7.3. Информационно-статистическая деятельность органов местного самоуправления

Правовой основой процесса современного становления и развития местного самоуправления являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие действующие законы Российской Федерации, законы и уставы субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий является самостоятельным одноуровневым образованием, органы самоуправления не входят в систему государственной власти.

Как показала практика, качественное и эффективное осуществление функций местного управления требует создания муниципальной статистики, т.е. налаживания системы учета и статистики на местном уровне. Данных, получаемых из центральных или региональных органов статистики, недостаточно для управления муниципальным образованием и принятия конкретных решений муниципальными органами управления.

Связь самоуправления с определенной территорией обуславливает общность муниципальной и региональной статистик. Как и региональная, муниципальная статистика изучает массовые экономические, социальные, демографические, экологические явления, происходящие на территории муниципального образования. Однако если региональная статистика является частью централизованной государственной статистики и связана с административным делением России, то муниципальная статистика охватывает статистическим наблюдением, как правило, меньшие по размеру территории и объект муниципальной статистики определен не только территориальными, но и хозяйственными границами.

Прежде всего необходимо отметить, что организационно-правовые вопросы создания и развития муниципальной статистики, так же как и вопросы практической реализации Федерального Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целом еще далеки от своего окончательного решения.

Еще не сформировалось в обществе понимание сути и роли местного самоуправления: оно воспринимается и как нижний уровень государственной власти, и как общественное самоуправление. Отсутствие четкого понимания сущности местного самоуправления, задач, обязанностей и прав избираемых общиной органов, их материальной и финансовой базы, порядка проведения выборов в органы местного самоуправления и др. затрудняют становление этого звена власти и взаимоотношения между ним и органами государственной власти и управления, включая и органы государственной статистики.

В соответствии со статьей 6 приведенного выше Федерального Закона организация и содержание муниципальной информационной службы относятся к предмету ведения местного самоуправления. Задача органов государственной статистики – оказание методологической помощи в организации муниципальных статистических наблюдений с целью обеспечения сопоставимости статистических данных.

Поскольку в основе организации и налаживания муниципальной статистики лежит система статистических показателей, Госкомстат России в последние годы уделял большое внимание ее разработке.

1 сентября 1999 года Госкомстатом России впервые была разработана и утверждена унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования. Она была разработана во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 2 октября 1995 г. № 1044 «О развитии системы муниципальной статистики» и в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 17.12.97 № Пр-2104 и предназначена для использования руководителями муниципальных образований при принятии ими управленческих решений по вопросам, входящим в предметы ведения органов местного самоуправления (статья 6 Федерального закона от 28.08.95 № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Унифицированная система показателей муниципального уровня сформирована на основе общих принципов построения системы статистических показателей с учетом особенностей местной структуры как объекта статистического изучения и задач, которые ставит практика управления муниципальной территорией. Она рекомендована к использованию местными органами управления с учетом специфики муниципального образования, полномочий муниципальных органов управления, закрепленных уставом муниципального образования, муниципальных программ развития. При ее подготовке были рассмотрены предложения свыше 100 органов местного самоуправления, 20 органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также 17 федеральных органов исполнительной власти. Унифицированная система показателей муниципальной статистики прошла апробацию в регионах Российской Федерации.

Информация по включенным в унифицированную систему показателям может быть получена руководителями муниципальных образований в соответствующих структурах федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок финансовых взаимоотношений между органами местного самоуправления и указанными территориальными структурами установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1996 г. № КД-П5-03662.

В соответствии с этим порядком сбор и обмен информацией между органами местного самоуправления и территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на безвозмездной основе в рамках ежегодно утверждаемой Федеральной программы статистических работ и финансируемой за счет средств федерального бюджета. Информационное взаимодействие по работам, не предусмотренным Федеральной программой статистических работ, осуществляется на договорной основе.

Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования (переутверждена Госкомстатом России 30 мая 2002 г.) является типовой и предполагает возможность корректирования с учетом специфики муниципального образования. Она содержит 25 блоков показателей, в которых отражены общая характеристика муниципального образования и его социально-экономическое положение:

• территория – общая, структурированная по пользователям, по степени и характеру застройки, по степени и направлениям использования и т.п.;

• население – по полу, возрасту, образованию, профессиям и должностям, а также естественный и механический прирост и т.п.;

• уровень жизни населения;

• производственная деятельность и социальная инфраструктура – число предприятий, объем продукции, численность работников, заработная плата, важнейшие виды продукции и др.;

• сельское хозяйство – число и структура хозяйств, объем производства продукции, посевные площади, поголовье скота, виды сельхозпродукции и т.д.;

• капитальное строительство – количество строительных организаций, объем подрядных работ, численность работников, инвестиции в основной капитал по источникам финансирования, по видам строительства, финансовое состояние предприятий и т.п.;

• владение, распоряжение муниципальной собственностью и финансовое состояние муниципального образования;

• содержание и использование жилищного фонда и нежилых помещений;

• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

• организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

• охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

• контроль использования земель;

• регулирование планировки и застройки территорий;

• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

• организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

• организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

• дорожное строительство и содержание дорог территориального и федерального значения;

• благоустройство и озеленение территории;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

• организация содержания муниципальных архивов;

• транспортное обслуживание и обеспечение услугами связи населения, предприятий, организаций и учреждений;

• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

• создание условий для деятельности учреждений культуры;

• сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

• организация и содержание муниципальной информационной службы;

• создание условий развития физической культуры и спорта;

• обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения;

• участие в охране окружающей среды;

• обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

В перечень статистических показателей социально-экономического положения муниципальных образований включены показатели, источником информации по которым относительно данного муниципалитета и характера рассматриваемых проблем являются как территориальные органы министерств и ведомств, так и непосредственно муниципалитет как собственник и владелец такого рода информации. Так например, при характеристике территории муниципального образования из 36 показателей собственная информация муниципалитета формируется по 22 показателям, в том числе и таким, как: площадь муниципального образования, предназначенная для строительства – всего и отдельно жилых зданий и объектов социально-культурного значения; площадь дорог (улиц, проездов, набережных), в т.ч. требующая ремонта, и т.д.

Особую важность для выработки и принятия решений по управлению и развитию жизнедеятельности муниципальных образований имеет собственная информация муниципалитетов, а также информация территориальных органов министерств и ведомств по данному муниципальному образованию и решаемой проблеме. К таким проблемам следует отнести прежде всего те, решение которых целиком или в значительной мере зависит от органов местного самоуправления, а именно, социальная сфера (содержание и использование жилищного фонда, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, ритуальные услуги, транспортное обслуживание населения, деятельность по обеспечению населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, деятельность учреждений культуры, развитие физической культуры и спорта, социальная поддержка населения и содействие занятости населения), а также контроль использования земель, планирование и застройка территории, использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых и недр для строительства подземных сооружений местного значения, благоустройство и озеленение территории и др.

Органы государственной статистики выступают не только в роли методологов при организации муниципальной статистики, но и являются разработчиками ряда показателей и получателями данных. В соответствии со статьей 37 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показатели, характеризующие становление системы местного самоуправления в Российской Федерации, подлежат учету в органах государственной статистики.

В целях реформирования государственной статистики и на базе внедрения новых технологий сбора статистической информации проведена реорганизация районных (городских) отделов, внесены изменения в информационные потоки. К началу 2000 г. обеспечение органов местного самоуправления экономико-статистической информацией о ходе выполнения региональных программ и развития управляемых ими территорий осуществлялось в половине регионов России территориальными комитетами государственной статистики (72%), а также структурными подразделениями территориальных комитетов экономики и администраций субъектов Российской Федерации (28%).

Практически всеми территориальными органами государственной статистики осуществляется работа по активизации информационно-статистической деятельности муниципальных органов управления.

В ряде территориальных комитетов государственной статистики осуществляется работа по созданию муниципальной информационной системы, основная цель которой – интеграция муниципальных информационных ресурсов. При этом в качестве центрального звена формирования указанных информационных ресурсов выступает разработка перечня статистических показателей, адаптированная к условиям деятельности органов местного самоуправления с учетом степени зрелости и специфических особенностей развития муниципальных образований.

Система статистических показателей направлена на обеспечение всестороннего и глубокого изучения муниципального образования, квалифицированного управления им и проведения сравнительного статистико-экономического анализа состояния и развития муниципальных образований в масштабах данной административной территории или региона в целом.

Для изучения вопросов информационного обеспечения муниципальных образований и включения их в региональный заказ все более широкое распространение получает практика совместных совещаний руководства территориальных комитетов государственной статистики с главами администраций городов и районов области. Эти совещания наряду с обсуждением проблемных вопросов дают возможность определить также квалификационный уровень пользователей статистической информации с целью дальнейшего их обучения в форме стажировки на базе территориальных комитетов государственной статистики.

Как правило, во многих регионах потребности в статистической информации местных органов власти обусловлены необходимостью разработки параметров прогнозов социально-экономического развития и проектов бюджетов территорий. Значительная часть городов и районов в регионах являются дотационными и зависят от консолидированного бюджета региона, т.е. от точности расчетов проектов бюджетов всех уровней напрямую зависят уровень жизни населения и социально-экономическая обстановка на территориях региона. Поэтому, уже на протяжении нескольких лет основное внимание в рамках региональной статистики уделяется разработке итоговых данных в разрезе муниципальных образований практически по всем отраслям экономики. В частности, к ним относятся такие показатели, как выпуск товаров и услуг в фактических ценах и индекс физического объема промышленного производства, оборот розничной торговли, оборот общественного питания, валовая продукция сельского хозяйства в фактических ценах, производство сельхозпродукции в натуральном выражении хозяйствами всех категорий, поголовье скота по категориям хозяйств, посевные площади и валовые сборы основных сельскохозяйственных культур на орошаемых и осушенных землях, численность работающих, фонд заработной платы и выплаты социального характера в разрезе отраслей экономики, общий объем платных услуг по всем каналам реализации и т.д.

В особо важных случаях (формирование сведений о заработной плате и численности работников, расчет индекса физического объема и т.д.) для повышения достоверности результатов практикуется предварительное согласование их с местными администрациями и последующее уточнение расчетов.

Госкомстат России, его территориальные органы в последние годы уделяют повышенное внимание устранению некоторых сложностей во взаимоотношениях с органами местного самоуправления, в частности, по причине отсутствия муниципального разреза разработки по некоторым показателям, таким, например, как прожиточный минимум по основным социально-демографическим группам населения, среднедушевой доход населения, оборот розничной торговли и общественного питания, объем платных и бытовых услуг, оказанных населению и др. В настоящее время проблема решается по-разному: либо показатели рассчитываются самостоятельно с соблюдением установленных Госкомстатом России методологических правил и указаний (что требует от территориальных органов государственной статистики выработки мер по недопущению нарушений методологической сопоставимости проведенных расчетов), либо расчеты выполняются по заказу в органах государственной статистики на договорной основе.

В связи с принятием 16 сентября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и вводом в действие второй части Федерального налогового кодекса, куда внесены изменения по отчислению ряда налогов, исходя из принципа территориальной обособленности подразделений фирм и предприятий, возникает необходимость в обеспечении муниципального (а иногда и регионального) разреза таких показателей, как «выпуск продукции и услуг», «прибыль», «задолженность по платежам во все уровни бюджетов» и ряд других. Получить необходимый разрез из отчетности крупных корпораций не всегда возможно в связи с действующей системой бухгалтерского учета на предприятии. В настоящее время на разных уровнях управления определяются способы решения этой проблемы, которая была решена относительно статистических показателей по труду – раз в квартал крупные объединения в муниципальном разрезе представляют статистические данные о численности работающих и фонде оплаты труда.

В значительной части территориальных комитетов государственной статистики активно внедряются новые формы распространения статистической информации – электронной почты, дискетной, страниц в Интернете. С подключением к сети Интернета подавляющего числа городских и районных подразделений территориальных органов статистики более оперативно стали получать статистическую информацию и органы управления муниципальных образований.

Все указанные аспекты и направления информационно-статистической деятельности местного самоуправления в той или иной мере присущи практически всем регионам и территориальным комитетам государственной статистики, возглавляющим и способствующим активизации, становлению и совершенствованию этой деятельности.

Например, в Нижегородском областном комитете государственной статистики предприняты меры по созданию муниципальной информационной системы, основная цель которой – интеграция муниципальных информационных ресурсов. Законодательной основой создания системы стало принятие, впервые в России, закона Нижегородской области «О муниципальной статистике».

В основе разработанной Нижегородским облкомстатом «Системы социально-экономических показателей Нижегородской области для формирования интегрированного информационного ресурса» лежит Федеральная программа статистических работ, а также перечень показателей муниципальной статистики. Вместе с тем, для применения на районном уровне данной системы с учетом специфики муниципальных образований, в нее были включены показатели ведущих ведомств-держателей информации, необходимые для принятия решений на муниципальном уровне.

Для обеспечения комплексного развития муниципальной территории и управления муниципальным образованием были использованы показатели, характеризующие все сферы жизнедеятельности: уровень жизни и занятость населения, производственный и научно-технический потенциал, финансовое состояние, демографическая ситуация, экология, правопорядок и т.д.

Районными подразделениями госстатистики собирается и актуализируется информация, получаемая из различных ведомственных структур: отделения федерального казначейства, банков, РОВД, отделов соцзащиты и соцобеспечения, отделения Пенсионного фонда, бюро занятости, комитета по земельным ресурсам, КУМИ, инспекции по налогам и сборам, райфинотдела.

В настоящее время районными подразделениями госстатистики внедрены и используются две информационно-справочные системы (ИСС): ИСС «Администрация» и ИСС, разработанная Городецким муниципальным отделом государственной статистики. Эти системы предназначены для предоставления различного рода информации органам местного самоуправления и подразумевают электронный вид подачи информации.

Информация, содержащаяся в ИСС, отражает положение дел не только по району, но, для сравнения, и по городу, области. Система позволяет получать достоверную и оперативную информацию с разной периодичностью (недельной, месячной и т.д.), является открытой, так как не имеет жестко фиксированного набора данных.

ИСС «Администрация» установлена в администрациях отдельных городов и районов области. Каждый район ведет собственное информационное наполнение системы (социально-экономические показатели, информация по ценам, об уровне жизни населения, прогнозные оценки и т.п.).

ИСС, разработанная Городецким муниципальным отделом государственной статистики, предлагает пользователю простой и наглядный интерфейс и содержит полный объем информации, необходимой для предоставления органам местного самоуправления. Это мониторинг социально-экономической устойчивости, сводные рейтинги районов Нижегородской области, обзор статистических данных, итоговые данные по району и т.д.

В Московском областном комитете государственной статистики система статистических показателей социально-экономического развития Московской области, доработанная в 2000 г. совместно с Минэкономразвития Московской области, основана на трехуровневом принципе. Первый уровень включает показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов, второй – показатели, характеризующие социально-экономическое развитие отдельных городов, районов и позволяющие сформировать информационные ресурсы для анализа социально-экономического состояния и определения возможных путей развития отдельных территорий, включая муниципальные образования, третий – социально-экономическое положение Московской области.

При подготовке показателей второго уровня была учтена Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое развитие муниципального образования, утвержденная Постановлением Госкомстата России от 09.01.98 г. № 2 и доведенная до всех территориальных органов статистики и администраций районов и городов.

Данная система позволяет не только оценить состояние дел в городе (районе), но и вклад отдельной территории в социально-экономическое развитие региона, получить информацию о хозяйствующих субъектах данной территории и их роли в экономике и социальной сфере района (города).

Система показателей социально-экономического развития Московской области решением Экономического совета Администрации Московской области, а также соответствующим постановлением Правительства Московской области одобрена и рекомендована для использования центральными исполнительными органами государственной власти области и органами местного самоуправления при анализе социально-экономического развития области и муниципальных образований, оценке финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, разработке концепций, прогнозе и т.д.

В соответствии с Постановлением Правительства Московской области от 16.02.2001 г. № 32/4 «О сводном перечне статистической и аналитической информации для органов государственной власти Московской области» информация, получаемая по Госзаказу, размещается на сервере Правительства Московской области с организацией санкционированного доступа органам государственной власти области, государственным органам управления и государственным учреждениям Московской области, органам местного самоуправления.

Ростовский областной комитет государственной статистики при формировании перечня муниципальных показателей большое внимание уделяет обсуждению этой проблемы с главами администраций городов и районов области, и на этой основе в перечень вносятся соответствующие корректировки. Здесь на протяжении последних трех лет осуществляются меры по проведению и совершенствованию разработки в рамках региональной статистики итоговых данных в разрезе муниципальных образований по всем отраслям экономики и социальной сферы. При расчете ряда важных показателей, в частности, при формировании сведений о заработной плате и численности работников, с целью повышения достоверности результатов, практикуется предварительное согласование их с местными администрациями и последующее уточнение расчетов.

В ходе практической деятельности территориальных органов государственной статистики вырабатываются и новые формы ее организации, благоприятно влияющие на становление и развитие муниципальной статистики.

Например, в Орловском областном комитете государственной статистики в 1998 г. создан отдел сбора, обработки и анализа статистической информации, объединивший представителей облстаткомитета в 22 районах и специалистов областного уровня. Основные задачи отдела – сбор, обработка статистических данных, распространение экономико-статистических материалов о развитии района, подготовленных специалистами облкомстата. Ежемесячно готовятся по одному макету комплексные доклады о социально-экономическом развитии 22 районов области.

Орловский облкомстат не имеет всей необходимой информации для отдельных разделов доклада, поэтому он устанавливает тесные деловые контакты с областными службами (налоговой, финансовым управлением областной администрации, управлением по труду, УВД, службой занятости, центром госсанэпидемнадзора, противотуберкулезным диспансером, управлением Госторгинспекции), представляющими необходимую информацию в районном разрезе. Первоначально подготовленные доклады раньше передавались во все районные статистические службы по электронной почте, а сейчас 50% районов получают их по Интернету.

Кроме ежемесячных докладов с периодичностью, предусмотренной Федеральным планом статистических работ, подготавливаются и передаются на районный уровень экспресс-информации о задолженности по заработной плате, посевных площадях сельскохозяйственных культур, сборе урожая и другие.

Главы районных администраций осознали важность и практическую необходимость статистической информации для муниципальных образований.