодательства, принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов РФ, а также отдельных муниципальных образований. Это положение закреплено в ч. 2 ст. 2 БК РФ. Законодатель устанавливает принцип, в соответствии с которым в случае противоречия между БК РФ и нормативными правовыми актами, входящими в состав бюджетного законодательства, применяется БК РФ.

Законодательство субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов муниципального образования также воспроизводят данный принцип в качестве одного из основных принципов нормативно-правового регулирования бюджетных отношений.

Так, в ст. 2 Закона Томской области от 11.10.2007 № 231-ОЗ «О бюджетном процессе в Томской области» законодатель, закрепляя правовую основу бюджетного процесса в области, устанавливает, что областные законы, регулирующие бюджет-

22

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

ные отношения, должны соответствовать федеральному законодательству.

Аналогичные нормы содержатся и в муниципальных правовых актах, принятых представительными органами муниципальных образований и регулирующих бюджетные отношения.

Так, в ст. 2 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе городского округа Балашиха, утвержденном решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 27.04.2010 № 16/118 «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе городского округа Балашиха», закреплено: «бюджетные правоотношения в городском округе осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации».

Сам факт закрепления принципа соответствия нормам БК РФ актов бюджетного законодательства, принимаемых на всех трех уровнях государственного устройства Российской Федерации, на практике не снимает проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения. Нередко такие противоречия становятся предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (например, постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области „О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области“ в связи с запросом Челябинского областного суда»), Верховном Суде РФ (например, определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 № 63-Г07-8 «Об отмене решения суда Ненецкого автономного округа от 29.06.2007 и об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими части 2 статьи 3 Закона Ненецкого автономного округа „Об окружном бюджете на 2007 год“ от 28.02.2007 № 31-ОЗ и приложения № 2 к нему»).

Пожалуй, одной из наиболее характерных особенностей бюджетного законодательства РФ является включение в его состав актов о годовых (многолетних) бюджетах всех уровней бюджетной системы, принимаемых соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

23

Часть первая

На федеральном уровне к таким актам относятся федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период, федеральные законы о бюджетах федеральных государственных внебюджетных фондов РФ (например, Закон № 371-ФЗ, а также федеральные законы от 30.11.2011 № 370-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», от 30.11.2011 № 372-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», от 30.11.2011 № 373-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»).

Так же как и на федеральном уровне бюджетного законодательства, на уровне субъектов РФ, в состав бюджетного законодательства включаются региональные законы о бюджете на соответствующий год и плановый период, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов.

Например, в состав бюджетного законодательства Пензенской области, наряду с Законом Пензенской области от 07.04.2003 № 463-ЗПО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области», входят ежегодно принимаемые законы об областном бюджете (Закон Пензенской области от 21.12.2011 № 2173-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и др.), о территориальных государственных внебюджетных фондах (Закон Пензенской области от 27.12.2011 № 2185-ЗПО «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и др.).

Огромный массив нормативных правовых актов составляют решения представительных органов муниципальных образований об утверждении местных бюджетов (например, решение муниципалитета г. Ярославля от 08.12.2011 № 573 «О бюджете г. Ярославля на 2012 год и плановый период 2013–2014 годов», решение Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 14.12.2011 № 181 «О бюджете города Нижнего Новгорода на 2012 год»).

По вопросу о природе законов (муниципальных правовых актов) о бюджете на соответствующий год или плановый период в юридической науке давно ведутся споры и активные дискуссии. Как известно,

24

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

в правовой теории и юридической практике законом принято считать акт высшей юридической силы, изданный представительным органом государственной власти или иным органом, наделенным законодательными полномочиями, и имеющий, по общему правилу, нормативный характер. Закон в качестве нормативного акта устанавливает общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты.

С этой точки зрения законы о годовом бюджете являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими особой правовой природой. Сложность идентификации этих правовых актов объясняется их композиционной неоднородностью: они включают несколько групп правовых положений, различающихся по своей правовой природе.

Первую группу составляют положения закона, которыми ут-

верждаются основные показатели бюджета — общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.д. (см., например, ст. 1 Закона № 371-ФЗ, в которой зафиксированы основные характеристики федерального бюджета).

Именно эти положения закона (акта представительного органа муниципального образования) о годовом бюджете составляют главное его содержание. При этом сами по себе они не носят нормативного характера.

М.И. Пискотин отмечал, что по этой причине еще в XIX в., когда парламентское утверждение бюджета вошло в практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле. Сторонники этой теории исходили из того, что поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по своему материальному содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. В наши дни теория утратила свое практическое значение. Бюджет повсеместно утверждается, как правило,

25

Часть первая

представительным органом государственной власти в форме закона, независимо от того, содержит он статьи нормативного характера или нет. Подобный подход обосновывается той исключительной ролью, которую бюджет играет в жизни любого государства1.

Вторую группу положений закона (акта представительного органа муниципального образования) о годовом бюджете составляют

статьи, устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока — одного бюджетного года либо установленного планового периода. Если обычно принимаемые законодателем правовые нормы рассчитаны на неопределенно длительный срок и действуют впредь до их отмены или замены другими, то нормы данной группы, содержащиеся в законах (актах представительного органа муниципального образования) о бюджете на соответствующий год (плановый период), сохраняют свою юридическую силу лишь в пределах соответствующего бюджетного года (планового периода). После истечения этого срока они автоматически утрачивают свою силу и применяться не могут (см. например, ст. 2 Закона № 371-ФЗ, в которой закреплены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.).

Третью группу составляют статьи, содержащие типичные, «полно-

ценные» правовые нормы, действие которых не ограничено какимлибо сроком.

Так, например, ст. 30 Федерального закона от 19.12.2006 № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, наделяются правом обращаться в суды по месту нахождения налогоплательщиков с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам в бюджеты бюджетной системы РФ.

1См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. М., 2002. С. 9 (автор коммент. к ст. 2 — М.И. Пискотин).

26

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Другой пример «полноценной нормы» содержится в ст. 71 того же закона, в соответствии с которой задолженность субъек-

тов РФ, муниципальных образований и юридических лиц по денежным обязательствам перед федеральным бюджетом (Российской Федерацией) подлежит списанию с учета в случае прекращения обязательства (или признания погашенным требования по обязательству) по основаниям, установленным законодательством РФ, или наличия вступившего в законную силу решения суда о признании обязательства недействительным или исполненным.

Положения актов о бюджете на соответствующий бюджетный год (плановый период), содержащие общие нормы, действие которых не ограничено одним бюджетным годом, являются нетипичными для таких актов. В соответствии с требованиями законодательной техники они должны быть включены в другие нормативные правовые акты.

Так, например, в ст. 70 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» устанавливается ответственность

за использование бюджетных кредитов не по целевому назначению: «использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа на юридическое лицо (получателя бюджетного кредита) в размере двойной ставки рефинансирования Банка России, действующей на период использования указанных бюджетных кредитов не по целевому назначению».

Очевидно, что данная норма должна быть помещена в ч. 4 БК РФ, посвященную ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Еще один пример подобного рода можно найти в Федеральном законе от 31.12.1999 № 227-ФЗ «О федеральном бюджете

на 2000 год». Согласно ст. 53 этого закона Правительство РФ в случаях нарушения отдельными субъектами РФ и закрытыми административно-территориальными образованиями установленного законодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет вправе применять к ним следующие санкции:

27

Часть первая

приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов РФ, перечисление средств, предусмотренных разделом «Финансовая помощь бюджетам других уровней» функциональной классификации расходов бюджетов РФ, и иных средств федерального бюджета, установленных названным законом к перечислению в бюджеты субъектов РФ и бюджеты закрытых административно-террито- риальных образований, а также предоставление бюджетных ссуд и кредитов;

прекращать выдачу лицензий и квот на экспорт;

приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.

Нормы, закрепляющие перечисленные полномочия Правительства РФ, в соответствии с общими требованиями законодательной техники подлежат включению в БК РФ или даже в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», но не должны «затеряться» в законе о федеральном бюджете на соответствующий год. В то же время М.И. Пискотин отмечает, что законодатель «сознательно идет на отступление от таких требований, чтобы обеспечить оперативное и своевременное законодательное решение подобных вопросов, поскольку они непосредственно связаны с утверждаемым бюджетом и имеют существенное значение для обеспечения его надлежащего исполнения»1. В любом случае, в интересах систематизации бюджетного законодательства и обеспечения эффективности нормативно-правового регулирования бюджетных отношений нормы такого рода, содержащиеся в актах о бюджете на соответствующий год, требуют особого выделения, поскольку они носят общий характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года.

Несмотря на наличие кодифицированного законодательного акта на федеральном уровне, на уровне субъекта РФ в соответствии с закрепленными за субъектами РФ бюджетными полномочиями принимаются кодифицированные или интегрирующие (базовые) акты,

1Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. С. 10 (автор коммент. к ст. 2 — М.И. Пискотин).

28

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

регулирующие бюджетные отношения на региональном и муниципальном уровнях.

Законы, выполняющие роль основополагающего акта регионального бюджетного законодательства, имеют различные названия: бюджетный кодекс (например, Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29.05.2004 № 35-ЗРТ), законы о бюджетном процессе (например, Закон Хабаровского края от 25.07.2007 № 133 «О бюджетном процессе в Хабаровском крае», Закон Вологодской области от 19.02.2008 № 1758-ОЗ «О бюджетном процессе в Вологодской области»), законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе (например, Закон г. Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», Закон Республики Саха (Якутия) от 26.12.2007 № 1095-III «О бюджетном устройстве

ибюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)»), законы о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях (например, Закон Приморского края от 02.08.2005 № 271-КЗ «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае»).

Наличие БК РФ и интегрирующих законов на региональном уровне ни в коей мере не исключает существование в системе бюджетного законодательства иных законодательных актов (нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований), принятых в соответствии с БК РФ.

На использование иных законов для регулирования бюджетных отношений может указывать сам БК РФ. Так, в соответствии со ст. 114 БК РФ «процедура эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных

имуниципальных ценных бумаг». Таким образом, БК РФ, регулируя вопросы выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, отсылает к Закону № 136-ФЗ. Примером отсылки БК РФ к законам субъектов РФ может стать ст. 57 БК РФ, согласно которой направляемый в региональный бюджет в качестве неналогового дохода размер части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, должен быть определен в порядке, установленном законами субъектов РФ (например, Закон Республики Дагестан от 04.12.2009 № 74 «О размере подлежащей пере-

29

Часть первая

числению в республиканский бюджет Республики Дагестан части прибыли государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей»). В аналогичной ситуации применительно к муниципальным унитарным предприятиям БК РФ отсылает к муниципальным нормативным правовым актам, принимаемым представительными органами муниципальных образований (например, решение Вологодской городской Думы от 17.10.2002 № 518 «Об утверждении Положения об отчислении муниципальными унитарными предприятиями города Вологды части прибыли в бюджет города Вологды»).

Законы (нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований) могут относиться к бюджетному законодательству и без прямого указания на это в БК РФ. В этом случае определяющим является то обстоятельство, что такой закон (муниципальный нормативный правовой акт) регулирует бюджетные отношения, которые определены в ст. 1 БК РФ.

На региональном уровне принимается больше, чем на федеральном уровне, «иных» (в терминологии ст. 2 БК РФ) законов субъектов РФ, регулирующих бюджетные отношения. Это объясняется тем, что на уровне субъекта РФ бюджетное законодательство, как правило, не кодифицировано. Для регулирования бюджетных отношений, не ставших предметом интегрирующего (базового) акта регионального бюджетного законодательства, могут приниматься законодательные акты в соответствии с бюджетными полномочиями, закрепленными за субъектами РФ.

Чаще всего на региональном уровне принимаются законы о предоставлении межбюджетных трансфертов из региональных и местных бюджетов (Закон Новгородской области от 06.03.2009 № 482-03 «О межбюджетных отношениях в Новгородской области», Закон Республики Адыгеи от 23.12.2008 № 224 «О межбюджетных отношениях в Республике Адыгея»), об отдельных стадиях бюджетного процесса (например, Закон Костромской области от 28.12.2007 № 248-4-ЗКО «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Костромской области об областном бюджете», Закон Калужской области от 03.12.2007 № 381-ОЗ «О порядке составления, рассмотрения и исполнения бюджета Калужского областного фонда обязательного медицинского страхования»), о государственном долге субъекта РФ (Закон г. Москвы от 14.11.2007 № 43 «О государственном долге города Москвы», Областной закон Ленинградской области от 11.03.2009

30