2. Систематизация и кодификация норм административного права

Административно-правовых норм довольно много, они разнообразны и находятся в многочисленных правовых актах. Все это затрудняет их поиск и процесс применения. Чтобы оперативно находить нужные нормы, проводится систематизация нормативно-правового материала.

Руководствуясь частью 23 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», под систематизацией следует понимать деятельность по упорядочению действующих административно-правовых норм, приведение их в единую внутренне согласованную систему, в определенную совокупность. В процессе такой деятельности не исключается и переработка, совершенствование правовых норм. Правда, в Законе на этом не акцентируется внимание, хотя такой момент является немаловажным.

В Законе названы два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Не следует умалять и такие виды, как учет и консолидация.

Учет нормативно-правового материала — это сбор, хранение и поддержание его в контрольном состоянии. Кроме того, чтобы обеспечить нахождение необходимой правовой информации в массе актов, взятых на учет, требуется создание поисковой системы.

Учет осуществляется практически всеми субъектами, заинтересованными в правовой информации. Он ведется как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Инкорпорация выражается в объединении в один сборник (собрание, бюллетень) актов, содержащих нормы права, и его

издание (ч. 9 ст. 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»)1. Акты могут помещаться в сборник полностью или отдельными частями. Все зависит от содержания норм и от того, для каких целей сборник предназначен.

Инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами нормативно-правовых актов. При инкорпорировании в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения и дополнения, если они были. Однако нормативное содержание актов не меняется. Обработанный таким образом материал, как правило, классифицируется по определенным признакам: по хронологическому или отраслевому, институированному, т.е. по правовым институтам административного права.

Инкорпорация может быть официальной, полуофициальной (официозной) и неофициальной. Официальная инкорпорация предполагает издание сборников, собраний правовых актов органами, которыми приняты данные акты. Такие сборники являются официальными источниками, и на них можно делать ссылки. Например, к хронологической официальной инкорпорации относятся Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Полуофициальная (официозная) инкорпорация проявлялась, например, в издании Министерством юстиции Бюллетеня нормативно-правовой информации, в котором находились нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов, Национального банка Республики Беларусь. В такой форме инкорпорация может осуществляться не органами, издавшими нормативные акты, а иным органом, которому поручено (возложена обязанность) по проведению систематизации. Поручение дается правотворческим органом (органами), но сборники издаются без его (их) официального одобрения или утверждения. Поэтому ответственность за полноту и правдивость текстов актов ложится на составителя сборника.

Неофициальная инкорпорация может осуществляться любой организацией, как государственной, так и негосударственной, а также специалистами по их собственной инициативе. Неофициальные сборники издаются научными учреждениями, издательствами, учеными, практиками. На их издание не требуется специальных полномочий правотворческих органов. На них не может быть дана официальная ссылка. Вместе с тем, неофициальная инкорпорация расширяет информационность, доступность в использовании административно-правового материала. Например, в 1978 г. в г. Минске был издан Унифицированный классификатор административных правонарушений, одним из авторов является А.Н. Крамник. В 1994г. издан сборник «Законодательство о службе в государственном аппарате (авт. И.Е. Рыбчинский, И.Б. Семериков). Юридическая фирма «Траст» издала сборник нормативных актов в 4 частях «Регулирование хозяйственного оборота. Законы Республики Беларусь. 1995 г.». Издательством «Амалфея» неоднократно переиздавался с учетом изменений и дополнений Кодекс Республики Беларусь «Об административных правонарушениях».

Несмотря на немалую работу в области инкорпорации, она еще далеко не в полной мере отвечает существующим потребностям. Большой массив актов, содержащих нормы административного права, не систематизирован, и следовательно, они недоступны для широкого использования.

Кодификация по Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» — это переработка установленного нормативными правовыми актами содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в один нормативный правовой акт, который содержит систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений.

Кодификация — это и научно обоснованное объединение в один комплексный нормативный правовой акт административно-правовых норм, содержащихся в различных актах, но относящихся, как правило, к одному институту права. Объединяются, в первую очередь, административно-правовые нормы, а не нормативные правовые акты. В ряде случаев отдельные правовые акты, из которых перенесены определенные нормы в комплексный акт, могут продолжать действовать. Кодификация способствует не только объединению однородных правовых норм, но и, конечно, их совершенствованию. В процессе кодификации не исключается внесение изменений в содержание правового материала, устранение устаревших норм, выявившихся противоречий, восполнение иных пробелов в административно-правовом регулировании. Конечной целью кодификации является повышение эффективности правового материала и обеспечение наилучших условий для пользования им.

Кодификация имеет официальный характер и осуществляется компетентными правотворческими государственными органами.

Таким образом, в процессе кодификации происходит упорядочение нормативного материала, систематизированное объединение в один нормативный акт материала, отличающегося внутренним единством и однородностью общественных отношений, регулируемых им.

Административно-правовые нормы по подобию некоторых других отраслей права Республики Беларусь (гражданского, уголовного, трудового) невозможно объединить в одном или даже нескольких кодификационных актах. Ни в одной стране мира нет подобных нормативных актов. Объясняется это тем, что административное право регулирует весьма широкий круг управленческих общественных отношений, нормы которого находятся в многочисленных правовых актах различной юридической силы. Более того, административное нормотворчество динамично, как и само государственное управление, ибо оно должно отвечать постоянно меняющимся потребностям жизни. Это требует принятия все новых и новых административно-правовых норм, что, конечно, затрудняет кодификацию.

Консолидация — это сведение многих нормативных актов или их определенных частей в один укрупненный акт. Этот новый акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты (их части). Он принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты. Консолидация, по существу, представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Например, Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» включил в себя нормы главы 5 Конституции Республики Беларусь как основополагающие, ряд положений Указа Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», некоторые положения Закона Республики Беларусь «О Кабинете Министров Республики Беларусь» и других нормативных актов. Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» — это уже новый акт. В нем немало новшеств, и принят он в связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 г. Включенные в него нормы из других актов продолжают самостоятельное существование (нормы Конституции и Указа Президента от 11 января 1997г.). Они не отменены и не утратили юридической силы. Нормы других актов или в целом акты признаны утратившими силу (см. ст. 35 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Консолидация способствует преодолению существования обилия нормативных актов.

Подобным нормативным актом является и Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Законы Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», «Об основах службы в государственном аппарате» не в полной мере отвечают такой разновидности систематизации, как консолидация. Они, вероятно, больше приближены к кодификации. В чистом виде консолидированных административно-правовых актов по существу нет.

Упорядочение и объединение норм административного права осуществляется и иными способами, например, путем принятия правил, положений, уставов, а в отдельных случаях и кодексов. Названия таких актов могут быть и иными.

Правила представляют собой кодифицированный нормативно-правовой акт, которым конкретизируются нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам. К таким правовым актам относятся часть 14 статьи 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Правила применения Национальным банком Республики Беларусь мер воздействия к банкам и небанковским кредитно-финансовым организациям, Правила обмена жилых помещений государственного жилищного фонда в Республике Беларусь, Типовые правила внутреннего трудового распорядка1. Вероятно, к одному из видов правил следует отнести и Порядок осуществления игорного бизнеса на территории Республики Беларусь

Устав или положение — это нормативно-правовой акт, который определяет порядок деятельности государственных органов, предприятий, объединений, организаций, учреждений, а также порядок деятельности государственных служащих и иных личностей в соответствующих сферах деятельности. К этому определению, данному в части 14 статьи 23 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», следует добавить, что уставами и положениями устанавливается не только порядок деятельности, но и правовой статус названных субъектов (Положение о потребительской кооперации в Республике Беларусь, Положение об общежитиях, положение о том или ином министерстве, государственном комитете, комитете при Совете Министров, Положение о классах служащих государственного аппарата).

Уставами, как нормативно-правовыми актами, может регулироваться деятельность отдельных государственных органов управления (организаций) или какая-либо сфера деятельности (Дисциплинарный устав должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь, Устав о дисциплине работников речного транспорта). Кроме того, уставами может определяться и правовой статус того или иного государственного органа, организации (Устав Национального банка Республики Беларусь, Устав Белорусского государственного университета (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 16 июня 1999 г.).

Правовой статус тех или иных органов государственного управления и сфера их деятельности определяется не только уставами и положениями, но и законами (Законы Республики Беларусь «О милиции», «О государственной налоговой инспекции», «О пожарной безопасности» и др.). Конечно, законы по юридической силе значительно выше уставов и положений, утвержденных постановлениями Совета Министров, между тем по содержанию регулируемых вопросов они схожи.

Кодекс — кодифицированный нормативно-правовой акт, являющийся законом, который обеспечивает полное системное регулирование определенной области общественных отношений. Это крупный сводный акт, детально регулирующий отдельный вид отношений; система однородных норм, отличающихся внутренним единством. Принятие (создание) кодексов позволяет наиболее эффективно решать проблемы ликвидации множественности актов, регулирующих одни и те же вопросы. В области административного права наиболее известным является Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП). Он схож с Гражданским кодексом Республики Беларусь и Уголовным кодексом Республики Беларусь. Прообразом КоАП является Таможенный кодекс Республики Беларусь. Подготовлен проект Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях, а также Водный кодекс Республики Беларусь, в котором также присутствуют нормы административного права.