7.2. Информационно-статистическая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Отсутствие опыта статистической работы в условиях рыночной экономики явилось причиной того, что сформировавшаяся региональная система статистических показателей не охватывает в полной мере все процессы и явления, происходящие на региональном уровне, не обеспечивает в должной мере органы власти информацией о проблемах социально-экономической жизни регионов и характере средств и динамике их решения.

Система региональной статистической информации в настоящее время базируется в основном на совокупности показателей государственных статистических наблюдений, проводимых на федеральном, ведомственном и региональном уровнях.

В целом информационные ресурсы региональной статистики можно представить как совокупность:

• официальной статистической информации, сформированной органами государственной статистики на основе сплошного учета, выборочных наблюдений, переписей, анкетирования в рамках Федеральной программы статистических работ, ежегодно утверждаемой после согласования с Правительством Российской Федерации;

• информации, полученной при осуществлении ведомственных государственных статистических наблюдений, проводимых федеральными органами исполнительной власти, Банком России, государственными внебюджетными фондами в соответствии с действующим законодательством, причем информация, получаемая при проведении ведомственных государственных статистических наблюдений, на безвозмездной основе предоставляется Госкомстату России и его территориальным органам;

• информации региональных государственных статистических наблюдений, проводимых органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет средств соответствующих бюджетов.

Практически во всех субъектах Российской Федерации были разработаны региональные программы реформирования статистики в 1997-2000 гг., обеспечившие улучшение информационного обслуживания органов власти и управления регионов России, местного самоуправления и населения.

Поскольку заказчиками программ являлись органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а ответственными исполнителями – территориальные органы государственной статистики, экономические и финансовые подразделения органов исполнительной власти регионов России осуществляли финансирование разработки и реализации программ за счет региональных бюджетов.

Значительная работа проведена региональными органами государственной статистики и территориальными статистическими органами по созданию региональных интегрированных информационных ресурсов.

В отличие от федерального уровня, где деятельность федеральных органов государственной власти по формированию государственных информационных ресурсов в части государственной статистики четко регламентируется Федеральной программой статистических работ и неукоснительно ей соответствует, аналогичная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации строится в каждом из них по-разному.

Связано это с различным уровнем экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, различным достигнутым экономическим потенциалом, структурой экономики, целевыми установками и мотивациями в решении поставленных экономических и социальных задач, различной возможностью финансового обеспечения реализации мер по формированию государственных информационных ресурсов, разной компетенцией управленческих кадров и квалификацией специалистов в сфере учета и статистики и другими условиями и причинами.

Поэтому нет унифицированного, однотипного подхода: к организации статистической информации, нецентрализованной в территориальных органах государственной статистики; к определению ее состава и содержания, способов и форм предоставления статистических данных, технологии их обработки; включению в интегрированный государственный статистический информационный массив; хранению и распространению информации и т.д.

При этом ведомственная статистика должна:

• обеспечить методологическое единство статистических показателей, по которым формируется ведомственный информационный массив;

• использовать технологию обработки и передачи ведомственной статистической информации, позволяющую ее беспрепятственное включение в интегрированный государственный статистический информационный ресурс;

• строго соблюдать разрез разработки, периодичность и сроки предотавления информации внешним пользователям.

При соблюдении этих требований обеспечиваются необходимые полнота и качество сводной государственной статистической информации на всех уровнях государственной власти, а, следовательно, и эффективность ее при выработке управленческих решений.

Достижению этой цели способствует и утвержденная Госкомстатом России в декабре 2002 года типовая «система показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». Она состоит из 21 блока показателей, характеризующих все аспекты жизнедеятельности субъекта Российской Федерации: природные ресурсы, охрана окружающей среды, население, труд, уровень жизни населения, образование, здравоохранение, физическая культура, туризм и отдых, культура и искусство, производство и использование валового регионального продукта, предприятия и организации, промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и связь, розничная и оптовая торговля, общественное питание, услуги населению, наука и инновации, финансы, инвестиции, цены, внешнеэкономическая деятельность.

О формах и методах организации взаимодействия территориальных органов государственной статистики с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании государственных информационных ресурсов можно получить представление по обзорам состояния и перспектив этой работы в некоторых регионах страны.

Так, в Московском областном комитете государственной статистики нормативным документом для создания системы показателей социально-экономического развития Московской области послужила государственная программа «Реформирование статистической деятельности на территории Московской области в 1998-2000 гг.». Однако работа по созданию системы показателей началась с 1994 г. с выходом совместного постановления Госкомстата России и Администрации Московской области «О наделении Московского областного комитета по статистике полномочиями органа Государственного управления Московской области» от 05.08.94 № 181.121 и договора «О создании и развитии государственной региональной системы обеспечения статистической информацией органов власти и системы управления информационными ресурсами региона» от 08.12.95 № 7.

В соответствии с распоряжением Администрации Московской области ежегодно работали группы из представителей органов государственной власти Московской области и Мособлкомстата, которые формировали блок информации, исходя из целей, задач и функций данного органа исполнительной власти, контроля и анализа областных программ, на основе чего была сформирована трехуровневая система показателей. Она является базой для удовлетворения информационных потребностей органов государственной власти и органов местного самоуправления Московской области, хозяйствующих субъектов и населения, а также для проведения комплексного экономико-статистического анализа социально-экономического состояния области, прогнозирования основных тенденций состояния и развития территорий.

Система включает в себя более 2-х тысяч показателей, из которых 65% – в разрезе районов и городов. Она базируется на формах государственных федеральных и региональных статистических наблюдений, а также показателях ведомственной статистики, нецентрализованной в органах государственной статистики. Для предоставления органам государственной власти комплексной информации Мособлкомстат осуществляет работу по получению показателей, отсутствующих в государственной статистике, но необходимых органам государственной власти для анализа и прогнозирования. Для этого заключаются соглашения с другими ведомствами на получение необходимой информации. В настоящее время заключены и действуют 11 таких соглашений.

Система показателей социально-экономического развития Московской области была рассмотрена и одобрена решением Экономического совета Администрации Московской области от 13 сентября 1999 г. а также одобрена Постановлением Правительства Московской области от 14.11.2000 г. № 135/34. Она рекомендована для использования центральными исполнительными органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления при анализе социально-экономического развития области, муниципальных образований, финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, разработке концепций, прогнозировании и т.д.

Действующая система показателей положена в основу формирования Госзаказа на выполнение информационных и аналитических работ Мособлкомстатом для органов государственной власти.

В соответствии с постановлением Правительства Московской области от 16.02.2001 г. № 32/4 «О сводном перечне статистической и аналитической информации для органов государственной власти Московской области» информация, получаемая по госзаказу, должна быть размещена на сервере Правительства Московской области с организацией санкционированного доступа органам государственной власти и управления Московской области, органам местного самоуправления.

Опыт работы различных структур администрации Нижегородской области в последние годы показал, что по ряду жизненно важных для региона проблем (повышение уровня жизни населения, межрегиональные товарно-сырьевые потоки и др.) имеется определенный недостаток информации, необходимой для принятия управленческих решений. Это и явилось причиной создания указанными структурами собственных информационных ресурсов. Процесс их создания зачастую дублировался, тратились значительные интеллектуальные, трудовые и финансовые ресурсы. Однако поставленная цель долгое время была далека от своего решения. Способствовали этому ведомственная разобщенность, отсутствие сведений об уже созданных информационных базах и опыте их использования, различная программно-техническая основа, а также отсутствие единого порядка формирования, хранения и распространения информационных ресурсов.

С целью своевременного обеспечения органов власти и управления, а также общественности региона объективной и комплексной информацией губернатором области было издано распоряжение от 19.03.98 № 403-р «О создании интегрированного информационного ресурса Нижегородской области», в котором был определен комплекс мероприятий по интеграции информационных ресурсов различных ведомств. На Нижегородский областной комитет государственной статистики (Нижегородский облкомстат) этим распоряжением была возложена функция координации этих работ.

Были определены основные проблемы социально-экономического характера, от решения которых зависит функционирование и развитие всех граней жизни региона: макроэкономическое регулирование; развитие производственного потенциала; конкуренция и монополия; ВПК и конверсия; социальная инфраструктура; уровень жизни; экология; рынок труда; институциональные преобразования и предпринимательство; строительный комплекс и инвестиции; агропромышленный комплекс, внешнеэкономические связи и товарные рынки; экономическая безопасность региона.

В соответствии с перечисленными проблемами Нижегородским облкомстатом разработана система показателей для всестороннего отражения количественных и качественных изменений социально-экономического развития области. Основой построения региональной системы показателей явилась Федеральная программа статистических работ как документ, определяющий деятельность органов государственной статистики и деятельность в сфере государственной статистики органов управления на федеральном уровне. В разработанной системе показателей достаточно широко представлена ведомственная статистика регионального уровня. Так, в 2000 г. в рамках системы показателей поступила информация от 23 ведомств, в 2001 г. – от 33. Наиболее крупными держателями информации из них являются государственная служба по налогам и сборам, главное управление Центрального банка по Нижегородской области, УВД и ГИБДД, федеральное Казначейство, департаменты администрации области (финансов, здравоохранения, по труду и социальной защите и др.).

Продолжением данной работы явилось проектирование и наполнение Центральной базы данных (ЦБ Нижегородского облкомстата) показателями статистической и ведомственной отчетности. С 2000 г. началась эксплуатация восьми сегментов этой базы данных, в которых накопление статистической информации осуществлялось на основе ряда комплексов электронной обработки данных. Кроме того, велась работа по проектированию и накоплению сегментов ЦБ Нижегородского облкомстата показателями ведомственной информации. Большое внимание уделялось проработке мер по согласованию обменных форматов данных с ведомствами, включениями их в формирование интегрированного информационного ресурса. В настоящее время восемь ведомств предоставляют Нижегородскому облкомстату свою информацию в жестком формате, что позволяет осуществлять загрузку показателей этих ведомств в ЦБ данных автоматизированным способом.

Формированию региональной программы статистических работ в Ростовской области предшествует большая ежегодная подготовительная работа с Администрацией области и администрациями муниципальных образований.

Основа всех региональных разработок, проводимых в рамках Федеральной программы статистических работ – государственные статистические наблюдения. Однако практический опыт работы Ростовского областного комитета государственной статистики показывает, что региональные разработки выходят за форматы Федеральной программы. Пользуясь результатами статистических работ, предусмотренных только Федеральной программой, невозможно глубоко и всесторонне характеризовать реалии происходящих в регионе процессов и оперативно принимать и осуществлять необходимые управленческие решения на местах. Поэтому необходим более детализированный подход как непосредственно к организации и проведению статистического наблюдения, так и к анализу полученного материала, а значит, и к разработке дополнительных региональных показателей и информационно-аналитических материалов различной тематики, исходя из сложившихся экономических условий и меняющихся потребностей пользователей статистической информации. Эта работа в рамках региональной статистики на территории Ростовской области потребовала наряду с другими мерами (введение форм региональной отчетности, разработка специальных методических указаний и др.) организации взаимодействия практически со всеми представительствами федеральных и областных органов государственной власти и управления.

С целью обеспечения полноценного комплексного анализа всех аспектов экономического и социального развития региона Ростовский облкомстат активно использует взаимообмен информацией с территориальными представительствами федеральных министерств и ведомств. В сферу информационных взаимоотношений Ростовского облкомстата включено более 20 министерств и ведомств. В настоящее время соглашения о взаимообмене информацией заключаются с теми ведомствами, информация которых необходима для обеспечения разработок региональной программы.

Правовая основа организации работ по региональной статистике на территории Ростовской области обеспечивается Договором между Ростовским облкомстатом и Администрацией Ростовской области. Генеральным представителем «Заказчика» является Минэкомразвития России.

По структуре план региональной статистики состоит из двух частей: информационно-аналитические и организационно-методологические работы. Всего по плану информационно-аналитических работ Ростовский облкомстат с учетом информации, поступающей в децентрализованном режиме от представительств федеральных министерств и ведомств и региональных органов управления, осуществляет разработку более 70 экспресс-информаций и более 80 статистических бюллетеней с различной периодичностью, около 30 статистических сборников и 20 аналитических записок.

Так, в раздел организационно-методологических и проектно-технологических разработок на 2002 год были включены 43 работы. Наряду с организацией дополнительных региональных статистических наблюдений по новым и восстановленным формам статистической отчетности в этот раздел включена объемная работа по созданию и ведению регионального банка готовых документов (БГД) «Статистика Ростовской области», а также разработка программных комплексов для проведения расчетов в разрезе городов и районов (доработка поступивших из Госкомстата России).

Особенностью Петербургского комитета государственной статистики (Петербургкомстата) в системе Госкомстата России является осуществление им своей деятельности как межтерриториального органа государственной статистики двух крупных субъектов Российской Федерации: города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Для оперативного обеспечения статистическими данными федеральных, региональных, районных и муниципальных органов власти и управления в Петербургкомстате создана и функционирует интегрированная информационная система – Банк готовых документов. Он состоит из двух блоков, один из которых формируется, как и в других статистических органах субъектов Российской Федерации, на федеральном, а второй – на региональном уровне.

Административно-территориальная структура города и области обусловливает особенности в формировании системы показателей и информационных ресурсов на уровне региона.

В Санкт-Петербурге в соответствии с Законом о местном самоуправлении в административных границах города созданы 111 муниципальных образований, находящихся на территории 20 административных районов города. Муниципальные образования городов-спутников и пригородных поселков не совпадают территориально с существовавшими административными единицами города.

Необходимо отметить, что до сих пор муниципальные органы не имеют четких организационно-функциональных основ: не наделены правами, вытекающими из их законодательных полномочий и обязанностей; не перераспределены окончательно функции между администрациями города, районов города и муниципальными образованиями; не решены вопросы, связанные с передачей объектов государственной собственности в муниципальную и др. Все это затрудняет создание и использование статистических информационных ресурсов на уровне муниципальных образований, отрицательно сказывается – наряду с отсутствием достаточного опыта работы – на взаимодействии администрации города и органов местного самоуправления.

Муниципальные образования Ленинградской области созданы в границах существующего административно-территориального деления (в границах волостей, поселков, городов и районов). Это позволит: сохранить и использовать статистические данные для характеристики динамики в экономике и социальной сфере, необходимые как органам местного самоуправления, так и властям Ленинградской области, населению и предпринимательским структурам; не растерять кадровый состав, обладающий опытом хозяйственного и административного управления, а также организационным, методологическим и аналитическим навыками статистической работы.

В сравнительно короткие сроки удалось решить вопрос о перераспределении функций между муниципалитетами и Правительством Ленинградской области и сохранить взаимопонимание с граничащими муниципальными образованиями, а также с территориями и производственно-коммерческими структурами, осуществляющими экономические связи.

В настоящее время имеются пока еще и различия в потребности информации муниципального уровня для администрации Санкт-Петербурга и Правительства Ленинградской области.

Рыночные подходы в развитии экономики Санкт-Петербурга обусловили акцент руководства города на создание целевых комплексных программ развития. Для реализации таких программ потребовалась соответствующая информационная поддержка и ведение мониторингов. Поскольку программы разрабатываются и осуществляются на уровне субъекта Федерации, информация о социально-экономическом развитии муниципальных образований в Санкт-Петербурге полностью не востребована.

В Ленинградской области работа по управлению регионом осуществляется при взаимодействии администрации с конкретными предприятиями, расположенными в том или ином муниципальном образовании. Учитывая организационные особенности построения муниципальных образований, их определенную экономическую самостоятельность, потребность в информации муниципального уровня достаточно велика.

Существующая система показателей регионального блока БГД Петербургкомстата имеет пока некоторые существенные недостатки. В первую очередь, остро стоит вопрос о нехватке информации, сбор которой не осуществляется (природные и минеральные ресурсы региона, энергоресурсы, развитие современных средств телекоммуникаций и связи, транспортные потоки региона и др.), а также ведомственной информации, сбор и обработка которой не централизована в органах государственной статистики. Наличие информации в различных ведомствах и имеющиеся несовпадения методологии ее формирования вызывают определенные сложности в объективной оценке того или иного процесса.

Решение этой проблемы – в создании единой интегрированной системы показателей, базирующейся на единой методологии их определения.

Большое значение для реализации этой проблемы имеют предпринимаемые Петербургкомстатом усилия по выработке регламента взаимодействия различных министерств и ведомств – держателей информации – и созданию межотраслевого регионального информационного центра, осуществляющего, помимо накопления информации и ее анализа, также разработку типовых методик интегрирования статистических информационных ресурсов региона.

В Самарской области, как и в любом другом регионе, областной комитет государственной статистики в рамках Федеральной программы статистических работ большую часть информации на безвозмездной основе предоставляет региональным органам власти и управления. Частично информационные материалы, подготавливаемые на договорной основе и с использованием административных и ведомственных источников информации, предоставляются заказчикам за определенную по условиям договора плату. К ним относятся отдельные тематические сборники, аналитические материалы, результаты локальных единовременных обследований.

Наиболее крупной из договорных работ является мониторинг социально-трудовой сферы, который проводится с августа 1995 г. после подписания Главой Администрации области соответствующего постановления. Эта работа выполняется совместно с рядом ведущих организаций области.