Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

составляющей через систему соответствующих советов при всех органах управления образованием.

Даже процедура занятия должности ректора государственного или муниципального вуза носит государственно-общественный характер (ст.12 ФЗ о ВППО). Ректора вначале избирают на конференции трудового коллектива (или общим собранием), а затем его утверждает соответствующий орган исполнительной власти. Причем даже если он не утвердит предложенную кандидатуру, а конференция (общее собрание) решением 2/3 присутствующих вновь изберет этого кандидата, его обязаны утвердить на должность ректора.

Ни в одной другой отрасли экономики или социальной сферы нет такого порядка занятия должности руководителя.

Во-вторых, это нетипичное разграничение компетенции между федерацией и субъектами РФ. В отличие от других предметов совместного ведения, в образовании управленческие функции между

федерацией и ее субъектами объективно разделяются по уровням образования. Правовое регулирование высшего образования относится исключительно к ведению России. И хотя в ведении субъектов РФ и

муниципальных образований также могут находиться образовательные учреждения ВПО, правовую регламентацию их деятельности осуществляет федерация.126

В-третьих, это особый метод правового регулирования. Отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельности образовательных учреждений, и горизонтальные, и вертикальные, это одновременно отношения и субординации, и равноправного партнерства, причем зачастую между одними и теми же участниками образовательного процесса. Отсюда своеобразный метод правового регулирования и «собственная» отрасль права, именуемая образовательной.

В-четвертых, основополагающей категорией для обеспечения эволюции системы образования является вузовская автономия. Это означает (при сохранении государственного контроля) такую степень самоуправления, которая необходима вузу для эффективного принятия решений в отношении своей уставной деятельности. Поэтому регулирование внутривузовских отношений, как и в субъектах предпринимательской деятельности, в значительной степени осуществляется локальными актами (ст. 13 закона РФ «Об

126 Статьи 24 и 25 ФЗ о ВППО.

51

образовании»). Однако в новом положении о Министерстве образования и науки РФ подчеркивается следующее: «При

осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе…устанавливать ограничения…

прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций…» (п.7). Не свидетельствует ли подобная формулировка

о неограниченности возможных ограничений для подведомственных государственных некоммерческих организаций?

В-пятых, это многосубъектный состав органов, оказывающих регулирующее воздействие. Учредитель федеральных вузов – Правительство Российской Федерации (п.2 ст. 10 ФЗ о ВППО). До недавнего времени (март 2004г.) основной объем функций учредителя

исполнял соответствующий федеральный орган исполнительной власти, главным образом Минобразования России. Представляло

собственника в части управления имуществом Министерство имущественных отношений. Поэтому при регистрации уставов вузов в

регионах возникала зачастую проблема их утверждения в соответствующих комитетах по управлению имуществом.127 Функции собственника в контексте ст. 120 ГК РФ (субсидиарная

ответственность по обязательствам финансируемых собственником учреждений) исполняло Министерство финансов. В настоящее время, как уже было отмечено, произошло увеличение числа органов исполнительной власти, которым подведомственно высшее образование.

Утвержденные положения о новых структурах исполнительной власти в системе высшего образования пока не дают ответа на следующие вопросы:

∙кто реально будет исполнять функции учредителя? Очевидно, они будут перераспределены между вновь созданными структурами;

∙кто будет привлекаться в качестве собственника в случае необходимости субсидиарной ответственности?

127 Автор столкнулся с этим в Республике Татарстан в период работы в должности главного юриста КГТУ. (См. также письмо Минобразования России «Об учредителях государственных и муниципальных образовательных учреждений сферы Минобразования России»).

52

Кроме того, в системе высшего образования было положено начало практике соучредительства. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 г. № 722,128 вторым

учредителем Казанского государственного технологического университета стал Кабинет Министров Республики Татарстан.

Образуемая таким образом смешанная форма собственности и наличие нескольких соучредителей неизбежно влекут за собой перемены в традиционных формах и методах воздействия на управляемый объект.

В-шестых, еще одним принципиальным отличием конструкции государственного регулирования высшего образования является развитие региональных моделей университетских комплексов, включающих образовательные учреждения различного типа, научно-исследовательские и научно-производственные структуры, предприятия и т.д. В качестве примера также можно привести Республику Татарстан, где в соответствии с решением коллегии Минобразования России от 19.12.2000 г. учреждена

Федеральная экспериментальная площадка по реализации моделей университетских комплексов в форме университетского округа,

ассоциации образовательных учреждений и единого юридического лица. Получают распространение идеи учебно-научно- производственных и учебно-научно-инновационных комплексов (об этом много и подробно пишет, в частности, В.Е. Шукшунов и ряд других вузовских работников).129

Можно отметить и другие особенности, вытекающие из меняющегося содержания образования, появления новых форм образования, проведения экспериментов в области образования и т.д. Так, апробация дистанционных технологий фактически вывела МЭСИ на несколько лет из правового поля высшего образования, так как его

деятельность по становлению дистанционного образования регламентировалась путем индивидуально ориентированных актов

128О Казанском государственном технологическом университете.

129Основы создания университетских комплексов// Шукшунов В.Е.,

Ленченко В.В., Третьяк А.Я. и др. Новочеркасск, 2002. 29 с.; Трансформация российских университетов в учебно-научно-инновационные комплексы/ Под ред. В.Р. Атояна. Саратов, 2001. 416 с.; Кураков Л.П. Основы инновационной социально ориентированной модели интегрированного образования. М.: Вуз и школа, 2002. С. 309–317; Практика структурно-институциональных преобразований в системе ВПО. М.: изд-во МГУП, 2003. 112 с.

53

Минобразования России. Проведение в Республике Татарстан

эксперимента по созданию региональной модели дополнительного профессионального образования также привело к модификациям в управленческих отношениях между участниками эксперимента.130

Таким образом, организация государственного регулирования

высшего образования должна обеспечивать баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отражать все перечисленные особенности. Необходимо также в целях обеспечения эффективности функционирования системы высшего образования, наряду с обязательной государственной поддержкой, сохранить государственно-общественный характер управления, развивать вузовское и студенческое самоуправление, отразить организационно и нормативно создание региональных образовательных комплексов. Эти задачи и должен решать соответствующий административно-правовой механизм на основе необходимой нормативной базы.

130 См.: Дьяконов С.Г., Иванов В.Г., Овсиенко Л.В. Дополнительное образование – новые возможности //Высшее образование в России. 2003. № 2. С. 3–13; Иванов В.Г. Новый этап в развитии системы дополнительного профессионального образования Республики Татарстан //Служебная лестница. 2004. № 4. С. 16–19.

54

1.3. Содержание, принципы и формы регулирования

Всовременной литературе справедливо высказывалась мысль

отом, что автоматический перенос на российскую почву идей примата

общечеловеческих ценностей не даст сразу ожидаемого положительного эффекта, в обществе еще нет соответствующих традиций.131 Нельзя не согласиться и с тем, что позитивное решение

многих проблем становления новой государственности на основе ценностных критериев во многом зависит от личностных качеств администраторов, их нравственной и политико-правовой культуры. Поэтому существенной задачей исполнительной (и в определенной мере законодательной) власти является создание действенного

механизма правового обеспечения конституционных и иных правовых ценностей управления государством и о6ществом,132 определение содержания его деятельности в условиях демократизации управления. Безусловно, это в равной степени относится и к проблеме реализации

конституционного права граждан на высшее профессиональное образование.

Принципиально важным является то обстоятельство, что в

образовательной системе новой России образовательные учреждения перестают быть подразделениями государственного аппарата. Отмечается, что государство должно способствовать развитию автономии вузов, их административной самостоятельности.133 В то же время число государственных вузов по-прежнему является преобладающим: на начало 2003/2004 года их 568 только в системе федеральных органов при 330 негосударственных (что составляет 36,9%). Это, безусловно, должно сказываться на особенностях управления системой. Вместе с тем представляется ошибочным и даже опасным мнение, что по отношению к негосударственным вузам

органы управления образованием выполняют только отдельные «разрешительно-согласовательные» функции, то есть осуществляют

131См. Проблемы общей теории права и государства/ Под ред. В.С.

Нерсесянца; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002. С. 152; и др.

132Точка зрения В.В. Полянского (См.: Галлиган Д., Полянский В.В.,

Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 153.)

133Управление современным образованием. С. 40.

55

функциональное управление.134 Правила игры на образовательном

поле должны быть едиными для всех участников независимо от организационно-правовой формы. Однако сегодня государство не

только не проводит протекционистской политики в отношении государственных вузов как основных участников отношений по реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование, но и вводит целый ряд дополнительных ограничений для них. Это, например, определьное количество обучающихся на платной основе по ряду специальностей – не свыше 50% от общего числа приема на эти специальности; необходимость перечисления части дохода учредителю; установление соотношения для бюджетного финансирования «преподаватель – студент» 1:10 независимо от контингента обучающихся, специальностей и максимально допустимой нагрузки; требование

соответствия штатного расписания ненормативным типовым штатам бюджетной организации и т.п. Строго говоря, законодательство об

образовании в значительной степени адресовано государственным и муниципальным вузам. Даже в тех случаях, когда в тексте закона нет прямого указания, это вытекает из смысла статьи (см., например, статью 12 «Управление вузом», ст.16 «Студенты вузов», ст. 19 «Докторанты, аспиранты и соискатели» ФЗ «О ВППО»).

А согласно официальной точке зрения, которой придерживаются и многие негосударственные вузы, позиция

государства по отношению к негосударственным вузам становится более жесткой.135 Это, в частности, можно проследить по нормативно- правовым актам по аккредитации. Как следствие, наблюдается

незначительная тенденция сокращения числа негосударственных вузов (в основном частных, которые не смогли пройти государственную аккредитацию).

В предыдущем разделе были названы основные функции административной деятельности, управления. Конкретизируя их применительно к исследуемой области, авторы коллективной монографии «Тенденции развития высшего образования в современном мире» включают в управление образованием, как процесс в широком смысле, «разработку важнейших направлений

134См. Беляков С.А. Указ. соч. С. 60.

135См. выступления В.М. Филиппова на страницах газеты «Поиск» в 2003– 2004 гг.

56

политики в области образования, планирование целей и важнейших характеристик системы образования, разработку образовательных структур и показателей качества образования, подготовку и реализацию планов, программ, проектов и приоритетных направлений развития образования, оценку и контроль за образовательной политикой, ресурсное обеспечение образования, подготовку и

повышение квалификации педагогического и административного персонала».136

Действительно, с учетом специфики исследуемого объекта

государственное регулирование образования предполагает эти направления деятельности. Следует тем не менее уточнить, что государство не только дает оценку образовательной политике – это, скорее, функция общественная, оно ее вырабатывает (п. 1 Положения о Министерстве образования и науки). Кроме того, наряду с разработкой образовательных структур (то есть, уровней образования, образовательных стандартов и образовательных программ), государство утверждает модели образовательных учреждений (см. ст. 9 ФЗ о ВППО); в системе высшего образования их также создают, «моделируют» сами академические сообщества на основе своего практического опыта с учетом социально-экономических реалий того или иного региона (автор писал об этом ранее). Необходимость координации деятельности вузов, прежде всего государственных, с национальной образовательной политикой, требует их подотчетности (это также общая составляющая отношений «государство – вуз» в развитых странах137). Автономия вузов предполагает их ответственность, а значит, подконтрольность перед государством (см. ст. 3 ФЗ о ВППО).

Следовательно, конкретизируя содержание и цели регулирующего воздействия в системе высшего образования, необходимо дополнить его следующими функциями:

1)создание системы непрерывного интегрированного образования, реализация концепции многоуровневой подготовки;

2)соответствующая структурная перестройка высшей школы;

136Тенденции развития высшего образования в современном мире: соци- ально-экономический аспект. М.: Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов. 1992. С. 36.

137Амбросимова Н.М. Сравнительные исследования в высшем образовании за рубежом. М.: Исслед. центр проблем качества подготовки специалистов, издат. корпорация «Логос», 1994. (Научные доклады. Вып. 6). С. 21.

57

3)унификация управления высшим образованием независимо от ведомственной подчиненности вузов;

4)проведение региональной политики (это необходимый компонент управления в любой федеративной стране;

5)демократизация управления, в том числе путем формирования системы государственно-общественных органов, сочетание контроля и вузовской автономности;

6)деидеологизация и деполитизация образования. Ранее в исследованиях по проблемам управления высшим образованием под- черкивалось, что управляющее воздействие в системе «государство и общество» осуществлялось с помощью различных форм идеологии. Право в образовании выполняло не только регулирующие, но и идеологические функции.138 Поэтому сегодня также законодательно

закрепляются плюрализм в образовании и недопущение деятельности

ввузах политических и общественно-политических движений и организаций (ст.1, 2 закона РФ «Об образовании»);

7)обеспечение на основе Государственного образовательного стандарта качества подготовки специалистов в условиях развития академических свобод и появления негосударственных вузов;

8)финансирование вузов, наряду с нормативным, на конкурсной основе.139

Объектом управления в этой системе является процесс удовлетворения потребностей личности и общества в высшем образовании, а значит, и соответствующая деятельность вузов со всеми составляющими.140

138См. подробнее: Государственное управление народным образованием в

СССР. Алма-Ата: Наука, 1980. 191 с.

139Беляков С.А. в соответствии с законом РФ «Об образовании» и

Положением о Минобразовании России приводит детальную классификацию

всех функций управления в системе образования (См.: указ. соч. С. 54–77.) 140 Следует отметить, что объект воздействия государственных органов

управления высшим образованием по сути остается неизменным – меняются ценностные ориентации: если раньше главным считалась подготовка квалифицированных специалистов, теперь приоритетными становятся личные

и общественные потребности и интересы в образовании и культурном развитии. В то же время в Германии уже идет обратная эволюция (См.:

Особенности современного развития высшего образования в ведущих странах мира// Цейкович К.Н., Тарасюк Л.Н., Давыдов Н.И. и др. М.: Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов, 1994. С. 45–64).

58

В литературе высказывалась критика реально осуществляемых государством функций в сфере высшего образования. Так, зарубежные авторы Белой книги отмечали, что косвенным следствием нехватки бюджетных средств «стал процесс не столько децентрализации, сколько дерегулирования. Этот процесс

способствовал изменению структуры образовательной системы и во многом обусловил потерю государственными органами управления образованием способности на долгосрочной основе в качественном и количественном отношении направлять и контролировать российское образование именно как систему».141 К настоящему времени государство уже обозначило такой путь реформирования образования, как глобальные структурные реформы, предусматривающие

налаживание механизма координации образовательной системы с целью ее адаптации к долгосрочным потребностям развития общества.

Обычно для образовательного планирования используется временной отрезок в 10–15 лет, и именно на такой срок приняты основные документы – ФПРО и Концепция модернизации образования. Этот факт можно в определенной степени считать успехом проекта TACIS EDRUS 9608 «Управление образованием в России», основная цель

которого заключалась в совершенствовании российской системы образования с целью ее адаптации к потребностям федерального и регионального развития.142

Государство упрекали и в связи с отсутствием таких функций в области образования, как стратегическое планирование и прогнозирование.143 Это тоже проблема общего характера: известно,

что функции прогнозирования и планирования управления экономическими и социальными объектами регулируются очень плохо.144 Вместе с тем, по-видимому, не учитываются следующие обстоятельства: во-первых, термин «стратегическое планирование» – из области менеджмента, а терминологическое заимствование для классической юриспруденции еще не стало традицией; во-вторых,

планы в современных условиях утрачивают характер адресных директив и трансформируются в программы и проекты, поэтому в

141Белая книга российского образования. Ч.1. С. 155.

142Там же.

143Андиева М. С. Указ. соч. С. 145.

144Юсупов В.А. Административное право и современность//Юрист. 2003.

№6. С. 58.

59

Положении о Минобразования России присутствовала функция разработки целевых, межгосударственных и межведомственных программ и проектов в области образования, молодежной политики и научной деятельности и т.д. (пп. 3 п. 5 положения).

Функция прогнозирования была закреплена в пп. 6 п. 5 Положения о Минобразовании России. Отчеты министерства

последних лет содержат внушительный перечень реализуемых программ и проектов: это Программа развития дистанционного образования, такие федеральные целевые программы, как ФЦП реформирования военного образования (совместно с силовыми ведомствами), «Русский язык», «Интеграция науки и высшего образования России на 2002–2006 гг.»; международные проекты «Фундаментальные исследования и высшее образование», «Развитие

образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования», «Партнерство в образовании, здравоохранении и социальной помощи» и др.145 Утвержден План действий Минобразования России на 2002–2004 гг. по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.146 В новых положениях об органах исполнительной власти в области образования эти функции никому конкретно не предписаны.

Между тем исследования в области образования в западных странах свидетельствуют о том, что планирование – одна из важнейших функций управления современным образованием.147 В России переход от командно-административной экономики сопровождался фактически и отказом от планирования. Прошло немало лет, прежде чем осознали реальную необходимость плановой

деятельности в целях обеспечения комплексного экономического развития государства. В обществе утвердилось мнение, что государственное планирование и рыночные отношения несовместимы, а планирование – метод тоталитарного руководства. Однако жизнь убедительно показала, что это не так. Планирование позволяет видеть перспективу развития общества, тенденции его движения,

145См. отчеты Минобразования России.

146Приказ Минобразования России от 20.05. 2002 г. № 1831 в ред. приказа от 23.07.2002 г. №2866.

147Тенденции развития высшего образования в современном мире. С. 36; Амбросимова Н.М. Сравнительные исследования в высшем образовании за рубежом. С. 19–20; Особенности современного развития высшего

образования в ведущих странах мира; и др.

60