3.5. Продвинутое сотрудничество

Философия права сообществ предполагает равенство всех госу­дарств-членов и, следовательно, обязательное и равное участие всех государств-членов во всех сферах деятельности ЕС на базе равенства прав и обязанностей. Однако в реальной жизни добиться абсолютного соблюдения этого правила невозможно. Объективное различие инте­ресов государств-членов и сохранение ими значительной доли нацио­нального суверенитета ставят их в такое положение, при котором одни государства-члены способны предпринять определенные действия, а другие -— нет. Кроме того, динамизм современных международных отношений, острые кризисы, возникающие в непосредственной бли­зости к Западной Европе, нередко требуют от государств-членов не­стандартных действий, не умещающихся в рамки Договоров.

Как разрешить это противоречие? Если оставить в жизни Сооб­щества только то, что могут делать все без исключения государства-члены, его деятельность окажется обедненной, стиснутой довольно тесными рамками. Если же разрешить каждому государству-члену делать то, что оно сочтет целесообразным, то развалится правовая система сообществ.

Способом решения этого парадокса является продвинутое со­трудничество. Несколько государств-членов могут пойти дальше по пути сотрудничества, чем другие, но лишь в строго определенных юридических рамках, обеспечивающих цельность правовой системы Сообщества и незыблемость acquis communautaire.

76

Понятие продвинутого сотрудничества было введено Маастрихт­ским договором. Впрочем, и до этого внутри ЕС существовала определенная дифференциация. Так, еще в Римском договоре было узаконено существование Бенилюкса. В 1985 г. пять государств — членов ЕС создали Шенгенскую зону. В Маастрихтском договоре область дифференциации была расширена. Во-первых, в так назы­ваемом социальном протоколе содержалось соглашение по вопро­сам социальной политики, которое охватывало лишь 11 государств-членов из 12 (без Великобритании). Во-вторых, установив критерии конвергенции при вступлении в Экономический и валютный союз и предоставив исключения Великобритании и Дании, Договор за­ранее предусматривал вероятность того, что в состав ЭВС войдет лишь часть государств-членов. В Амстердамском и Ниццском дого­ворах была установлена общая процедура продвинутого сотрудни­чества внутри институциональных рамок Европейского сообщества и Европейского Союза.

Статья 43 Договора о Европейском Союзе разрешает государ­ствам-членам, которые желают установить более тесное сотрудни­чество между собой, использовать для этой цели процедуры и ме­ханизмы ЕС при условии, что такое сотрудничество:

• направлено на дальнейшее осуществление целей Союза, защи­ щает его интересы и служит им;

• уважает принципы Договоров и институциональной структу­ ры Союза;

• используется в качестве последнего средства, когда цели ука­ занных Договоров не могут быть достигнуты применением установленных ими соответствующих процедур;

• представляет интерес по крайней мере для большинства госу­ дарств-членов;

• не затрагивает acquis communautaire и мер, принятых на осно­ ве других положений указанных Договоров;

• не затрагивает компетенций, прав, обязательств и интересов тех государств-членов, которые не участвуют в таком сотруд­ ничестве;

• открыто для всех государств-членов и позволяет им стать участниками сотрудничества в любое время при условии, что они соглашаются с основополагающим решением о сотрудни­ честве и решениями, принятыми на его основе.

Кроме того, целый ряд ограничений на реализацию продвинуто­го сотрудничества установлен Договором, учреждающим Европей­ское сообщество. Договор разрешает такое сотрудничество при условии, что оно:

• не распространяется на области, которые являются исключи­ тельной компетенцией Сообщества;

• не наносит ущерба политике, действиям и программам Сооб­ щества;

77

• 

  не затрагивает гражданства Союза и не влечет за собой ди­ скриминации граждан государств-членов;

• остается в рамках полномочий, переданных Сообществу по данному Договору;

• не создает дискриминации или ограничений в торговле между государствами-членами и не нарушает условий конкуренции между ними.

Строго регламентируется и процедура продвинутого сотруд­ничества. Во всех областях инициатива должна исходить от Евро­пейской комиссии, к которой и должны прежде всего обратиться заинтересованные государства-члены. Единственным исключением является сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, где право инициативы принадлежит непосредствен­но государствам-членам.

Вопрос рассматривается Советом. Решение принимается квали­фицированным большинством. Роль Европейского парламента за­висит от характера намечаемого продвинутого сотрудничества: если речь идет о сфере компетенции Сообщества, требуется проведение консультаций. Если же проект относится к области третьей опоры, то Парламент лишь информируют о происходящем.

Каждое государство-член имеет возможность воспользоваться защитной оговоркой, внесенной в статью 11 Договора, учреждаю­щего Европейское сообщество. Если член Совета, говорится в этой статье, заявит, что по важным и обоснованным причинам политики своего государства он намерен возражать против принятия реше­ния, разрешающего продвинутое сотрудничество квалифицирован­ным большинством, то голосование не проводится. В этом случае Совет может, действуя квалифицированным большинством, пере­дать вопрос Совету, собирающемуся в составе глав государств и правительств, для принятия единогласного решения.

Ниццским договором внесены важные изменения в эту систему. Заинтересованные государства-члены должны обращаться к Комис­сии с просьбой выступить с инициативой не только по вопросам первой, но и третьей опоры. В области первой опоры введено тре­бование согласия Парламента, в области третьей опоры обязательна консультация с Парламентом. Государства-члены сохранили право обращения к Европейскому совету. Однако такое обращение уже не служит препятствием для принятия Советом решения на основе квалифицированного большинства.

Особая процедура установлена для общей внешней политики и политики безопасности. Инициатива здесь принадлежит заинтере­сованным государствам-членам, которые могут непосредственно обратиться к Совету. Совет запрашивает мнение Комиссии, касаю­щееся главным образом соответствия планируемого продвинутого сотрудничества и общей политики Сообщества. Разрешение предо-

78

ставляется Советом, действующим на основе квалифицирован­ного большинства. Парламент лишь информируют по этому вопросу. И в этой области действует защитная оговорка, дающая возмож­ность государству-члену обратиться к Европейскому совету.

Получив разрешение на осуществление продвинутого сотрудни­чества, заинтересованные государства-члены остаются в правовом и институциональном поле Сообщества. В обсуждении связанных с этим вопросов могут принимать участие все члены Совета, хотя решения принимаются лишь теми государствами-членами, которые являются участниками сотрудничества. Соответственно определяет­ся и порядок голосования: как квалифицированным большинством, так и на основе единогласия. Расходы, связанные с осуществлением продвинутого сотрудничества, покрываются его участниками, если Совет не решит иначе.

Резюме

Общее законодательство ЕС представляет собой цельную, внут­ренне непротиворечивую правовую систему. Стержнем этой систе­мы является право сообществ — исторически сложившаяся совокуп­ность правовых норм, на основе которой строится первая, главная опора ЕС. Она дополняется специфическими положениями, опреде­ляющими остальные аспекты деятельности Европейского Союза.

Право сообществ имеет четыре главных источника: основопола­гающие договоры, акты интеграционных институтов, общие прин­ципы права и обычное право. Специфическим источником права сообществ являются заключенные ими международные договоры.

Основополагающие договоры образуют первичное право сооб­ществ. Вторичное право составляют акты, принятые институтами ЕС в целях осуществления поставленных перед ними задач. К числу такого рода актов относятся регламент, директива, решение, реко­мендация, мнение.

Общие принципы права, отраженные в праве сообществ, вклю­чают прежде всего принципы международного права (принцип тер­риториальности, принцип юридической преемственности, принцип Доброй воли). Кроме того, имеется ряд принципов, присущих при­роде самих сообществ (принцип равенства, или недискриминации, принцип цельности, принцип свободы, принцип солидарности). В праве сообществ воплощены и принципы, присущие националь­ному праву государств-членов (принцип безопасности, принцип юридической защиты, принцип пропорциональности). В последние годы в правовую систему сообществ последовательно внедряется принцип охраны фундаментальных прав граждан.

79

Особенностью международных договоров, заключаемых Сооб­ществом, является то, что они должны быть подчинены положениям основополагающих договоров.

Право сообществ органически связано с национальным правом государств-членов. Эта взаимосвязь определяется несколькими ос­новными принципами. Во-первых, это принцип прямого действия правовых норм ЕС на всей территории государств-членов. Во-вто­рых, это принцип первичности права сообществ. В-третьих, это принцип субсидиарности, четко разграничивающий компетенцию Сообщества и компетенцию государств-членов.

Правильное и эффективное применение права сообществ обеспе­чивается Судом ЕС и Судом первой инстанции. Эти судебные орга­ны правомочны рассматривать иски, касающиеся законности актов ЕС; иски о бездействии (институтов ЕС); иски о возмещении вреда; иски об уклонении от выполнения обязательств и принудительном исполнении права. Кроме того, Суд ЕС наделен правом принимать решения в так называемом преюдициальном порядке по вопросам толкования правовых норм ЕС.

Решения Суда по принципиальным вопросам применения права сообществ являются важным средством его развития, уточнения и расширения компетенции ЕС.

_{Тлава 4}

институты