2. Структура административно-правовой нормы

Административно-правовые нормы, как и нормы любых других отраслей права, имеют структуру. Они состоят из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза (греч. hipotesis — основание, предположение) — это часть нормы, указывающая на условия, при наличии которых следует руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее.

Главной частью нормы является диспозиция, определяющая само правило, модель поведения. Это, по существу, предписания, запреты, дозволения, рекомендации. Диспозиция формулирует права и обязанности участников общественных отношений, что они могут или должны делать. Без нее не может быть нормы как таковой. В то же время без гипотезы или санкции норма может существовать. По мнению некоторых ученых, гипотеза отсутствует в нормах правоохранительного характера, но наличествует в нормах положительного регулирования. Последние составляют большую часть норм административного права. С помощью их осуществляется регламентация деятельности аппарата управления. Однако и здесь гипотеза не всегда выражается достаточно четко.

Санкция имеет место в правоохранительных нормах и отсутствует в нормах положительного регулирования. Присутствие санкции в последних не целесообразно, не обосновано, в них просто нет необходимости, ибо здесь отношения строятся между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими структурами (работниками).

В правоохранительных нормах санкции выражаются в виде мер административной или дисциплинарной ответственности, мер административно-предупредительного, пресекательного или восстановительного характера.

Следовательно, в преобладающей части норм административного права имеется не три части, а две: гипотеза и диспозиция или диспозиция и санкция.

2. Виды административно-правовых норм

Нормы административного права различны как по своей направленности, так и по содержанию. Поэтому их возможно классифицировать по нескольким критериям:

1) по целевому назначению;

2) по методу воздействия;

3) по юридической силе;

4) по адресатам;

5) по содержанию;

6) по действию в пространстве и во времени.

A. По целевому назначению нормы административного права можно разделить на нормы положительного регулирования и

правоохранительные.

Нормами положительного регулирования являются те, которые определяют статус органов государственного управления, государственных служащих и т.п. Они направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления, т.е. устанавливают определенные права и обязанности и не содержат санкций. Санкция наличествует у правоохранительных норм. В этой связи следует особо подчеркнуть, что административно-правовыми санкциями (мерами принуждения, в том числе и ответственности) обеспечивается соблюдение надлежащего исполнения правил, относящихся не только к административному праву, но и к некоторым другим отраслям права. По этой причине одна часть правовой нормы (гипотеза и диспозиция или только диспозиция) может входить, например, в состав норм финансового права, а санкция — быть административно-правовой. Подобные нормы следует рассматривать как двойственные: финансово-административные, трудового и административного права и т.д.

Б. По методу воздействия различают нормы:

1) обязывающие;

2) запрещающие;

3) уполномачивающие;

4) рекомендательные;

5) дефинитивные.

Некоторые ученые сюда относят и так называемые поощрительные (стимулирующие) нормы.

B. По юридической силе нормы делятся на:

1) конституционные;

2) нормы президентских правовых актов;

3) нормы законов;

4) нормы органов государственного управления. Последние также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, республиканских органов государственного управления, местных органов государственного управления).

Г. По адресатам нормы классифицируют следующим образом:

1) регулирующие правовой статус государственных организаций;

2) регулирующие правовой статус работников государственных организаций;

3) определяющие правовой статус органов местного управления;

4) определяющие правовой статус граждан в сфере управления.

По адресатам нормы можно также разделить на общие, относящиеся ко всем гражданам или ко всем органам (организациям), должностным лицам (юридическим лицам), и специальные, касающиеся четко ограниченного круга адресатов, например, военнослужащих, работников милиции, органов здравоохранения, или конкретного субъекта права, какого-либо местного исполнительного комитета.

Д. По содержанию нормы делятся на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы закрепляют права и обязанности, ответственность конкретных участников управленческих общественных отношений. В этих нормах находит отражение правовой статус, структура и компетенция названных субъектов. Некоторые ученые полагают, что материальные нормы определяют и деятельность органов государственного управления, контроль за ними. Такой подход расширяет регулятивные масштабы материальных норм и свидетельствует о том, что они не только статичны, т.е. определяют статику, но и динамичны, т.е. определяют динамику функционирования органов государственного управления, и в этой связи делят материальные нормы на две соответствующие части.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют порядок (процедуру) реализации норм материального права. Они производны от материальных норм и действительно определяют динамику деятельности органов государственного управления, порядок практической реализации прав, обязанностей и ответственности, установленных для участников управленческих отношений материальными нормами. Материальные нормы указывают, что следует делать субъектам управленческих отношений для реального осуществления своих прав и обязанностей. Процессуальные нормы указывают, каким образом, в каком порядке реализуются названные права, обязанности и ответственность. Между тем, на практике нередко возникают затруднения в разграничении материальных и процессуальных норм. Объясняется это тем, что статика и динамика управленческой деятельности неразделимы.

Ж. По действию в пространстве различают нормы:

1) общего действия (республиканского);

2) местного действия;

3) межтерриториального (территориального) масштаба действия.

Нормы общего действия распространяются на всю территорию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Министров, республиканских органов государственного управления и иных органов республиканского значения (например, государственных организаций, подчиненных Совету Министров). Они могут быть общего, надведомственного и ведомственного характера.

Нормы местного действия распространяют свою силу на определенную административно-территориальную единицу или действуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов действуют в пределах соответствующей территории: сельсовета, района, города, области. Нормы, принятые Минским городским Советом депутатов или Минским исполнительным комитетом, не имеют юридической силы на территории Минской области, а действуют только на территории г. Минска. Нормы, установленные директором завода, руководителем вуза, действуют только в пределах завода, вуза.

Нормы межтерриториалъного (территориального) масштаба действия — это такие правила, которые распространяют свое влияние на соответствующую территорию независимо от административно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, поселка, сельсовета. Например, установление карантина, определенных запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных - ситуациях.

3. По действию во времени нормы делятся на нормы постоянного и нормы временного действия. Административно-правовые нормы постоянного действия — это правила, не ограниченные какими-либо сроками проявления. Они действуют до их официального изменения либо отмены. По общему правилу нормы не ограничены определенными сроками действия.

Нормы временного действия непродолжительны, не постоянного действия. Например, нормы временных декретов Президента Республики Беларусь действуют до рассмотрения Национальным собранием. Если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат), то сохраняют свою силу и обретают постоянный характер (ч. III ст. 101 Конституции Республики Беларусь). Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 января 2002г. №41 «Об утверждении квот на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий в 2002 году»2 утверждены названные квоты на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий лишь на 2002 год.

Конечно, для того чтобы определить время действия нормы, необходимо знать, когда она вступает в действие и когда ее действие прекращается. Для ответа на первый вопрос следует знать дату вступления нормы в силу, на второй — период ее действия со времени вступления в силу.

По общему правилу акты, а следовательно, и нормы, содержащиеся в них, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования (см. ч. 5 ст. 104 Конституции Республики Беларусь, ст. 12 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь). В самом акте может быть установлен и иной срок, оговорено разное время начала действия тех или иных норм. Так, Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001г. №645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь» вступил в действие со дня его подписания (об этом записано в п. 4). Закон Республики Беларусь «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь» подписан Президентом 6 января 1999 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г. (ст. 9). Указ Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений» вступил в действие со дня его опубликования.

В Декрете Президента Республики Беларусь от 24 августа 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию порядка выезда из Республики Беларусь»4 записано, что Декрет и находящиеся в нем нормы вступают в силу со дня его опубликования, а пункт 1 вступает в силу лишь спустя месяц после опубликования Декрета.

Вступление норм права в действие в день опубликования нормативного акта, их содержащего, не является наилучшим вариантом решения вопроса о введении в действие правовых актов. Дело в том, что на практике иногда привлекают, например, к административной ответственности в соответствии с вновь принятыми нормами в раннее утреннее время (6—8 часов), когда не все еще могут получить информацию о публикации акта. Более правильным было бы вводить в действие нормативный акт не в день его опубликования, а на следующий за ним день.

Административно-правовые нормы по общему правилу не имеют обратной силы. Если же ими смягчается или отменяется ответственность граждан или улучшается положение лиц, на которых распространяется действие этих норм, то они могут иметь обратную силу. Например, Декрет Президента Республики Беларусь от 1 октября 2001 г. № 24 «О внесении изменений в Декрет Президента Республики Беларусь от 17 мая 2001 г. № 13» (называвшийся «О мерах по совершенствованию пенсионного обеспечения лиц, занятых на подземных и открытых горных работах») вступил в действие с 1 сентября 2001 г., т.е. его нормы имеют обратную силу. Подобное возможно и в случаях, когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Не имеют обратной силы нормы, устанавливающие новые правила или усиливающие ответственность, ухудшающие положение (интересы) адресатов (субъектов правоотношений).

Следовательно, норма административного права начинает действовать по общему правилу через 10 дней после опубликования, немедленно (т.е. после подписания нормативного акта) или со специально названного в нем срока. В акте может быть предусмотрено раздельное вступление норм в действие.

Административно-правовые нормы, получившие юридическую силу (вступившие в силу), должны быть претворены в жизнь. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она выполняется всеми ее адресатами. Последнее осуществляется в процессе реализации (исполнения) норм.