2.3.3. Принципы доступа и режимы использования официальной статистической информации

В соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по статистике, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2001 г. № 85, Госкомстат России обеспечивает официальной статистической информацией федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, граждан и организации.

Официальная статистическая информация, являющаяся частью государственных информационных ресурсов о социально-экономическом и демографическом положении страны, формируется в соответствии с Федеральной программой статистических работ, официальной статистической методологией на основании первичных статистических данных, полученных от юридических лиц и других хозяйствующих субъектов (далее – индивидуальные данные), а также граждан (персональные данные) в ходе проведения государственных статистических наблюдений.

Принципы доступа и режимов использования официальной статистической информации включены в сферу Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» в части регулирования отношений, возникающих при формировании и использовании информационных ресурсов, защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Такая информация по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.

Информация с ограниченным доступом используется в федеральной системе государственной статистики исключительно для производства официальной статистики.

Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственной тайне», а к конфиденциальной – в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О государственной тайне» государственную тайну в федеральной системе государственной статистики составляют следующие сведения в области экономики, науки и техники:

• об объемах производства, поставках, запасах стратегических видов сырья и материалов;

• об объемах государственного оборонного заказа, выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску;

• об объемах запасов добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации.

К конфиденциальной информации в федеральной системе государственной статистики относятся:

• официальная статистическая информация до ее официального опубликования в сроки, предусмотренные Федеральной программой статистических работ и Производственным планом работ Госкомстата России;

• индивидуальные данные юридических лиц, их филиалов и представительств, граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, содержащиеся в государственной статистической отчетности;

• сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни граждан, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные);

• сведения о населении, содержащиеся в переписных листах Всероссийской переписи населения;

• служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна);

• сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна);

• сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (банковская тайна и так далее).

Перечисленные виды информации с ограниченным доступом (кроме информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, и официальной статистической информации до ее официального опубликования) с момента поступления их в Госкомстат России, его территориальные органы и организации Госкомстата России приобретают статус служебной информации ограниченного распространения (служебной тайны), так как они имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, и к ним нет свободного доступа на законном основании, и обладатель принимает меры к охране их конфиденциальности.

К основным причинам, обусловливающим необходимость обеспечения ограниченного доступа к такой информации, можно отнести следующие:

• усиление недоверия респондентов к органам государственной статистики и снижение уверенности в том, что их индивидуальные данные, содержащиеся в государственной статистической отчетности, используются только в целях составления официальной статистики и не могут быть использованы для причинения им вреда или что против них не будут приняты санкции. Это, как показывает опыт экономически развитых стран, может привести к отказу респондентов от предоставления органам государственной статистики государственной статистической отчетности;

• требование обеспечения права личности на неприкосновенность частной жизни;

• предотвращение использования информации для снижения уровня безопасности функционирования государства, определенных территориальных образований или субъектов и затруднение выхода (например, путем аналитических обобщений) на такие оценки их состояния, которые могут составить предмет государственной или служебной тайны;

• предотвращение возможности нарушения социально-экономической стабильности в обществе из-за неверно интерпретируемой информации, правильная интерпретация которой требует определенных специальных знаний.

Таким образом, органы государственной статистики, с одной стороны, обязаны удовлетворять потребности органов государственной власти и управления, средств массовой информации, населения, научной общественности, коммерческих организаций и предпринимателей, международных организаций, т.е. потребности всех пользователей, в разнообразной, объективной и полной статистической информации об экономическом, демографическом, социальном и экологическом положении, а с другой – обязаны обеспечить конфиденциальность статистических данных.

Конфиденциальность статистических данных является одним из ведущих принципов официальной статистики. Предполагается, что она должна быть гарантом доверия респондентов к органам государственной статистики и уверенности в том, что представленные ими для производства официальной статистики данные не разрешается использовать ни в индивидуальной форме, ни в других областях, где могут приниматься санкции, в особенности, когда речь идет о налогообложении или иных административных мерах, направленных против данной статистической единицы. Распространение материалов официальной статистики допускается только в том случае, если эти материалы не позволяют прямо или косвенным путем распознать статистическую единицу, обнаруживая таким образом индивидуальную информацию.

Прямое распознавание статистической единицы происходит по её наименованию и адресу или с помощью официально отведённого для неё и общеизвестного идентификационного кода. Косвенное распознавание статистической единицы – это возможность выявления идентичности данной единицы с помощью иной информации кроме наименования, адреса и идентификационного кода.

Распространение материалов официальной статистики среди пользователей не допускается, если эти материалы содержат или раскрывают конфиденциальные данные. С этой целью агрегированные данные должны включать, по меньшей мере, три статистические единицы, а доля отдельной единицы в таком агрегате не должна превышать 85% всего агрегата.

В таком качестве принцип конфиденциальности статистических данных включен в законы о статистике, принятые и действующие в развитых странах мира и во многих европейских странах и странах с переходной экономикой, включая страны СНГ. К сожалению, в России Закон о статистике пока не принят, что создает проблемы, связанные с соблюдением принципа конфиденциальности.

Одной из таких проблем является недостаточное осознание отдельными руководителями разных уровней власти новой роли статистики в демократическом обществе и рыночной экономике, в результате чего статистические данные рассматриваются ими как информационное средство администрирования регионами и даже отдельными предприятиями. Это ярче всего выражено на региональном уровне.

Обеспечение конфиденциальности данных на региональном уровне особенно труднодостижимо из-за того, что региональные администрации привыкли получать статистические данные в разрезе предприятий. Поэтому, когда такие данные отсутствуют, они все равно настаивают на их получении.

К числу проблем следует отнести и тот факт, что государственные пользователи недостаточно четко представляют себе, что такое принцип конфиденциальности в статистике и почему его следует соблюдать. У нас в стране много органов власти (более 20), которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право требовать представления статистической информации. Поэтому Госкомстат России и его территориальные органы вынуждены предоставлять им индивидуальные и конфиденциальные данные в разрезе предприятий как служебную информацию ограниченного распространения.

Существует и ряд других проблем, в том числе касающихся и юридической базы статистических данных, и применения принципа конфиденциальности, решение которых в огромной мере зависит от законодательного закрепления принципа конфи­денциальности в деятельности органов государственной статистики.

Основными целями введения конфиденциальности статистических данных явля­ются:

• защита права на неприкосновенность частной жизни как физических, так и юридических лиц и выработка доверия к органам государственной статистики и уверенности в том, что их индивидуальные данные будут использованы только в целях статистики, т.е. для производства официальной (сводной) статистической информации, и никакие их индивидуальные данные, содержащиеся в государственной статистической отчетности, не будут в принципе разглашаться;

• стремление способствовать повышению уровня национальной безопасности во всех ее формах: безопасности общества, государства, личности, а также различных сфер жизнедеятельности – военно-промышленной, промышленной, инвестиционной, транспортной, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и др.

Определение уровня и степени конфиденциальной информации в большей мере зависит от уровня агрегирования информации и должно соответствовать международным требованиям, практике и правилам, а также обеспечению национальной безопасности.

Структура конфиденциальной информации должна отвечать иерархической структуре формирования отчетной статистической информации. Следовательно, необходимо согласовывать состав конфиденциальной информации между различными информационными уровнями. В частности, необходимо обеспечить защиту от возможности получения конфиденциального показателя, относящегося к более высокому уровню агрегирования, путем суммирования значений соответствующих показателей агрегатов более низкого уровня, даже если эти показатели сами по себе не являются конфиденциальными. Кроме того, необходимо проводить анализ методик формирования вторичных (обобщенных) показателей, например, в задачах диагностики безопасности на основе первичных показателей.

Если вторичные показатели следует отнести к конфиденциальным, то требуется также выяснить, каким из первичных показателей целесообразно присвоить гриф конфиденциальности, чтобы затруднить расчет конфиденциального вторичного показателя на основе первичных неконфиденциальных.

Очевидно, что состав конфиденциальных показателей на более низких ступенях иерархии существенно расширяется по сравнению с более обобщенной, а следовательно и в большей степени обезличенной информацией на более высоком уровне агрегирования.

Несмотря на отсутствие в Российской Федерации Закона об официальном статистическом учёте, Госкомстатом России в последние годы принят ряд мер по обеспечению конфиденциальности статистических данных.

Госкомстат России в соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (статьи 10, 12), Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 139), Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188, Положением о Государственном комитете Российской Федерации по статистике (пункты 9.12 и 9.13), а также руководствуясь Основополагающими принципами официальной статистики, одобренными Статистической комиссией ООН в 1994 г. (см. прил. 4), гарантирует отчитывающимся субъектам конфиденциальность полученных от них индивидуальных данных по показателям, содержащимся в формах государственного статистического наблюдения, и использует эти данные только для формирования сводной (агрегированной) официальной статистической информации в целом по стране, отдельным ре­гионам, отраслям и секторам экономики и социальной сферы. Соответствующая запись сделана на бланках форм государственного статистического наблюдения, утверждаемых нормативными правовыми актами Госкомстата России.

В связи с возросшим давлением на органы государственной статистики со стороны отдельных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью получения доступа к статистическим данным, содержащимся в государственной статистической отчётности предприятий и организаций, т.е. к микроданным (данным, относящимся к отдельной статистической единице), Госкомстатом России в 2001 и 2002 гг. проведён специальный опрос крупных и средних предприятий с целью выяснения их отношения к возможности передачи их индивидуальных данных, собираемых в ходе регулярных статистических обследований, заинтересованным пользователям и их официального опубликования. В среднем около 22% опрошенных предприятий дали однозначно положительный ответ.

Приказом Госкомстата России от 7 апреля 2001 г. № 67 введен в действие Порядок работы со служебной информацией в центральном аппарате Госкомстата России и его территориальных органах, которым определены правила работы со служебной информацией и меры ответственности государственных служащих за ее разглашение и использование в неслужебных целях.

Кроме того, Госкомстат России отнёс индивидуальные данные, содержащиеся в формах государственного статистического наблюдения, с момента их получения органами и организациями государственной статистики к служебной информации ограниченного распространения (служебной тайне), доступ к которой ограничен Госкомстатом России в соответствии со статьей 139 Гражданского кодекса Российской Федерации, и установил, что предоставление статистических данных, содержащихся в государственной статистической отчётности, территориальными органами и организациями государственной статистики третьим лицам не допускается без письменного согласия представивших эти данные юридических лиц и других хозяйствующих субъектов, в связи с обязательствами, взятыми Госкомстатом России, по обеспечению их конфиденциальности.

Вместе с тем, отдельные органы государственной власти имеют право в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность (федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации), запрашивать сведения конфиденциального характера.

При поступлении в Госкомстат России от указанных органов государственной власти письменных мотивированных запросов, оформленных на соответствующих бланках и подписанных уполномоченными на то должностными лицами, о предоставлении статистических данных, содержащихся в государственной статистической отчётности, эти запросы направляются в Отдел по защите государственной тайны Госкомстата России для рассмотрения его правомерности.

Предоставление запрашиваемых индивидуальных данных осуществляется только после получения письменного разрешения Отдела по защите государственной тайны Госкомстата России с пометкой «Для служебного пользования».

Госкомстатом России анализируются запросы органов государственной власти и организаций о предоставлении информации в разрезе отчитывающихся субъектов и готовятся рекомендации о предоставлении статистических данных.

Постановлением Госкомстата России от 15 июля 2002 г. № 154 утверждено «Положение о порядке предоставления статистической информации, необходимой для проведения государственных статистических наблюдений». Указанное постановление зарегистрировано в Минюсте России. Третий раздел указанного Положения посвящен конфиденциальности статистических данных. Госкомстат России гарантирует отчитывающимся субъектам конфиденциальность полученной от них статистической информации по формам государственного статистического наблюдения (первичных статистических данных) и предусматривает соответствующую запись об обеспечении гарантии на бланках форм.

Предоставление статистической информации, содержащейся в формах государственного статистического наблюдения (первичных статистических данных), кроме отнесенной к государственной тайне, Госкомстатом России, его территориальными органами и находящимися в его ведении организациями осуществляется третьим лицам при наличии письменного согласия представивших эти данные отчитывающихся субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

В федеральной системе государственной статистики повышенное внимание уделяется обеспечению конфиденциальности данных физических лиц (персональных данных), в том числе при проведении переписей населения.

Конституция Российской Федерации провозгласила право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Сбор, хранение и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

Эти нормы получили своё развитие в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Статья 11 этого закона установила, что информация о гражданах (персональные данные) относится к категории конфиденциальной информации. К персональным данным относятся сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность.

Госкомстат России руководствуется указанными юридическими нормами при осуществлении статистического наблюдения за социально-демографическими процессами, когда респондентами статистики являются физические лица.

В соответствии с Федеральным законом от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения» сведения о населении, содержащиеся в переписных листах, являются конфиденциальной информацией, не подлежат разглашению (распространению) и используются в целях формирования соответствующих федеральных информационных ресурсов.

Во исполнение требований указанного Закона Госкомстатом России разработаны и реализуются организационно-технические правила обработки конфиденциальной информации Всероссийской переписи населения 2002 г. Обработка сведений о населении, содержащихся в переписных листах, осуществляется в условиях, обеспечивающих их защиту от несанкционированного доступа и предотвращение их хищения, утраты, подделки или иного искажения.

При подведении итогов переписи населения осуществляется обезличивание используемых данных путём представления их в обобщённой форме. При этом для обобщённых данных режим конфиденциальности, установленный для сведений о населении, содержащихся в переписных листах, снимается. Совокупность этих мер даёт необходимый эффект и обеспечивает конфиденциальность микроданных, содержащихся в переписных листах.

Итоги Всероссийской переписи населения являются доступными каждому и подлежат официальному опубликованию.

Сбор огромного количества информации в ходе переписи неизбежно вызывает озабоченность общественности вопросами конфиденциальности. Одной из областей, где требуются особые меры по защите данных, является передача информации по компьютерным сетям. С целью реализации Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» и Доктрины информационной безопасности, создается система защиты информационных ресурсов ЛВС центрального аппарата Госкомстата России от несанкционированного доступа и разработаны проектно-технологические решения по защите от несанкционированного доступа информационных ресурсов ГМЦ Госкомстата России и территориальных органов государственной статистики.

Развитие ИВС Госкомстата России, затрагивающее все области информационных технологий – от топологий локальных вычислительных сетей до специализированных статистических прикладных систем, требует повышенного внимания к обеспечению информационной безопасности конфиденциальных данных.

Для обозначения приоритетов развития системы информационной безопасности предусматривается:

определение потоков информации ограниченного распространения (с разделением по классам информации);

создание модели вероятного нарушителя и модели утрат информационной безопасности Госкомстата России (на основе анализа потоков информации);

определение политики безопасности Госкомстата России и стратегии ее реализации, которая будет содержать технические описания применяемых технологий обеспечения информационной безопасности.

Обеспечение защиты информации с ограниченным доступом должно быть реализовано путем создания системы комплексной защиты информации, реализующей различные уровни криптографической защиты. При этом должна быть предусмотрена возможность поэтапного наращивания возможностей по защите информации на всех уровнях объектов ИВС. Требования обеспечения конфиденциальности и защиты от несанкционированного доступа будут реализованы, в частности, путем использования сертифицированных средств шифрования и электронно-цифровой подписи (ЭЦП) для обеспечения подтверждения авторства и неизменяемости предоставленных данных.