3.3. Юридическая ответственность и разрешение споров

Европейское сообщество — это правовое сообщество. Поэтому нормы права сообществ одинаковы для всех: интеграционных институтов, государств-членов, организаций и граждан. Каждый

5' 67

имеет равное право на судебную защиту своих прав в рамках права Европейского сообщества.

Юрисдикция судебной власти Сообщества распространяется на три основные сферы: 1) иски, касающиеся законности актов Сооб­щества; 2) иски об уклонении от выполнения обязательств и прину­дительном исполнении права; 3) вопросы, подлежащие рассмотре­нию в рамках преюдициальной процедуры.

Иски, касающиеся законности актов Сообщества, могут быть либо исками об отмене, либо исками о бездействии. Особое поло­жение занимают иски о возмещении вреда, нанесенного действиями Сообщества.

Рассмотрение вопроса о законности того или иного акта и принятие, в случае необходимости, решения о его отмене представ­ляют собой главное орудие контроля, находящееся в руках судебной власти Сообщества. Использование этого права истцами и Судом поставлено в юридические рамки, которые определяются как Дого­вором, так и интерпретацией самого Суда.

«Автором» оспариваемого акта может быть любой институт Сообщества — Совет и Парламент, принявшие совместное решение; Совет; Комиссия; Европейский центральный банк или Парламент. Это положение было законодательно установлено Договором о Европейском Союзе.

Что касается природы этих актов, то, согласно определению самого Суда, они могут включать все решения, вне зависимости от их формы, которые влекут за собой обязательные юридические последствия и затрагивают интересы истца, изменяя его юридичес­кий статус. Исключения составляют, во-первых, рекомендации и заключения (статья 230 Договора), а также подготовительные акты; акты, лишь подтверждающие ранее принятые меры; акты, которые представляют собой правила внутреннего распорядка.

Срок подачи исков об отмене составляет два месяца с момента доведения акта до сведения истца.

Истцами могут быть в первую очередь государства-члены, Совет и Комиссия. Они имеют право оспорить любой акт, не представляя никаких доказательств того, что этот акт затрагивает их интересы. Первоначально иски об отмене не могли возбуждаться Европейским парламентом в силу ограниченности его функций. Но по мере уси­ления роли Парламента в законодательном процессе положение изменилось. Договор о Европейском Союзе наделил его правом обращаться с исками об отмене в тех пределах, в которых оспари­ваемый акт нарушает его прерогативы. Такое же право было пре­доставлено Европейскому центральному банку и Счетной палате. Ниццский договор окончательно уравнял в правах Европейский парламент, Совет, Комиссию и государства-члены в том, что каса­ется исков об отмене.

68

Частные лица (юридические и физические) также имеют право прибегнуть к иску об отмене, но в рамках жестких условий. Во-первых, оспорены могут быть только решения, но не регламенты. Во-вторых, оспариваемое решение должно быть адресовано непо­средственно истцу. Оно может быть адресовано и другому лицу, но в этом случае необходимо доказать, что оно касается истца лично и непосредственно. Доказательство такого рода проводится в соответ­ствии с подробно регламентированными правилами. Кроме того, истец должен доказать, что он имеет прямую заинтересованность в иске.

В Договоре предусмотрены четыре основания для отмены акта.

Во-первых, в связи с отсутствием компетенции, когда принятый акт затрагивает область, не входящую в компетенцию Сообщества, либо принят одним из институтов Сообщества по вопросу, относя­щемуся к компетенции другого института.

Во-вторых, в связи с тем, что при подготовке или принятии акта были допущены существенные процессуальные нарушения. Таковы­ми считаются те процессуальные нормы, нарушение которых отра­жается на содержании самого акта, либо оказывает отрицательное воздействие на права третьих лиц, либо лиц, упомянутых в акте. Конкретно речь может идти, например, о нарушении процедуры юридически обязательных консультаций. Если институт, принявший акт, не запросил мнение организаций, упомянутых в Договоре, это служит достаточным основанием для отмены акта. Точно так же наказуемо и нарушение права на защиту, которое Суд ЕС опреде­ляет как фундаментальный и универсальный элемент юридической системы Сообщества. Поэтому прежде чем принимать решение, затрагивающее интересы организаций или отдельных лиц, институт Сообщества обязательно должен заслушать их мнение.

В-третьих, в связи с нарушением положений Договора или юри­дических норм, необходимых для его выполнения, — актов Сооб­щества, общих принципов права или международных договоров. Контроль законности оспариваемого акта включает: 1) проверку его соответствия нормам права, 2) проверку правильности фактов, на которых основан данный акт и 3) проверку квалификации, то есть правильности юридического закрепления фактов. Поскольку реали­зация такого рода контроля весьма сложна, Суд, как правило, ре­агирует только в случае очевидных нарушений.

В-четвертых, в связи со злоупотреблением властью, то есть ис­пользованием полномочий в целях, не соответствующих тем целям, которые установлены Договором. Установить факт злоупотребле­ния властью довольно сложно. Поэтому, как правило, если Суд имеет возможность отменить оспариваемый акт на других основа­ниях, он не прибегает к положению о злоупотреблении властью.

Иски о бездействии могут быть поданы против Совета, Комис­сии, Парламента и Европейского центрального банка. В качестве

69

истца могут выступать государства-члены, институты Сообщества, а также юридические и физические лица. Характерно, что если в исках об отмене последние могут оспаривать лишь непосредственно касающиеся их решения, иски о бездействии не связаны такого рода ограничениями.

Главным условием подачи иска о бездействии является обязатель­ное заблаговременное обращение к заинтересованному институту с просьбой принять необходимые действия. Это обращение должно быть ясным и содержать предупреждение, что в случае отсутствия ответа в течение двух месяцев через два месяца может быть подан иск о бездействии. Обращение предопределяет содержание иска: истец не может выходить за пределы тех требований, которые из­ложены им в обращении.

В статье 232 говорится, что основанием для подачи иска может быть бездействие, которое влечет за собой «нарушение настоящего Договора». На практике бездействием считается не только невыпол­нение функций, установленных Договором, но и непринятие мер, необходимых для достижения целей, в отношении которых Договор предоставляет соответствующему институту относительную свобо­ду действий.

Если признание акта незаконным означает, что он считается недействительным с момента принятия, удовлетворение иска о без­действии лишь обязывает соответствующий институт принять необ­ходимые меры.

Судебная практика ЕС предусматривает возможность отмены акта, если он признается незаконным в ходе рассмотрения иска об отмене или иска о бездействии, направленного против другого акта.

Иски о возмещении вреда, нанесенного одним из институтов или сотрудников Сообщества в процессе исполнения им своих служеб­ных обязанностей, могут подаваться любым физическим или юри­дическим лицом (включая государства-члены). Единственным усло­вием является то, что ущерб был нанесен непосредственно истцу. Поэтому, например, Суд не принимает иски профсоюзов по поводу ущерба, нанесенного его членам. Суд разъяснил, что иск должен подаваться не против Сообщества как такового, а против института или организации Сообщества, действия которого и явились причи­ной ущерба. Кроме того, при подаче иска должно быть установлено, нанесен ли ущерб самим Сообществом или же национальными властями, проводившими в жизнь решение институтов Сообщества. В соответствии с этим уточняется ответчик по делу.

Суд ЕС четко разделяет иски об отмене или иски о бездействии и иски о возмещении вреда. Частное лицо не может требовать от­мены регламента, но оно может ставить вопрос о возмещении вреда, понесенного вследствие его принятия и исполнения.

70

Иск о возмещении вреда должен удовлетворять определенным условиям. Прямая материальная ответственность Сообщества мо­жет иметь место вследствие конкретных действий. Однако такие случаи редки, учитывая характер деятельности Сообщества. Гораз­до чаще причиной подачи иска являются решения, которые повлек­ли за собой вред, нанесенный истцу.

Прежде чем вынести решение по существу, Суд исследует закон­ность соответствующих актов. Иск подлежит удовлетворению, если соответствующий акт признан противоречащим закону. Если же акт является законным, то иск может быть удовлетворен лишь в том случае, если он противоречит так называемым «высшим нормам права, защищающим права частных лиц». Речь идет, в частности, о принципе недопущения дискриминации, или нарушении доверия, или нарушении приобретенных прав, или свободы торговли сельско­хозяйственными продуктами. При этом требуется, чтобы нарушение этих «высших норм» носило четко выраженный характер. Поэтому многочисленные случаи материального ущерба, косвенно нанесен­ного отдельным категориям экономических операторов в результа­те осуществления актов Сообщества, не могут быть предметом иска о возмещении вреда.

Бремя доказательства понесенного ущерба лежит на истце. Вред должен быть определенным, реальным, относящимся к настоящему времени и носящим такой характер, который может быть продемон­стрирован. Поэтому иски о возможном будущем вреде не принима­ются. Еще одной обязанностью истца является доказательство пря­мой причинной связи между соответствующим актом и нанесенным им вредом. Если такого рода связь доказана, то иск подлежит рас­смотрению даже в том случае, если, наряду с действиями Сообще­ства, есть и другие причины нанесенного истцу вреда.

Иски об уклонении от выполнения обязательств и принудитель­ном исполнении права всегда направлены против государств-членов. Принцип юридической ответственности государств-членов за адек­ватное осуществление права сообществ является одной из коренных черт европейской интеграции, качественно отличающей Европей­ское сообщество от обычных международных организаций.

Хотя в Договоре говорится лишь об ответственности государств-членов за выполнение положений самого Договора, в круг их юри­дической ответственности включается также выполнение норм вторичного права, международных договоров, заключенных Сооб­ществом, и общих принципов права. Уклонение от выполнения обязательств может состоять как в бездействии (например, уклоне­ние от выполнения регламента или директивы), так и в определен­ных действиях (сохранение или принятие норм или правил, проти­воречащих праву сообществ). Факт уклонения устанавливается на базе объективных данных. Его существование не зависит от того,

71

является ли он следствием умысла или ошибки. Этот факт устанав­ливается вне зависимости от его масштабов и последствий, даже мелкие погрешности трактуются как уклонение от выполнения обязательств.

Согласно толкованиям Суда ЕС, ответчиком по искам об уклоне­нии от выполнения обязательств является государство как таковое, а не отдельные его органы. Поэтому государство несет ответствен­ность за действия (или бездействие) федеральных, региональных или местных властей.

Договором установлены две фазы в решении вопроса об уклоне­нии от выполнения обязательств. Первая фаза входит в круг ведения Комиссии, вторая —• Суда ЕС.

Процедура начинается с того, что Комиссия, установив факт уклонения, посылает соответствующему государству-члену уведом­ление и сообщает срок, в течение которого адресат должен передать Комиссии свои соображения по этому вопросу. Заблаговременное уведомление является средством, гарантирующим государству-члену возможность собственной защиты. Оно является непрелож­ным условием всех последующих действий. Если, скажем, Комиссия, не направив уведомление, обратится в Суд с иском, этот иск не будет принят к производству.

Направление уведомления открывает период поиска решения возникших проблем без обращения в Суд. Как правило, Комиссии и государству-члену удается найти взаимопонимание. Если же госу­дарство либо не представляет свои соображения, либо отрицает факт уклонения от выполнения обязательств, либо не принимает мер по его устранению, Комиссия направляет мотивированное предупреж­дение. В нем должны содержаться, во-первых, аргументированные мотивы Комиссии, во-вторых, те меры, которые Комиссия считает необходимыми для прекращения невыполнения обязательств. По­скольку главной задачей предупреждения, как и уведомления, явля­ется побудить государство-член к принятию необходимых мер или подготовиться к защите своей позиции в Суде, ему должен быть предоставлен разумный срок для реакции на новое обращение Комиссии.

Если государство-член не дает положительного ответа на предуп­реждение в установленный срок, наступает судебная фаза рассмот­рения конфликта. Комиссия имеет право обратиться в Суд с иском об уклонении от выполнения обязательств. В иске должны быть точно сформулированы вопросы, по которым должен высказаться Суд, и обоснования обращения с указанием относящихся к делу правовых норм и фактов. Иск не может выходить за рамки поло­жений, сформулированных в мотивированном предупреждении. Договор не устанавливает никаких ограничений срока подачи иска — этот вопрос оставлен на усмотрение Комиссии.

72

_і

Если Суд удовлетворяет иск Комиссии, он ограничивается кон­статацией уклонения от выполнения обязательств. Он не может отменить или признать недействительными национальные законо­дательные или административные положения или заставить госу­дарство возместить вред или выплатить проценты. Государство-член само обязано принять необходимые меры по прекращению невыполнения обязательств, причем эти меры должны иметь обрат­ную силу. Суд не может предписывать государству-члену, какие именно меры оно должно принять.

Решение, принятое Судом ЕС, имеет и другие юридические по­следствия. Во-первых, частные лица могут ссылаться на него в на­циональных судах, требуя, например, отказа от применения нацио­нальных норм, признанных несовместимыми с Договором, или возмещения вреда в результате их применения. Во-вторых, если Суд, констатируя факт уклонения от выполнения обязательств, дает одновременно истолкование тех или иных норм права, это истолко­вание является обязательным и для институтов Сообщества, и для государств-членов.

Первоначально Договор не предусматривал никаких мер в случае отказа государства-члена выполнить решение Суда. В связи с расту­щим числом случаев такого рода в Договор о Европейском Союзе было введено положение о возможных финансовых санкциях. В слу­чае, если Комиссия констатирует невыполнение государством-членом решения Суда ЕС, она может вновь обратиться в Суд с требованием о выплате штрафа (добровольном или принудительном). Первый раз это новое положение Договора было применено в отношении Греции 4 июля 2000 г.: она должна выплатить штраф в размере 20 000 евро за каждый день невыполнения решения Суда от 7 апреля 1992 г.