Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере армии и правоохран - Бабанов А.А

заполнения ее новой политикой. Такой процесс может осуществляться партией, стремящейся к власти, которая рассчитывает использовать для этого и военную силу. Он может начинаться при старой власти и достигать кульминации в момент демонтажа прежней и создания новой властной системы. В-третьих, деполитизация может стать орудием разрушения армии. В стране, расколотой на части, преследующие прямо противоположные полити- ческие цели, деполитизация армии понимается и осуществляется каждой из сторон для решения своих задач 1.

Цели строительства Вооруженных сил, изложенные в «Основных положениях военной доктрины Российской Федерации», должны предусматривать состояние международной системы и учитывать приоритеты в строительстве армии РФ в соответствии с угрозами безопасности страны.

Приоритетные направления строительства определяют следующие основные принципы: подконтрольность органов военного управления и должностных лиц высшим органам государственной власти, Совету министров — Правительству Российской Федерации; соблюдение общегражданских политических прав и свобод и социальная защищенность военнослужащих в соответствии со спецификой военной службы; централизация военного руководства и единоначалие на правовой основе; соответствие организационной структуры, боевого состава и численности войск (сил) возлагаемым на них задачам, законодательству, международным обязательствам и экономическим возможностям Российской Федерации; обеспечение высокого уровня профессионализма Вооруженных сил и других войск Российской Федерации; обеспечение возможности для наращивания боевой мощи Вооруженных сил и других войск РФ адекватно возрастанию военной угрозы, заблаговременное накопление и подготовка мобилизационного резерва; учет геополитического и геостратегического положения страны; использование отечественного и мирового опыта военного строительства 2.

Военно-техническая политика государства, а также укрепление оборонного потенциала в соответствии с принципами ядерного сдерживания и оборонной достаточности на настоящий мо-

_______________

1Серебрянников В., Дерюгин Ю. Указ. соч. С. 31.

2Военная мысль. 1993. Ноябрь. Спец. вып. С. 17.

– 121 –

мент являются одними из главных приоритетных направлений строительства Российской армии. Приоритетными направлениями строительства Вооруженных сил должен стать переход от количественных показателей к качественным.

Что касается военно-технической политики, то можно выделить несколько основных целей, среди которых одними из главных будут формирование необходимой системы вооружений

èвоенной техники, а также устранение дисбаланса в оснащении армии и флота вооружением и военной техникой. Если рассматривать принцип оборонной достаточности и в этой связи вопросы укрепления оборонного потенциала, то необходимо отметить, что принцип сдерживания впервые был выделен в нашей военной доктрине в 1993 году и получил дальнейшее развитие в Концепции национальной безопасности РФ 26 декабря 1997 года

èдругих нормативных документах в этой области. Данный принцип соответствует и разрешению внутренних социально-эконо- мических проблем. Наличие мощного ядерного потенциала позволяет создать благоприятные внешние условия для экономи- ческой и политической модернизации общества. Данные направления будут предусматривать в первую очередь решение первостепенных задач, стоящих перед армией, — выполнение внешней функции.

Немаловажное значение в ходе строительства Вооруженных сил должно отводиться оптимизации всех органов военного управления.

Здесь необходимо провести четкое разграничение функций. Министерство обороны должно решать в основном политикоадминистративные функции, а Генеральный штаб, в свою оче- редь, оперативно-стратегическое планирование и руководство войсками. Параллельно созданию органов военного управления необходимо пересмотреть наши стратегические рубежи, а также принцип обороны, исходя из смены геополитической обстановки. Немаловажным значением для России будет являться выполнение миротворческих задач, так как она является постоянным членом Совета Безопасности ООН. Опыт в этом направлении у нас уже есть. В 1992 году впервые в России образован новый вид войск — миротворческие войска «голубые каски». Первая миротворческая миссия выполнялась в Югославии батальоном воздуш- но-десантных войск, одним десантным полком и тремя мото-

–122 –

стрелковыми батальонами в Приднестровье, воздушно-десант- ным полком в Южной Осетии и т. д. В результате соглашения, принятого между главами СНГ, была создана мотострелковая дивизия, насчитывавшая в своем составе три полка, имеющих легкое вооружение. Основные задачи, стоящие перед данными силами, должны были быть направлены на разъединение враждующих сторон, контроль ситуации в своем районе, в случае необходимости на подавление огневых точек. К выполнению миротворческих задач привлекается и Военно-морской флот России, который с 1992 года стал участником совместных с США, Великобританией, Францией и другими государствами Запада военных операций в Персидском заливе по воплощению в жизнь санкций ООН в отношении Ирака после его военной агрессии против Кувейта. В XXI веке в этом направлении все обстоит несколько иначе.

Россия вынуждена прибегнуть к еще одной ранее неведомой ей мере — созданию экологических войск, что продиктовано обстоятельствами объективного и субъективного характера. Впервые опытные подразделения экологических войск России были созданы в 1994 году на базе Московского военного округа и Северного флота. Их задача — контроль и восстановление природной среды. Уже в начале формирования этих войск обращено внимание на профессионализм, образованность, здоровье воинов, их высокие нравственные качества, прежде всего любовь к природе 1.

Итак, в чем же заключается суть строительства Вооруженных сил? Основной смысл, по нашему мнению, будет заложен в осмыслении перехода от военной организации тоталитарного государства, ориентированного на конфронтацию с большинством развитых стран мира, от порядков на воинской службе, попирающих честь и достоинство личности, к военной организации правового демократического государства, способного обеспечить безопасность страны на современном научно-техническом уровне, взаимодействовать с мировым сообществом ради поддержания международного мира, гарантировать соблюдение основных прав человека на военной службе. Сегодня потребность в строи-

_______________

1 Звинчуков Н.И. Указ. соч. С. 107.

– 123 –

тельстве Вооруженных сил достигла критической точки. Это в первую очередь обусловлено изменением геополитической обстановки, внутриполитическими и экономическими условиями.

3 . 2 . О с о б е н н о с т и функционирования МВД в современной России, роль и место

правоохранительных органов

âсистеме политической власти

Быстрый процесс вхождения России в рыночную экономику обусловил новые качественные изменения во всех сферах общественной жизни. В совокупности этих новых процессов заметно проявились явления негативного характера, что закономерно соответствует переходным состояниям общественного развития. Резко обострилась криминогенная обстановка, массовый характер стали приобретать проявления различных форм социальных отклонений негативной направленности, существенно затрудняющих функционирование социальных институтов и организаций.

Как инструмент политической власти по обеспечению внутренней безопасности личности, общества и государства, органы внутренних дел являются разновидностью социальной организации в системе власти в целом и в структуре правоохранительных органов Российской Федерации и центральным звеном обеспе- чения правопорядка и борьбы с преступностью.

Изменяющиеся экономические, социальные, политические, правовые, духовно-нравственные условия являются особенностью функционирования социальных институтов и организаций, в том числе и органов внутренних дел, существующие условия жизнедеятельности закономерно вносят коррективы в цели и задачи их деятельности, обусловливают изменения в механизме функционирования, в оценке результативности работы. Отражением объективной потребности в реформировании органов внутренних дел применительно к современным реалиям стала Концепция национальной безопасности Российской Федерации, а также разработанная Министерством внутренних дел РФ «Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск

– 124 –

МВД России», реализация которой предусматривает поэтапные преобразования всех их сторон.

Система органов внутренних дел имеет сложную, многоуровневую структуру, она многогранна. Поэтому вполне закономерно, что определение роли и места ее в системе обеспечения национальной безопасности, анализ исходных позиций, с которых начинается процесс ее качественных преобразований, при- чин их обусловивших, а также самого хода внедрения нововведений становятся сегодня предметом анализа специалистов в области теории управления, административного права, теории и истории государства и права, а также философии, социологии организаций, политологии.

Следует заметить, что проанализировать механизм взаимодействия политической власти и органов внутренних дел в полном объеме, направлений реформирования всей многогранной деятельности органов внутренних дел, их подразделений и служб в рамках какого-либо одного исследования очень сложно. Поэтому в данной работе обозначены лишь некоторые основные направления преобразований, которые помогут повысить эффективность деятельности данного института.

В настоящее время темпы развития системы МВД России существенно отстают от тех требований, которые предъявляются к ней в связи с общим изменением политической, экономической и социальной обстановки в России. Характерным в ее деятельности по-прежнему в значительной степени является преобладание репрессивной направленности, пренебрежение к правам и интересам рядовых граждан и предпринимателей. Это связано прежде всего с тем, что подбор кадров в органы внутренних дел осуществляется до сих пор не на должном уровне. В этой связи совершенно логичным выглядит низкий уровень доверия населения к милиции, что было отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в его Послании Федеральному собранию Российской Федерации в 2002 году.

Президент подчеркнул, что ключевым вопросом любой власти является доверие граждан государству. Степень этого доверия напрямую определяется тем, как государство защищает своих граждан от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников. Однако ни органы законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры до сих пор не разработа-

– 125 –

ли системные алгоритмы взаимодействия, которые бы сыграли позитивную роль в борьбе за соблюдение законности, предполагаемой в Конституции. В результате нарушаются права и интересы граждан, подрывается авторитет власти в целом. И потому проблема эта носит политический характер.

Сегодняшним лейтмотивом в практике управления органами внутренних дел является утверждение, что в основе совершенствования систем и методов управления должно быть положено формирование оптимального морального и психологического состояния личного состава. В настоящее время наиболее важными стратегическими ресурсами становятся знания, умения, профессиональные навыки, инициатива, ценностно-мотиваци- онная сфера сотрудников наряду с профессиональным и экономическим капиталом. «Основными критериями, которыми мы руководствовались, осуществляя ротацию кадров, являлись профессионализм, верность долгу и морально-нравственные качества»1. Главной особенностью функционирования системы МВД в современной России будет являться его реформирование, осуществляемое в соответствии с Указом Президента РФ от 4 июня 2001 года, предназначенное для того, чтобы вернуть доверие граждан к милиции, восстановить ее авторитет в глазах населения.

Существующая же в настоящее время в органах внутренних дел система подразделений по работе с личным составом не оказывает должного влияния на моральное состояние сотрудников, укрепление дисциплины и законности. Об этом свидетельствует то, что многие сотрудники утратили уверенность в необходимости и полезности для общества избранной ими профессии, заинтересованность в добросовестном исполнении служебных обязанностей. Произошел значительный отток кадров, вызвавший «вымывание» профессионального ядра в основных службах. Наметился существенный рост нарушений дисциплины и законности, суицидных проявлений. Резко снизились престиж органов внутренних дел и доверие населения к их работе. Приоритетное направление в работе с личным составом заняли материальные стимулы. Но поскольку их база оказалась ограниченной, они не сыграли той роли, которая им первоначально отводилась, — обес-

_______________

1 Из выступления Министра внутренних дел РФ Б.В. Грызлова перед личным составом центрального аппарата МВД России в ноябре 2001 г.

– 126 –

печить конкурсный набор в милицию, надежную социальную защиту личного состава. Значительное число сотрудников стали совмещать службу в ОВД с работой в коммерческих или иных государственных структурах, что негативно сказалось на их отношении к выполнению служебного долга, исполнительной дисциплине и соблюдении законности. Все это предполагает объективную необходимость определения основных направлений работы с кадрами органов внутренних дел, характеризующих сегодняшнюю жизнь, которые нашли отражение в Концепции развития системы МВД России до 2005 года, а затем и в Концепции кадровой политики МВД Российской Федерации 1. Перед кадровыми подразделениями в настоящий период стоят новые задачи, связанные с коренными изменениями форм и методов работы с кадрами. В настоящее время многие задачи, связанные с защитой общества и государства, не могут быть решены без соответствующих моральных предпосылок и условий. Поэтому сей- час важно не просто откорректировать государственные и общественные критерии обеспечения правопорядка критериями моральными, но всему этому процессу, всем средствам и методам придать гуманистическое содержание, то есть привести их содержание в соответствие с нравственными требованиями. До тех пор, пока кардинальным образом не изменятся взгляды на систему методов и средств обеспечения правопорядка, будет иметь место недовольство граждан. Следствием этого является тот факт, что рейтинг доверия к милиции со стороны населения остается одним из самых низких среди других правоохранительных органов, государственных и общественных институтов.

Этот неутешительный вывод подтверждается результатами многочисленных опросов граждан, проводимых независимыми социологическими центрами практически во всех регионах страны. Так, согласно результатам опросов независимого исследовательского центра РОМИР и Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), последний взлет доверия к милиции был зафиксирован в октябре 2000 года: число доверя-

_______________

1 См.: Приказ МВД РФ ¹ 145 от 20 марта 1996 г. «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России»; приказ МВД РФ ¹ 12 от 11 января 1999 г. «Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. ¹ 6 км/1».

– 127 –

ющих на 0,1 % превысило число тех, кто не доверяет (47,5 и 47,4 % соответственно), а через полгода рейтинг доверия резко снизился.

Âдальнейшем рейтинг доверия к милиции практически не меняется с ноября 1996 года по сентябрь 2002 года и колеблется на уровне 35—40 %. По словам директора ВЦИОМ Юрия Левады, отношение к милиции всегда было сдержанным, кроме того, имея с ней дело, люди чаще всего сталкиваются с коррупцией и «другими безобразиями»1. Говоря о причинах низкой эффективности деятельности ОВД и падении их авторитета сегодня, можно обратить внимание на тот факт, что одна проблема явно обойдена вниманием в научных исследованиях и публицистике. Эта проблема касается формирования личности сотрудника милиции, психологического содержания ее жизнедеятельности, мотивации

èсмысла профессиональной деятельности в новых социокультурных условиях, а также возникающих профессиональных деформаций. Остановимся на некоторых аспектах ее решения.

Âсилу высокой общественной значимости деятельности милиционер почти для основной категорий граждан (и для науки также) в основном представляется лишь носителем определенной социальной функции. Эта функция изучается, анализируется и оценивается, а сам человек остается, как правило, на втором плане. Вместе с тем каждый человек, независимо от унифицированности формы, является еще индивидом, имеющим свое уникальное внутреннее содержание, связанное с желанием самоутвердиться в жизни. Представление о своей индивидуальной значимости в обществе порождает противоречие между индивидуальными потребностями и общественными условиями.

Одной из отличительных особенностей деятельности сотрудников милиции является то, что данное противоречие порождает феномен долга, как необходимое условие сохранения своей общественной значимости, что требует поступления своими интересами в пользу общества. Выработка данного феномена у сотрудников, формирование правовой системы ценностей должны стать главными задачами государства, всех представителей различных эшелонов политической власти.

_______________

1 Подолесова И. Половина россиян никогда не верит МВД // Известия. 17 янв. 2002.

– 128 –

Следует отметить, что деятельность сотрудников милиции — это организованное практическое взаимодействие живых людей в социальной системе, частично закрытой от остального общества, которая ограничивает их в своей жизнедеятельности жесткими правовыми и моральными нормами, и особое место в регулировании служебных отношений в органах внутренних дел здесь занимает служебная дисциплина. В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел (ст. 35) ответственность за состояние служебной дисциплины среди подчиненных возлагается на руководителя. Наряду с высокой требовательностью к ним он обязан: создавать необходимые условия для труда, отдыха, повышения квалификации подчиненных; воспитывать у под- чиненных чувство ответственности за выполнение служебных обязанностей; обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности подчиненных; уважать честь и достоинство подчиненных; не допускать протекционизма в работе с личным составом, преследования сотрудников органов внутренних дел по мотивам личного характера или за критику недостатков в деятельности органов внутренних дел.

Внутренний распорядок в органах внутренних дел устанавливается непосредственными руководителями в соответствии с действующим законодательством и исходя из особенностей деятельности этих органов в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации (ст. 43 Закона «О милиции»). При установлении режима рабочего времени руководитель должен учитывать, что на сотрудников органов внутренних дел распространяется установленная законодательством Российской Федерации о труде продолжительность рабочего времени (ст. 44 Закона «О милиции»). Эта же статья допускает привлечение сотрудников органов внутренних дел в необходимых случаях к выполнению служебных обязанностей сверхустановленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни. В этих случаях должна предоставляться компенсация в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о труде. В целях реализации данных положений приказом МВД РСФСР ¹ 100 от 4 июля 1991 г. утверждена Инструкция о порядке предоставления компенсации лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел за работу сверхустановленной законом продолжительности рабочего времени, в выходные и

– 129 –

праздничные дни, а также за работу в ночное время. Если же перейти к современной действительности, то на практике сложилась крайне негативная ситуация в этом направлении. Криминальная ситуация в стране, вооруженные конфликты, террористические акты и т. д. вызывают необходимость поддерживать постоянно повышенную боевую готовность личного состава подразделений и служб органов внутренних дел. Нормальным явлением стало введение усиленных вариантов несения службы. Ввиду этого продолжают иметь место переработки, значительно превышающие предельные годовые, нарушается режим труда и отдыха. В связи с неудовлетворительным материальным обеспече- нием органов внутренних дел компенсировать работу сверхустановленной продолжительности в денежном выражении сегодня не представляется возможным, предоставление дополнительных дней отдыха в период введения усиленного варианта несения службы не допускается. «Из-за 4,5-месячного проведения в 1999 г. так называемой операции “Вихрь-Антитеррор” московская милиция потеряла уволенными более 11 500 подготовленных сотрудников, в чью подготовку вложены громадные средства. При- чина увольнений — не политическая, а человеческая. Работать милиционером за мизерную заработную плату без выходных очень сложно. Поэтому трезво мыслящие милиционеры бросили на стол удостоверения»1. Большое количество увольнений — это результат деморализации личного состава теми, кто руководит.

Служебные отношения в современной России регулируются Федеральным законом Российской Федерации «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Данный закон относится и к прохождению службы в органах внутренних дел, хотя в нем о таком виде государственной службы, как государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации, речь не идет. В нем содержатся основные положения о прохождении государственной службы в Российской Федерации. В ст. 4 п. 2 ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» говорится, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании действующего федераль-

_______________

1 Из письма московских милиционеров Президенту о том, как много идиотизма в их службе // Новая газета. 2000. 13—19 сент.

– 130 –