- •Содержание
- •Глава I. Экономика и окружающая среда 5
- •Глава II. Провалы рынка и деградация окружающей среды 42
- •Глава III. Общественное вмешательство для охраны окружающей среды 84
- •Глава IV. Инструментарий экологической политики 117
- •Глава V. Природоохранные проекты 177
- •Экономика и окружающая среда Введение
- •Экономическая система и экосистема
- •Роль экономики.
- •Концептуальные модели взаимодействия экономики и природной среды.
- •Устойчивое развитие Предпосылки для введения понятия устойчивого развития
- •Определение устойчивого развития
- •Понятия слабой и сильной устойчивости
- •1.3. Измерение устойчивости
- •Экологические индикаторы
- •1.4. Вопросы реализации экологической политики
- •1.4.1. Процесс формирования и реализации природоохранной политики
- •1.4.3. Стадия осуществления политики
- •Оповещение
- •Информационно-методическая деятельность
- •Расчет и взимание платежей за загрязнение
- •Контроль
- •Обеспечение выполнения/Санкции
- •1.4.4. Эффективная реализация политики
- •Повышение экономической эффективности осуществления политики
- •Определение приоритетности видов деятельности при реализации экологической политики
- •1.5. Пути перехода на устойчивый тип развития
- •Возобновимые ресурсы.
- •Невозобновимые ресурсы.
- •Провалы рынка и деградация окружающей среды
- •2.1: Функционирование рынков
- •2.1.1. Введение
- •2.1.2. Рынки и равновесие между спросом и предложением
- •2.1.3. Кривая спроса
- •2.1.4. Кривая предложения
- •Затраты и результаты
- •Предельные затраты и доходы
- •2.1.5. Рынки и общественное благосостояние.
- •2.2: Экстерналии и оптимальный уровень загрязнения
- •2.2.1. Введение
- •2.2.2. Производство, загрязнение и экстерналии.
- •2.2.3 Оптимальный уровень загрязнения
- •Ущерб от загрязнения
- •Природоохранные затраты
- •Оптимальный уровень загрязнения
- •2.3: Права собственности и возобновимые ресурсы
- •2.3.1. Введение
- •2.3.2. Экономические проблемы
- •2.3.3. Режимы собственности
- •2.3.4. Тема для дискуссии
- •2.4: Способность рынка самостоятельно преодолевать провалы рынка
- •2.4.1. Введение
- •2.4.2. Экстерналии и рыночные решения
- •2.4.3. Ресурсы общего пользования и рыночные решения
- •3. Общественное вмешательство для охраны окружающей среды
- •3.1: Принципы государственного регулирования охраны окружающей среды
- •3.1.1. Введение
- •3.1.2. Цели и обоснование государственного регулирования (вмешательства)
- •3.1.3. Формы государственного вмешательства
- •3.1.4. Необходимость установления приоритетов для государственного вмешательства
- •3.1.5. Принципы оценки государственного вмешательства
- •Эффективность
- •Справедливость
- •3.1.6. Принципы "загрязнитель платит" и "пользователь платит"
- •3.2 Провалы в государственной политике
- •3.2.1. Введение
- •3.2.2. Причины провалов в деятельности государства
- •3.2.3. Типы провалов в государственной политике
- •3.2.4. Примеры провалов в политике – Единая сельскохозяйственная политика Европейского сообщества (ес)
- •3.3 Анализ «затраты – выгоды»
- •3.3.1. Введение
- •3.3.2. Описание анализа «затраты – выгоды»
- •3.3.3. Анализ "затраты-эффективность"
- •3.3.4. Дисконтирование
- •Расчет чистой приведенной стоимости
- •Выбор дисконтной ставки
- •3.4: Методы денежной оценки изменений в окружающей среде
- •3.4.1. Введение
- •3.4.2. Концепция ценности экологических товаров и услуг
- •3.4.3. Методы денежной оценки экологических благ
- •Рыночные цены
- •Затраты замещения
- •Суррогатные рынки
- •Прямое измерение экологического ущерба
- •3.4.4. Методы, не основывающиеся на финансовых и экономических вычислениях.
- •Присваиваемые оценки
- •Натуральные показатели
- •Задания
- •4. Инструментарий экологической политики
- •4.1 Определение и классификация инструментов экологической политики
- •4.1.1. Введение
- •4.1.2. Типы инструментов природоохранной политики
- •4.1.3. Методы административного управления
- •4.1.4. Основные экономические инструменты
- •1. Платежи/налоги/сборы:
- •5. Стимулы для выполнения экологических норм и стандартов
- •4.1.5. Методы социальной мотивации (методы убеждения, информирования и пропаганды)
- •4.1.6. Вопросы для обсуждения
- •4.2: Административные методы
- •4.2.1. Введение
- •4.2.2. Лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды
- •4.2.3. Сертификация по экологическим требованиям
- •4.2.4. Экологические стандарты
- •Оптимизация установления стандартов для нескольких источников загрязнения.
- •Стимулирующие аспекты внедрения стандартов
- •Обеспечение внедрения стандартов
- •4.2.7. Упражнения для дискуссии
- •Вопрос 1: Какая величина природоохранных издержек у каждой компании, если каждая из них обязана снизить уровень загрязнений на 50%?
- •Вопрос 2: Какое общее количество природоохранных издержек для каждой компании, если компания а обязана снизить уровень загрязнений до 4 тонн в год, а компания в – до 2 тонн/год?
- •4.3: Экономические инструменты
- •4.3.1. Введение
- •4.3.2. Экологические налоги, платежи и сборы
- •4.3.3. Система платежей за загрязнение окружающей среды
- •4.3.4. Налоги/платежи на продукцию (продуктовые налоги)
- •4.3.5. Пример: налоги на серу в Дании
- •4.3.6. Рынок квот на выбросы
- •Тема для обсуждения
- •4.4: Вопросы разработки и выбора инструментов экологической политики
- •4.4.1. Введение
- •4.4.2. Критерии для оценки применяемых инструментов
- •4.4.3. Общий случай использования экономических инструментов
- •Статическая эффективность
- •Динамическая эффективность
- •Получение дохода
- •4.4.4. Факторы, влияющие на выбор и вид инструментов экологической политики
- •Неопределенность в отношении природоохранных издержек
- •Затраты на мониторинг
- •Неодинаковое воздействие различных загрязняющих веществ
- •Косвенные инструменты
- •Прямые инструменты
- •Комментарии к отдельным инструментам: Косвенные методы регулирования:
- •Прямые методы регулирования:
- •5. Природоохранные проекты
- •Глава 5 состоит из трех разделов:
- •5.1 Природоохранные проекты
- •5.2 Правительственная поддержка природоохранных проектов
- •5.3 Финансирование природоохранных проектов
- •5.1: Природоохранные проекты
- •5.1.1. Основные характеристики природоохранных проектов
- •Вопросы для обсуждения:
- •5.1.2. Оценка экологических проектов
- •Вопросы для обсуждения:
- •5.1.3. Практические вопросы финансового и экономического анализа затрат и выгод
- •Вопросы для обсуждения:
- •5.2: Государственная поддержка природоохранных проектов
- •5.2.1. Обоснование необходимости государственной поддержки природоохранных проектов
- •Вопросы для обсуждения:
- •5.2.2. Формы государственной поддержки природоохранных проектов
- •Возможные механизмы финансирования
- •Финансовое обеспечение займов.
- •Субсидирование процентных ставок по кредитам.
- •Гарантии под экологические кредиты.
- •Паевое финансирование экологических проектов.
- •Учет государственных расходов на охрану окружающей среды в счет погашения внешних долгов страны.
- •Привлекательность различных видов финансирования
- •Комбинированное использование "государственных и частных" средств
- •Альтернативные варианты действий
- •Анализ альтернативных вариантов
- •Заключение
- •Вопросы для обсуждения:
- •5.3: Финансирование природоохранных проектов
- •5.3.1.Принципы "загрязнитель платит" и "пользователь платит"
- •5.3.2.Коммерческие варианты
- •5.3.3. Внутренние национальные источники
- •5.3.4. Неинституциональные международные источники
- •5.3.5 Международные финансовые организации, организации, содействующие развитию, страны-доноры
- •Частные фонды
- •Литература:
4.1.3. Методы административного управления
Государственная экологическая политика получила свое развитие в странах в 1970-е годы, т.е. после Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде. Доминирующими в ее инструментарии методами стали административные меры борьбы с загрязнением окружающей среды:
Применение стандартов является одной из самых распространенных форм прямого регулирования. Они устанавливают экологические показатели, которые нужно достигнуть. Как правило, применяется несколько типов экологических стандартов:
-
стандарты качества среды обитания устанавливают предельно допустимые концентрации (ПДК) в окружающей среде определенных веществ, загрязняющих водные ресурсы и атмосферный воздух;
-
стандарты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду устанавливают предельный (законодательно утвержденный) уровень общего объема (количества) или концентрации загрязняющего вещества, выделяемого в окружающую среду источником загрязнения;
-
технологические стандарты предписывают технологию, которую необходимо использовать в том или ином процессе производства, например, технология очистки выбросов в воздушную среду.
Разновидностью вышеуказанных стандартов являются стандарты на: выбросы предприятиями загрязняющих веществ, производимую продукцию и технологические процессы. Другие виды административных мер, применяемых для достижения экологических целей, включают введение ограничений на землепользование, выделение охраняемых природных территорий, зонирование и т.д.
Важными инструментами борьбы с загрязнением окружающей среды являются разрешения, лицензии или иные разрешительные документы (экологическая сертификация). Разрешения или лицензии обычно предписывают соответствие стандартам на выбросы в атмосферный воздух или водную среду и могут включать также обязательства по выполнению специальных условий. Проведение оценки воздействия предприятия на окружающую среду или экологической инспекции (проверки) может предшествовать выдаче разрешений или лицензий.
Одной из потенциальных выгод от применения механизма выдачи (лишения) разрешений и лицензий является возможность реализации комплексного подхода к управлению охраной окружающей среды, основывающегося на взаимоувязанном анализе состояния всех компонент окружающей среды. Управленческим результатом в этом случае будет переход на систему лицензирования природопользования как единого целого (без разрыва по средам). Вариант выглядит крайне привлекательным, но в связи со значительными сложностями реализации, прежде всего институционального плана, не применяется в массовом масштабе в российской практике.
Важнейшее требование применения административных методов при реализации экологической политики в конкретном регионе (области, городе, районе)– это привязка национальных стандартов к местным условиям. Планы и схемы развития территорий предполагают определенные режимы их использования или консервации. Механическое применение национальных стандартов на местном уровне без учета типа застройки территории, интересов местного населения, перспектив пространственного развития, анализа сочетания воздействия различных типов антропогенной нагрузки на местные экосистемы, может привести к худшим экологическим последствиям, чем вариант стихийного развития территории. Следует помнить, что стандарты – это не более (и не менее), чем результат обобщенного и зафиксированного прошлого опыта, и его применимость к сложившейся «на сегодня» ситуации в данном конкретном месте всегда должна приниматься во внимание.
Сами по себе стандарты и иные нормативы полезны тем, что предоставляют более полную информацию лицам, принимающим решения. Их необходимо продолжать разрабатывать и корректировать.
Мотивация к соблюдению нормативно-правовых документов укрепляется системой уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности за экологические правонарушения. К примеру, в лесном хозяйстве РФ меры, применяемые к нарушителям, включают наложение штрафов, как метода административного воздействия; возмещение материальных потерь, исчисляемых по специальным таксам, носящим штрафной характер; меры дисциплинарной ответственности в случаях проявления халатности и недобросовестности при исполнении своих служебных обязанностей и уголовные наказания в случаях умышленного поджога леса и некоторых других тяжких преступлений.
При правильном и своевременном применении административных методов они демонстрируют свои преимущества для управляющего органа, заключающиеся в значительной степени предсказуемости величин уменьшения уровня загрязнения и максимальном контроле за тем, где и когда будут затрачены ресурсы для достижения экологических целей. Очень жесткие санкции, последовательно применяемые на практике, могут быстро изменить поведение предприятия, производящего, к примеру, экологически вредную, токсичную для организма человека продукцию. Однако, и это будет показано в главе 6, применение административных методов не может носить повсеместного характера, и имеет свои границы с точки зрения правоприменения, то есть контроля за выполнением установленных предписаний и принятия санкций к нарушителям. Очевидная слабость административных методов управления охраной окружающей среды – это то обстоятельство, что в систему административного регулирования при установлении экологических стандартов не заложен механизм оптимизации природоохранных затрат. Этот вопрос будет более детально обсуждаться в последующих разделах (в том числе, при анализе российского опыта установления системы ПДК).