Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

Представляется, что можно согласиться с теми, кто отмечает комплексный, полиаспектный характер отношений в сфере образования – собственно образовательных (включая в них и отношения, связанные с воспитанием и проведением научных исследований), имущественных, личных неимущественных, организационных, управленческих, трудовых и т.п.203 Следовательно, понимая управление в образовании как систему целенаправленных, систематических, определенным образом организованных воздействий на общественные отношения, выраженных в правовой форме, в частности в законодательных и иных нормативных правовых актах, необходимо иметь в виду дополнительную специфику способов управления с учетом выделяемых групп отношений.

Поэтому методы, используемые в сфере высшего образования, можно подразделить на общие, свойственные и другим видам государственной деятельности (хотя их применение в исследуемой области тоже имеет некоторые особенности), и специальные.

Общими методами административно-правового воздействия являются удостоверительный, легализационный, разрешительный методы, метод правопризнания и государственно-распорядительный метод.204

На их основе в управлении высшим образованием сформированы следующие методы:

∙Лицензирование, аттестация и аккредитация.205

Представляется, что именно в образовании эти процедуры

действительно носят характер комплексного управляющего воздействия с многоэтапным контролем

№ 4. С. 12.

203См.: Андиева М.С. Управление образованием в РФ: правовой аспект//Право и образование. 2002. №6. С.139–146; Сырых В.М. Указ. соч.;

идр.

204Осинцев Д.В. К вопросу о систематизации административных производств//Рос. юрид. журнал. 2001. № 1. С. 54.

205Положение о лицензировании образовательной деятельности. – Утв.

пост. Правительства РФ от 10.10.2000 г. № 796; Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения. – Утв. пост. Правительства РФ от 2.12.1999 г. № 1323; Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений. Во Франции, к примеру, также существует государственная монополия на выдачу национальных дипломов.

81

деятельности подведомственных организаций; не случайно

в последнее время Минобразование России разрешило объединять их в одну процедуру при определенных условиях.206

∙Установление государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования.207

∙Ранжирование вузов по основным показателям их деятельности, то есть определение рейтинга.208 Кроме

безусловного управляющего воздействия через определение реального места вуза в «табели о рангах»,

рейтинг может быть использован при установлении размеров государственного финансирования вузов, при размещении государственного заказа, при распределении грантов и т.д.

∙Государственный заказ на подготовку специалистов, утверждение контрольных цифр приема.

∙Итоговая государственная аттестация выпускников.209

∙Подготовка научно-педагогических кадров в аспирантуре и докторантуре, их аттестация специализированными органами, такими как ВАК Минобразования России, диссертационные и экспертные советы.210 При этом

введение конкурсно-контрактной системы для занятия должностей профессорско-преподавательского состава и

научных сотрудников в государственных и

206 Приказ Минобразования России от 12.11.1999 г. №864 «Порядок комплексной оценки деятельности вузов».

207Утвержден пост. Правительства РФ от 14.08. 1994 г. №940.

208Приказ Минобразования России от 26.02.2001 г. № 593 «О рейтинге вузов». Эта процедура популярна также в США (см.: Северцев В.А., Чащи– хин Б.Д. Аккредитация учебных заведений: опыт США. М.: Мир книги, 1993. 236 с.)

209Положение об итоговой государственной аттестации выпускников вузов

РФ. – Утв. приказом Минобразования России от 25.03.2003 г. №1155.

210 Положение о Высшей аттестационной комиссии Минобразования России. – Утв. приказом Минобразования России от 11.04.2002 г. №1356; Положение о порядке присуждения ученых степеней. – Утв. пост. Правительства РФ от 30.01.2002 г. №74; Положение о порядке присвоения ученых званий. – Утв. пост. Правительства РФ от 29.03.2002 г. №194.

82

муниципальных вузах,211 которой в основном придерживаются и негосударственные вузы, также можно

рассматривать как метод управления государственными и муниципальными вузами через систему отбора кадров научно-педагогических работников.

Таким образом, по своему содержанию регулирование

высшего образования в современных условиях означает управление процессами вместо прежнего управления деятельностью.

Главная отличительная особенность всех используемых форм

иметодов – в их государственно-общественном характере.

Государственное регулирование высшего образования сопровождается обязательным участием в нем либо общественности, либо государственно-общественных органов. Общественная составляющая – один из тех факторов, который «выводит» сферу высшего образования из-под непосредственного государственного управления и традиционных методов административно-правового воздействия, обусловливает модификацию компетенции

государственных органов исполнительной власти в части управления образованием.

Перечисленные формы и методы, универсальные по своей сущности, пригодны для воздействия на систему высшего образования

иопосредованного регулирования деятельности вуза любой организационно-правовой формы: какие бы правила игры ни устанавливал частный вуз для своих студентов и сотрудников, он вынужден придерживаться целого ряда государственных требований, чтобы быть конкурентоспособным. Тем не менее в работах, посвященных проблемам негосударственного образования, авторы

отмечают ненадлежащее урегулирование проблем организации деятельности негосударственных вузов, требуют особых подходов к управлению подобными учреждениями.212 В качестве возражений хотелось бы отметить, что претензии авторов, во-первых, обусловлены

явной направленностью законодательства об образовании на

регулирование государственного сектора образования; во-вторых,

211Положение о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в вузе РФ. – Утв. приказом Минобразования России от 26.11.2002

г. № 4114.

212Рекрут О. А. Административно-правовой статус негосударственных вузов РФ: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов. 2003. 25 с.

83

строго говоря, существующие нормы для негосударственных вузов создают те самые общеправовые рамки, которых достаточно для управления социальной сферой в условиях рынка; в-третьих,

государственный контроль в сфере негосударственного образования не должен включать вмешательство во внутреннюю жизнь вуза в части его структуры, порядка назначения руководителя, так как это дело самого вуза и учредителя (см. ст. 11-1 и ст. 12 закона РФ «Об образовании»).

84

1.4. Организационные основы государственного регулирования высшего образования

Организационной формой государственного регулирования высшего образования, как и в любой иной области административно- правовых отношений, являются соответствующие аппараты органов исполнительной власти. Юридически управление оформлено нормами административного права, а регулирование, наряду с этим, осуществляется нормами конституционного, финансового, гражданского, трудового, а также образовательного права (характеристике последнего посвящена следующая глава).

До недавнего времени функцию государственного регулирования высшего образования выполняло Министерство образования Российской Федерации как отраслевой орган управления системой на основе соответствующих федеральных законов, утвержденных на различных уровнях программ и концепций. Его

задачи и конкретные функции были зафиксированы в положении о министерстве,213 они подробно проанализированы в ряде работ.214

Отчеты министерства за последние годы строятся именно с учетом тех направлений деятельности, которые определены ему соответствующей нормативной базой.215

В функциях министерства нашли свое отражение и специфические методы регулирования отношений в образовательной сфере. Переходя к характеристике современной системы управления высшим образованием, следует особо подчеркнуть: ни одно другое министерство не имело столь разноплановых функций, предполагающих проведение государственной политики,

осуществление управления и координирование в установленном порядке деятельности других федеральных органов исполнительной

213Утв. пост. Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258 с изм. и доп.

214Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в РФ (Министерство образования: задачи и функции)//Право и образование. 2002.

№1. С.171–182; Беляков С.А. Лекции по экономике образования. С. 41–77.

215См.: Состояние и основные тенденции развития системы образования

в2001 г. М., 2002; Основные итоги работы системы образования в 2002 г. по

реализации концепции модернизации российского образования на период до

2010 г. М., 2003.

85

власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно - педагогических кадров высшей квалификации (п. 1 Положения о Минобразования216). Его компетенция претерпела изменения в связи с развивающейся автономией вузов, их функционированием как единых учебно-научно-производственных комплексов, включающих образовательные учреждения различного уровня, а также учреждения дополнительного и послевузовского профессионального образования; отказом от командно-административных методов управления; появлением негосударственных вузов. Значительный объем компетенции министерства составляли функции общего, надведомственного характера.

За свою двухсотлетнюю историю министерство неоднократно трансформировалось. Становление и развитие системы органов управления образованием в России, СССР, а затем в Российской Федерации довольно подробно исследовано.217 Структура и

взаимодействие различных органов этой системы описаны в литературе по административному праву и специальных работах.218

216В ред. постановления Правительства РФ от 12.10.2000 г. № 774.

217См.: Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. М.:

Наука, 1965; Салищева Н.Г., Ковешников Е.М., Стешенко Л.А. О народном образовании. М.: Юрид. лит-ра, 1974. 128 с.; Государственное управление народным образованием в СССР//Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Алма- Ата: Наука, 1980; Управление социально-культурным строительством. М.: Юридическая литература, 1980. 352 с.; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. 352 с.; Шабайлов В.И. Правовое регулирование социально-культурной деятельности. Минск: Наука и техника, 1981. 183 с.; Управление социально-культурным учреждением. Свердловск, 1986. 145 с.; Иванов А.Е. Высшая школа России в

конце XIX – начале XX в. М., 1991; Высшее образование в России. Очерк истории до 1917г./ Под ред. В.Г. Кинелева; Народное образование в России. Исторический альманах. М.: Народное образование, 2001. С. 144–155; Очерки истории российского образования: В 3 т. М.: Изд-во МГУП, 2002.

218 Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в РФ. М., 2001; Беляков С.А. Лекции по экономике образования. С. 41–77; Демин А.А. Административное право РФ. С. 256–274; Управление современным образованием/ Под ред. А.Н. Тихонова; и др.

86

Известны различные мнения относительно системы органов управления образованием. Одни рассматривают ее как целостный организм, растворенный в социально-культурной сфере,219 другие полагают, что управление образованием нельзя объединять в единую систему социально-культурного строительства; третьи считают, что

органы управления образованием вообще не составляют единой системы. Общий недостаток классификации отраслей управления в рассматриваемой области состоит в том, что в ней нарушается соотношение между целым (общим), особенным (специфическим) и конкретным (частным).220

Учитывая специфику отношений по поводу высшего образования, исходя из того, что одной из важнейших задач науки и

практики государственного управления является задача вовремя заметить назревшую необходимость изменения его структуры в связи с новым содержанием управления,221 определим управление

образованием как составную часть системы государственного управления (это целое, общее); как подотрасль в сфере управления социально-культурным строительством;222 а управление высшим образованием – как отдельное, подвид и стержень всей системы управления образованием.

Подобная конструкция подчеркивает идею о своеобразии и особенностях содержания управления образованием в целом и высшим образованием в частности. Органы управления образованием действительно составляют самостоятельную систему, что обусловлено предметом воздействия. Вместе с тем представляется не вполне

обоснованной попытка вывести органы управления образованием из системы образования.223 Очевидно, что государство именно в лице

своих органов выступает самостоятельным субъектом образовательных отношений в интересах личности и общества. Эта позиция закреплена в ст.8 закона РФ «Об образовании», ее же

219Шабайлов В.И. Указ. соч.; Государственное управление народным образованием в СССР; Дорохова Г.А. Указ. соч.

220См.: Управление социально-культурным строительством. С. 93.

221См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.

М.: Юрид. лит-ра, 1988. С. 175.

222В этом вопросе мы разделяем точку зрения В.Н. Дурденевского. (См.:

Лекции по праву социальной культуры. М. – Л., 1929.)

223 Андиева М.С. Управление образованием в РФ: правовой аспект. С. 141.

87

придерживаются и авторы проекта Общей части Кодекса РФ об образовании (см. ст. 50).

Эта публичная служба функционирует на тех же принципах, что и в других отраслях управления, и к ней, как уже отмечалось,

применимы все общетеоретические положения о формах и методах управления.

Поскольку это сфера деятельности государства, создается система специальных органов управления, что закреплено в действующем законодательстве; причем оно не только отражает структуру федеративного государства, но и разграничивает компетенцию: учитывается необходимость централизации вопросов, имеющих общефедеральное значение, и обеспечение прав субъектов федерации. В сфере высшего образования и этот аспект имеет свою специфику.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ общие вопросы

образования и воспитания отнесены к совместному ведению федерации и ее субъектов. В законе РФ «Об образовании» отдельно определяется компетенция РФ в области образования (ст. 28), компетенция субъектов РФ (ст.29), компетенция органов местного самоуправления (ст. 31), компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст. 32). При этом предмет совместного

ведения РФ и ее субъектов в области образования как таковой не определен. Как справедливо считает ряд исследователей, установленный статьей 30 цитируемого закона порядок разграничения

компетенции органов государственной власти и органов управления образованием не соответствует требованиям времени.224 В качестве по- ложительного примера приводится ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в котором отдельно

указывается компетенция Федерального Собрания РФ в области образования, отдельно - компетенция Правительства РФ, федерального (центрального) органа управления, государственной аттестационной службы (ст. 24 ФЗ «О ВППО»). Статья 25 того же закона гласит: «По общим вопросам высшего и послевузовского

профессионального образования субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим

224 См.: Концептуальные основы правового обеспечения образовательной деятельности в РФ/ Т.С. Масловская, Г.Е. Владимирова, С.М. Косенок и др. Сургут: Дефис, 2002. С. 232.

88

Федеральным законом компетенции РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования». Однако авторы полагают, что тем самым более полно и последовательно определена компетенция федеральных органов власти в области высшего и после- вузовского профессионального образования, а также компетенция субъектов РФ. Думается, с этим нельзя согласиться, так как формулировки закона носят слишком общий характер. Безусловно, и в закон «Об образовании», и в ФЗ «О ВППО» необходимо ввести статью, в которой были бы максимально конкретизированы те общие вопросы, что входят в предмет совместного ведения федерации и ее субъектов в области образования (такая попытка в сфере ДПО была предпринята в законе «О дополнительном образовании» от 12.07.2001 г., на который, однако, было наложено вето Президента РФ). Интересно, что эта проблема перманентно присутствует на всех этапах развития законодательства об образовании. Так, и в 1981 г. В.И.

Шабайлов указывал на необходимость более полного и четкого определения как исключительной, так и совместной компетенции Союза ССР и союзных республик.225 Известная проблема

несовершенства формулировок в данном случае отражает не качество законодательной техники, а советско-российские традиции решения подобных вопросов не правовыми, а политическими средствами.

Представляется целесообразным закрепить компетенцию федерации в области высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования в законе общего, системообразующего характера (каковым на сегодняшний день является закон РФ «Об образовании», хотя это нарушает законотворческую логику). Это возможно сделать и способом «от противного», путем законодательной минимизации полномочий в этой сфере субъектов федерации.

Подавляющее большинство государственных вузов отнесено к федеральной собственности,226 и совершенно логично, что весь объем

функций в области регулирования высшего образования должен быть

225Указ. соч. С. 61.

226Постановление ВС РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ. 1992. №3. Ст. 89.

89

закреплен за федеральным органом управления образованием (как это

иотражено в ст. 24 ФЗ «О ВППО», в действовавшем Положении о Минобразовании России). Это обусловлено также и значимостью высшего образования, и необходимостью обеспечения академической

итрудовой мобильности, и повышением рейтинга российского диплома и т.д. Органы исполнительной власти субъектов федерации могут выполнять лишь те функции, которые им прямо предписаны или делегированы, например осуществлять контроль за соблюдением лицензионных требований (п. 32 Положения о лицензировании),

участвовать в обеспечении жизнедеятельности вузов, обеспечивать социальной поддержкой преподавателей и студентов и т.д.227 Именно в

сфере регулирования высшего образования объективно необходимо сильное присутствие федерального центра, особенно в условиях, когда социально-экономическая ситуация обусловливает процессы регионализации высшего образования. Не вносит ясности и соответствующая глава проекта Кодекса РФ об образовании. Представляется, что действующий ФЗ «О ВППО» гораздо более определенно регламентирует эти вопросы, и при условии внесения

отмеченных изменений целесообразно было бы использовать его статьи о разграничении компетенции в качестве основы для кодекса.

Хотя специфика различных типов образовательных учреждений обусловила полицентризм системы управления образованием в целом, современное состояние управления высшим образованием свидетельствует, напротив, о более высокой организации - об упрочивающемся организационном единстве. В

Российской Федерации в сфере высшего образования действуют следующие органы исполнительной власти:

∙федеральный орган управления высшим образованием – до недавнего времени Министерство образования РФ, с марта 2004 г. – система из трех органов: Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по образованию;

∙федеральные ведомственные органы, точнее, их подразделения управления высшим образованием;

227 Закон Республики Татарстан «Об образовании» от 19.10.1993 г. № 1982XII в ред. от 2.07.1997 г. №1247.

90