Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

своевременно вносить коррективы, например в законодательный процесс, а главное – упорядочивает эту сферу государственной деятельности.148 Как реально обстояло дело с выполнением этой управленческой функций последние десять лет, мы показали в предыдущем разделе: не было ни планов, ни четких программ, требования закона «Об образовании» не принимались во внимание. Ситуация начала меняться с принятием в 2000 г. ФПРО и ряда названных концепций. Именно недостатками планирования деятельности всей системы образования в целом, в том числе и в отношении негосударственного образования, можно объяснить ситуацию, которая сложилась сегодня на рынке труда: переизбыток юристов, экономистов, менеджеров и психологов, чрезмерная

доступность высшего образования и нехватка специалистов со средним профессиональным образованием, дефицит рабочих.

Нельзя не согласиться со справедливостью позиции, высказанной в 1998 г. в коллективной монографии под редакцией министра образования РФ А.Н. Тихонова: важнейшей особенностью управления образованием в современных условиях является то, что

проблемы образования должны решаться не только на уровне самой образовательной системы. Решение этих проблем становится компонентом общегосударственной политики. Авторы подчеркивают,

что проведение единой государственной политики в образовательной системе является важной задачей управления образованием во многих странах. Только высокий приоритет образования в государственной

политике может обеспечить необходимый уровень управления сферой образования в современном мире.149 Потому и в законе «Об образовании» уже в первых статьях закреплены принципы государственной политики в области образования, аналогично расположение соответствующих норм и в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

В предыдущем разделе был обозначен ряд тенденций в государственной идеологии управления образованием, подробно

Цит. по: Демин А.А. Указ. соч. С. 199; Предпринимательское (хозяйственное) право. Т.1/ Под ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ, 2000. С. 507–511; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С.28–29; См. также: Кара-Мурза С.Г. Указ. соч. Гл. 18, 21, 22 и др.

148

149 Управление современным образованием. С. 36–37.

61

рассмотрены те, что наиболее выражены в своей противоположности:

планируемая масштабность преобразований и отсутствие их гарантированного финансирования. Прежде чем перейти к анализу иных тенденций в государственном регулировании образования, мы хотели бы определиться с содержанием понятия «тенденция». Такой

подход соответствует складывающимся традициям современной законодательной техники в российской правовой системе (все они начинаются с глоссария терминов) и обусловлен необходимостью

устранения использования одних и тех же понятий в разных значениях. Помимо простого неудобства, именно практика

манипулирования терминами позволяет скрывать истинные намерения законодателя, представителей государства и т.д.

В словарях слову «тенденция» дается несколько толкований. Нам представляются полезными следующие: это, во-первых, направление развития какого-либо явления; во-вторых, направленность во взглядах и действиях; в-третьих, стремления, свойственные кому-либо.150 Словарь русского языка дает более жесткий аналог: предвзятая, односторонняя мысль, навязываемая кому-либо.151 Наконец, наиболее актуальная расшифровка понятия, привязанная к экономической сфере (мы ее слегка экстраполируем): выявленные в результате анализа, наблюдаемые устойчивые соотношения, свойства, признаки, присущие экономической системе, экономике страны, организации, спросу и предложению на рынке товаров и услуг; сложившаяся направленность экономических процессов. На основе тенденций можно делать выводы о ходе соответствующих процессов в будущем, прогнозировать эконо- мические показатели.

Поэтому, говоря о тенденциях в управлении образованием в современной России, мы предполагаем выявление тех устойчивых соотношений, которые присущи сегодня системе ВПО и на основе которых можно делать прогнозы о дальнейшем ее развитии.

Следует заметить, что в литературе по «традиционному»

административному праву этот термин употребляют сравнительно редко, основная сфера его использования – теория права и государства, философия, социология, педагогика. Хотя есть и иные

150Вишнякова С.М. Профессиональное образование. Словарь (Ключевые понятия. Термины. Актуальная лексика). М.: Новь, 1999. С. 332.

151Ожегов С.И. Словарь русского языка. С. 647.

62

примеры в юридической литературе.152 Организация управления во многом зависит от самой управляемой системы. Следовательно,

тенденции развития системы предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления. В настоящей работе уже отмечалось, что в связи с демократизацией отношений в обществе и

декларируемым усилением автономии образовательных учреждений основная тенденция в управлении образованием – переход от непосредственного управления к регулированию. Эта же тенденция

присутствует и в отношении государства к различным субъектам хозяйствования в экономической деятельности.153 Однако для этой сферы уже сформулировано определенное правило, пусть и не всегда претворяемое в жизнь: «Мера государственного воздействия и его

пределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяются необходимостью и достаточностью сохранения существенных элементов рыночного регулирования экономики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу направлении. Эти пределы должны быть точно намечены и закреплены в нормах хозяйственного права».154

В системе образования пределы государственного вмешательства в деятельность образовательных учреждений и всей системы в целом обусловлены прежде всего законодательно закрепленными понятиями «автономность образовательных учреждений» и «академические свободы»; другим критерием может выступать социальная значимость высшего образования.

Мера и пределы государственного воздействия на сферу высшего образования могут быть определены на основе анализа провозглашенных и реализуемых принципов государственной образовательной политики, то есть деятельности государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования. В свою очередь, закрепленные в законе (ст. 2 закона РФ

152См., например: Писаревский Е.Л. Законодательство в области туризма. Тенденции и перспективы//Юрист. 2002. №4. С. 41–44.

153См.: Демин А.А. Указ. соч.; Предпринимательское (хозяйственное) право/ Под ред. О.М.Олейник. Т.1; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т.1; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс; Агапов А.Б.

Административное право; Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А.

Административное право РФ. Ч.2. М.: Теис, 1995. 280 с.; и др.

154Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т.1. С. 191.

63

«Об образовании») принципы означают и обязательства государства в этой области.

Именно принципы государственной образовательной политики трансформируются затем в принципы отрасли – образовательного права. И хотя В.М. Сырых полагает, что не все принципы, закрепленные в ст.2 закона РФ «Об образовании», характеризуют предмет правового регулирования этой отрасли, а следовательно, и не могут претендовать на роль принципа права, нельзя не увидеть очевидного сходства между теми и другими.155 Все они характеризуют исходные, основополагающие требования, которым должна удовлетворять деятельность органов государственной власти, иных субъектов образовательных отношений, поведение их участников. Не

случайно принципы государственной политики в области образования определяют и как принципы правового регулирования.156 Поэтому

представляется также не вполне оправданной попытка выделить еще и принципы образования как объекта управления.157 А в проекте

Кодекса РФ об образовании в соответствии с позицией руководителя авторского коллектива В.М. Сырых предпринята попытка, наряду с

основными принципами правового регулирования образовательных и иных связанных с ними отношений, выделить и основные начала законодательства об образовании.158

Именно закрепленные в законодательстве об образовании принципы государственной политики, как и принципы отрасли права,

выражают объективные закономерности организации и формирования системы образования. И они должны определять научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций соответствующих органов управления образованием. Только

такой подход к принципам государственной политики позволит оптимизировать деятельность управляющих структур в образовании, включая и органы самоуправления образовательного учреждения. Любые дискуссии должны подводить к главному выводу: принципы

155 См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов,

2000. С. 58–62.

156Акбаев А.А. Осуществление прав граждан на образование: конституционные гарантии и социально-экономическое обеспечение. М., 1999. С. 28.

157Андиева М..С. Управление образованием в РФ. С. 142.

158Кодекс РФ об образовании (проект). М., 2003. Ст. 6.

64

государственной политики в области образования являются единственно возможным основанием, стержнем образовательного

законодательства и деятельности всех участников образовательных отношений. Поэтому они же становятся и принципами формирующегося образовательного права.

В полной мере принципы государственной политики в области образования характеризуют слова Ю.А. Тихомирова: они служат

своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере; закрепляемые в законе, ином акте, они приобретают «строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли».159 (Поскольку цель и объем настоящего исследования не позволяют углубиться в дальнейшую дискуссию, отсылаем к обстоятельной комплексной работе по этой проблеме.160)

Только на основе соответствующих принципов возможно осуществлять необходимую интерпретационную деятельность: в системе образования, где правовая грамотность руководителей, а тем более обучающихся далеко не всегда на высоте, это основная гарантия правильного толкования тех или иных нормативно-правовых актов.

Известно также, что правовые принципы являются основой правовых явлений и процессов, именно они выполняют роль юридических закономерностей, так как выступают идеологической,

научно обоснованной формой отражения объективных законов в обществе.161 Принципы неизбежно проявляются в системе правовых отношений, и представляется очень удачным логическое построение А.А. Федорченко, согласно которому в тех случаях, когда принципы не осознаются учеными, не закрепляются прямо и непосредственно действующим законодательством, правовые нормы оказываются несовершенными, малоэффективными и не приводят к ожидаемым результатам. В то же время в обществе сохраняются устойчивые по- требности, которые не получают требуемого удовлетворения, а фак- тические отношения складываются вопреки законодательным уста- новлениям, в обход норм права. В этих условиях общество, правовая

159Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 53.

160Федорченко А.А. Принципы правовой системы: понятие, содержание и форма реализации. М., 2003. 32 с.

161См.: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.:

Готика, 2002. С. 257.

65

наука и юридическая практика вынуждены постоянно принимать меры по усовершенствованию таких норм права, пока случайно, ме- тодом проб и ошибок, либо в процессе теоретического анализа не будет открыта их сущностная основа и выражающий эту основу пра- вовой принцип. Только в системе действующего законодательства правовые принципы приобретают общеобязательное значение.162 Следовательно, в силу наличия или отсутствия в законодательстве об образовании реальных принципов, на которых государство строит правовое регулирование образовательных отношений, можно

заведомо оценивать эффективность тех или иных норм образовательного законодательства, иных нормативных актов, их

легитимность с точки зрения соотношения с принципами образовательной политики и т.д. (Думается, такой анализ был бы полезен при принятии любого акта в области образования, но при условии, что все основные принципы своевременно и исчерпывающе фиксируются законодательно.)

Наконец, определение правовых принципов как положений, отражающих социально-политическую реальность и выражающих закономерности развития соответствующих отношений,163 также

позволяет на основе нормативно закрепленных принципов образовательной политики увидеть тенденции государственного регулирования образования.

Принципы государственной политики в области образования –

основополагающие начала государственного регулирования образовательной сферы – закреплены в статье 2 закона Российской Федерации «Об образовании». К ним относятся:

∙(1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

∙(2) единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных культур, региональ-

162Федорченко А.А. Цит. соч. С.5.

163Андиева М.С. Управление образованием в РФ. С.142.

66

ных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

∙(3) общедоступность образования, адаптивность системы

образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

∙(4) светский характер образования в государственных

и муниципальных образовательных учреждениях;

∙(5) свобода и плюрализм в образовании;

∙(6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений.

Здесь уместно будет вспомнить оценку, данную Ю.Н. Стариловым принципам отрасли: «…это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на

основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого… законодательства».164 И при всей внешней декларативности принципов, зафиксированных в законодательстве об образовании, свидетельствующей о том, что авторы текста – не юристы и законодательная техника «отдыхает» на подобных формулировках, эти принципы пронизывают всю систему образовательных отношений, развиваются в законах и подзаконных актах, положены в содержание образовательных стандартов, отражены в структуре образования, закреплены в уставах образовательных учреждений и т.д. Их детальный анализ был неоднократно осуществлен различными авторами.165 Считаем важным констатировать, что, во-первых, они проявляются на всех ступенях образования, но в сфере высшего образования имеют свою специфику,

потому и	дополнены	перечнем ст. 2	ФЗ о ВППО; во-вторых,
названные	принципы	в значительной	степени соотносятся с

принципами административного права (хотя в современной теории

административного права окончательного единства мнений о принципах нет). Это относится к принципам гуманизма, или

164Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право:

история развития и основные современные концепции. С. 194.

165См.: Шкатулла В.И. Указ. соч.; Сырых В.М. Введение в теорию

образовательного права; Комментарий к Закону РФ «Об образовании»/ Под ред. В.И. Шкатуллы. М.: Юристъ, 1998.

67

приоритета личности и ее интересов в жизни общества, (в нашем перечне – 1) и федерализма (2); принципу участия граждан и их объединений в государственном управлении, принципу демократии коррелирует принцип 6. Однако в целом принципы

административного права соотносятся с принципами образовательного права прежде всего потому, что и в этой сфере имеют место управленческие отношения, и организующе-властный элемент в них достаточно силен.

Вместе с тем необходимо отметить, что какие-либо принципы

трудового и гражданского права в принципах государственной политики в образовании вообще не просматриваются. Можно, таким образом, сделать вывод: именно административное право является

важной основой для моделирования правового регулирования образовательных отношений. (Мы вернемся к этому в главе 2 настоящей работы.) Поэтому было бы разумным и полезным для

участников образовательных отношений отразить в цитируемом законе и такие принципы административного права, как иерархичность построения субъектов и их отношений; ответственность; защита прав граждан, или «доступность апелляций и других форм права регресса», но не только «первичного акта или решения», но любых действий вузовской администрации и преподавателей (такое право закреплено, например, в Положении о ЕГЭ166). Если принцип иерархичности в образовательной сфере присутствует в значительной степени, хотя и не всегда в явной форме,

проблемы ответственности и реализации права граждан на защиту в системе образования во многом и обусловлены тем, что в

образовательном законодательстве как принципы до недавнего времени не были закреплены.

Ранее отмечалось, что в проекте Кодекса РФ об образовании

предпринята попытка разделить основные начала законодательства об образовании (ст.1 проекта) и основные принципы правового регулирования образовательных отношений (ст.6), хотя с учетом

вышеизложенных подходов речь может идти именно о государственной политике в области образования. В ст. 1 дается не вполне корректная отсылка к «конституционному признанию» прав граждан в области образования; академических свобод

166 Положение о проведении ЕГЭ. – Утв. приказом Минобразования России от 9.04.2002 г. № 1306.

68

преподавателей и обучающихся, автономии образовательных учреждений (очевидно, что это не терминология Основного закона), судебной защиты прав участников образовательных отношений (на самом деле в Конституции РФ, конечно же, закреплено право всех граждан на судебную защиту). Ограничивая предмет исследования сферой высшего образования, укажем также на необоснованное

включение в качестве одного из основных начал законодательства об образовании право граждан на неоднократное бесплатное профессиональное образование по направлению службы занятости и в иных случаях. Во-первых, такая возможность одних существенно ограничивает возможности других; во-вторых, это непосильное бремя для «образовательного» бюджета; в-третьих, развитие системы

дополнительного профессионального образования позволяет гражданам при значительно меньших временных и финансовых затратах для всех участников этого процесса получить диплом о профессиональной переподготовке, дающий право вести профессиональную деятельность в новой сфере.167 Причем эти расходы справедливо могут быть возложены на работодателя.

Перенос из теории права в кодекс понятий «императивный и императивно-диспозитивный метод регулирования» (ст.6 проекта) не способствует доступности кодекса. К тому же, это не принцип, а метод правового регулирования.

Сложный речевой оборот «сочетание нормативно-правового

регулирования отношений в сфере образования федерацией с нормативным правовым регулированием субъектами Российской Федерации» на самом деле означает разграничение компетенции в области образования, принцип федерализма, и прежний подход в образовательном законодательстве (ст. 28 и 29 закона РФ «Об образовании») более предпочтителен уже потому, что соответствует

Конституции РФ и терминологическим традициям действующего законодательства. Что подразумевается под принципом единства и дифференциации нормативно-правового регулирования образовательных отношений, можно только догадываться. Безусловно, этот принцип может способствовать и значительному рассогласованию норм, регулирующих образовательные отношения, и

167Положение о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов. – Утв. приказом Минобразования России от 6.09.2000 г. № 2571.

69

определенному правовому беспределу, как это произошло с правовым принципом «дозволено все, что не запрещено».

Принципы, затрагивающие налоговые и социальные льготы, в том числе в форме социальной помощи, также относятся к принципам государственной политики. Их можно объединить в

принцип всемерной приоритетной государственной поддержки системы образования и ее участников. Что же касается принципа

обязательной государственной итоговой аттестации для получения документа государственного образца, то это, скорее, вопрос процедурный, связанный с качеством выдаваемого документа об образовании.

Принцип обеспечения права обучающихся и педагогических работников на защиту чести и достоинства в образовательном процессе на самом деле представляет собой статутную норму, это право личности в образовательном процессе.

Наконец, принцип непосредственно-представительного

характера образовательных правоотношений также не может рассматриваться как принцип отрасли, это признак, позволяющий

отграничить образовательные отношения и образовательное право от смежных правоотношений.

Таким образом, в формулировках статей 1 и 6 проекта Кодекса

РФ об образовании не выдержаны общетеоретические характеристики принципов, которые могут быть положены в основу правового регулирования тех или иных общественных отношений. Вообще,

конструкция этих основополагающих для всего кодекса статей проекта тем более удивительна, что в Концепции кодекса говорится о традиционных для любой отрасли и кодекса нормах, формулирующих задачи и принципы отрасли.168 Кроме того, немотивированный отказ

от уже зарекомендовавшей себя конструкции принципов государственной политики в области образования может расцениваться как ослабление государственного присутствия в образовании. Таким образом, логика действующих законов об образовании представляется более убедительной – при условии тех поправок, о которых говорится в настоящей работе.

Принимая ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», законодатель счел необходимым выделить дополнительные, специальные принципы государственной

168 Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании. С. 8.

70