Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере армии и правоохран - Бабанов А.А

условии соблюдения всех требований закона, практики использования оперативно-разыскных материалов в целях доказывания.

Для милиции общественной безопасности главным направлением деятельности должно быть обеспечение наращивания усилий в борьбе с уличной, бытовой преступностью, другими видами преступлений, отнесенными к ее компетенции. Для сужения круга обязанностей и сосредоточении внимания на основных функциональных вопросах криминальную милицию необходимо освободить от работы по преступлениям, не представляющим большой общественной опасности. Следует создать в милиции общественной безопасности подразделения дознания, раскрытия преступления и розыска преступников.

В современных условиях общество ждет от органов внутренних дел самой эффективной работы по поддержанию законности, защите жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности.

Повышению социальной роли органов внутренних дел во многом будут способствовать преобразования, начатые в соответствии с разработанной МВД России концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск.

Эти преобразования будут тем результативнее, чем больше они получат соответствующее научное обеспечение. Причем свою лепту в научное обеспечение процесса развития органов внутренних дел должны внести специалисты самых различных отраслей знаний, в том числе и философы, социологи, политологи и представители других наук.

Рассмотрев основные принципы взаимодействия системы политической власти и органов внутренних дел в интересах обеспечения безопасности личности, общества и государства, предпримем попытку рассмотрения органов внутренних дел как разновидности социальной организации, как средства политического режима, определим ряд основных направлений совершенствования взаимодействия ОВД и системы политической власти в качественно новых социально-экономических и социально-по- литических условиях.

Социальные организации выступают важной формой социального взаимодействия людей, одним из основных элементов социальной структуры общества наряду с социальными группами, общностями и институтами.

– 81 –

Но в отличие от социальных групп и общностей, где содержанием социального взаимодействия выступает само коллективное объединение людей для оптимального удовлетворения различных их потребностей, социальные институты и организации возникают или создаются для удовлетворения конкретных, наиболее важных потребностей как личного, так и общественного характера. Как отмечает Э.В. Тадевосян, «создавая социальные институты и организации, общество тем самым утверждает и закрепляет определенные виды социального взаимодействия в важнейших сферах и вопросах жизнедеятельности, делает их постоянными и обязательными для членов данного общества, социальной группы или общности как целостности»1.

«Кризис общества в начале 90-х годов, — отмечает Ж.Т. Тощенко, — потребовал коренного обновления механизма управления в стране, вызвал необходимость учета не столько техни- ко-экономических, сколько социальных аспектов. Это поставило перед социологией задачу обосновать основные направления, стиль и всю систему работы управленческих кадров»2.

Основным элементом совершенствования деятельности органов внутренних дел является управление. От качества руководства в данном силовом институте зависит дальнейшее состояние и эффективность выполнения поставленных политической властью задач, поэтому применительно к особенностям современной внешней среды, учитывая специфику ее развития, данный институт нуждается в реформировании.

Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, поиском и использованием ее внутренних резервов прежде всего в сфере управленческой деятельности определяются в качестве основного направления совершенствования системы МВД 3.

Следует заметить, что серьезной доработки в стиле управления органами внутренних дел требуют:

1.Информационная основа управления.

2.Профессиональный уровень управленческих кадров.

_______________

1Социология / Под общ. ред. Э.В. Тадевосяна Н., 1995. С. 153—154.

2Тощенко Ж.Т. Социология: Общий курс. М., 1994. С. 341.

3Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. С. 5.

–82 –

3.Соотношение в управленческой деятельности интересов организации, системы МВД в целом и интересов конкретных сотрудников.

Для эффективной работы ОВД необходимо решить следующие задачи. Во-первых, повысить профессионализм руководящих кадров всех уровней управления системы МВД, начиная с органов внутренних дел городского и районного звена. От каче- ства управления в районных и городских отделах и управлениях внутренних дел зависит в основном эффективность работы всей системы МВД. В настоящий момент 40 % руководителей данного звена имеют стаж работы в должности, не превышающий трех лет. Это же можно сказать и о более высоких уровнях управления. Так, за период с 1992 по 1998 годы сменился каждый второй министр и начальник управления внутренних дел.

Просматривается ухудшение качественного состава сотрудников штабных подразделений, в которых концентрируется вся организаторская, управленческая работа в органах внутренних дел. Только половина работников штабов имеют высшее образование, причем из них каждый пятый — юридическое. Нельзя считать нормальным, когда к штабной работе вместо опытных кадров привлекаются молодые сотрудники, не только не имеющие опыта этого вида деятельности, но и вообще не служившие ранее в органах внутренних дел. Доля такой категории работников в штабных подразделениях составляет 10 %.

Это обстоятельство связано с резким оттоком из ОВД сотрудников штабных подразделений, увеличивающим некомплект кадров. Так, например, в 1996 году на должности начальствующего состава штабов назначено в два раза меньше сотрудников, чем было уволено. Некомплект вырос до 4,5 % и составил 2 000 че- ловек в количественном выражении 1. Существует еще одно обстоятельство, которое негативно отражается на качестве работы ОВД — это низкая оплата труда. Низкий уровень материального обеспечения является основной причиной увольнения сотрудников из органов внутренних дел. В 1998 году среднемесячный доход на одного члена семьи у 75 % опрошенных сотрудников органов внутренних дел не превышал 500 рублей, в том числе у

_______________

1Концептуальные основы совершенствования работы с кадрами. С. 35.

–83 –

31 % был менее 300 рублей. Низкий уровень доходов семей сотрудников усугубляется еще и частыми и длительными задержками денежных выплат. Так, например, в Кировской области задолженность по выплатам из местного бюджета на финансирование милиции общественной безопасности на 1 июня 1998 года составила 94,9 % 1. По данным аналитического обзора, проведенного Главным управлением кадров и кадровой политики МВД России, в ряде областей (Владимирской, Свердловской и др.) отмечались задержки в выплате денежной компенсации за продовольственный паек на срок более 1,5 лет. Практически не выплачиваются денежные компенсации за санаторно-курортное ле- чение, обмундирование, оплату телефона. Помимо этого, не было произведено выплат с учетом перерасчета заработной платы сотрудников в связи с повышением должностных окладов и окладов по специальному званию 2.

Государственным служащим в органах внутренних дел предоставлено право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Опрос сотрудников показал, что каждый четвертый из низ использовал отпуск не полностью. Имеют место случаи, когда отпуск не предоставлялся сотрудникам более двух лет подряд.

Право на обязательное государственное страхование на слу- чай причинения вреда жизни и здоровью в связи с исполнением должностных обязанностей закреплено в ст. 29 Закона «О милиции». Однако эта статья закона, имея компенсационную направленность, не регулирует вопросы возмещения вреда, в смысле их понимания законодателем, как ответственность работодателя за риск специфической служебной деятельности. Низкая оплата труда в органах милиции толкает определенную часть сотрудников ОВД на нарушение законов, что в свою очередь негативно отражается на деятельности данного силового института. Так, количество правонарушений в 2000 году по сравнению с 1999 годом фактически осталось на прежнем уровне и составило 16 548. За шесть месяцев 2000 года за нарушение законности и преступления осуждены судами 793 сотрудника органов внутренних дел

_______________

1Госкомстат России. Регионы России. 1998.

2Текучесть кадров в органах внутренних дел: Аналитический обзор. М.: ЦИиНМОКП МВД России, 1999. С. 10.

–84 –

(+ 1,4 %), из них за обшеуголовные преступления — 416 (+ 1 %), Этот показатель продолжает увеличиваться не в пользу МВД России. В прошедшем году количество сотрудников, привлеченных за нарушение законности, возросло и составило более 10 тысыч сотрудников, свыше 3 тысяч привлечено к уголовной ответственности за совершение должностных преступлений в основном коррупционной направленности 1. Это продолжает иметь место и по сей день (события с московским уголовным розыском). По отрицательным мотивам из органов внутренних дел уволено 3 008 человек. Это говорит о серьезных проблемах в работе с кадрами, профессиональном и правовом воспитании личного состава. Большую тревогу вызывает тот факт, что за совершение правонарушений привлечено к ответственности на 152 руководителя больше (+ 22,6%), в том числе за нарушение законности 113 (+ 14,1 %), преступления — 39 (+ 50 %). В докладе о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году акцентировано внимание на том, что сложной проблемой остается незащищенность граждан от произвола со стороны работников органов внутренних дел, и проблема эта может быть решена только путем принятия комплекса мер, направленных на искоренение фактов нарушения законности в системе МВД России 2.

Во-вторых, активно использовать современные управленческие технологии на базе расширения информационно-аналитичес- кой основы управленческой деятельности. В нормативных документах МВД РФ неоднократно указывалось на то, что в деятельности ОВД и их подразделений и служб недостаточное внимание уделяется информационно-аналитической работе. Несвоевременно осуществляется сбор и анализ информации о процессах и явлениях, влияющих на состояние, уровень и динамику преступности. Данное обстоятельство негативно отражается на эффективности управления, а также эффективности принятия управленческих решений. Можно выделить три направления действий в данной области с целью укрепления правопорядка и борьбы с преступностью.

_______________

1Из выступления Министра внутренних дел РФ Б.В. Грызлова на расширенном заседании коллегии МВД России 25.12.01 г.

2Российская газета. 2000. 17 мая.

–85 –

Первое направление состоит из возможностей использования в решении проблемы укрепления правопорядка и повышения эффективности борьбы с преступностью системного анализа и комплексного подхода. Эти возможности реализуются через решение сложных комплексных, многовариантных задач борьбы с преступностью; устранение параллелизма и дублирования в работе органов правоохранительной системы, общественных организаций и формирований; выявление и устранение объективных и субъективных факторов, способствующих совершению преступлений.

Второе направление состоит из возможностей совершенствования информационно-аналитической работы, целеполагания, прогнозирования, планирования, организации, руководства и контроля в сфере укрепления правопорядка и борьбы с преступностью. Эти возможности реализуются через создание системы информации, основанной на едином банке данных о процессах, протекающих в различных областях общественного развития, в том числе и в области укрепления правопорядка и борьбы с преступностью; разработку реальных моделей, отражающих действительные процессы борьбы с преступностью, формирование системы целей, разработку и реализацию комплексных программ в сфере укрепления правопорядка и борьбы с преступностью; создание действенной системы социального контроля в этой сфере. Данное направление укрепления правопорядка и борьбы с преступностью предполагает не только разработку и реализацию региональных комплексных программ, но и сложный комплексный скоординированный процесс, состоящий из целеполагания, прогнозирования, планирования, организации, руководства и контроля, построенный на общей информационно-аналитичес- кой базе системы правоохранительных органов, общественных организаций и формирований, направленный на повышение эффективности управления в укреплении правопорядка и борьбы с преступностью.

Третье направление состоит из возможностей совершенствования межотраслевого управления процессами укрепления правопорядка и борьбы с преступностью. Эти возможности реализуются через преодоление ведомственных барьеров в комплексном решении проблемы борьбы с преступностью; целенаправленную координацию и взаимодействие между органами и организация-

– 86 –

ми, ведущими борьбу с преступностью; сбалансированность развития вертикальных и горизонтальных связей между правоохранительными органами, общественными организациями и формированиями; сосредоточение выполнения функции организации укрепления правопорядка и борьбы с преступностью в едином центре руководства; совершенствование правовых норм, регламентирующих деятельность по борьбе с преступностью, совершенствование единой социально-правоохранительной системы борьбы с нею.

Если говорить о содержании информационного обеспече- ния управления, то можно сказать, что это прежде всего система знаний субъекта управления о руководимом им объекте, среде их взаимодействия, о существующих взаимосвязях между элементами управления, о содержании их количественных и каче- ственных характеристик 1.

Основной задачей структуры управления является обеспе- чение нормального функционирования процесса управления органом внутренних дел. Процесс управления представляет собой сложный комплекс управленческих воздействий, предназначенных для обеспечения динамического равновесия органа внутренних дел, в различных условиях сложившейся оперативной обстановки. Такие управленческие воздействия осуществляются как внешними субъектами управления, так и внутрисистемными.

Любой орган внутренних дел испытывает управленческие воздействия со стороны вышестоящего органа внутренних дел системы МВД РФ и соответствующей администрации, на территории которой он функционирует. Таким образом, внешний аспект управления органом внутренних дел включает в себя воздействие различных субъектов управления, каждый из которых действует в пределах предоставленных ему полномочий. Совокупность таких субъектов управления и их управленческих воздействий можно рассматривать в качестве системы, обладающей своей структурой, которая и составляет внешней аспект структуры управления.

Вместе с тем любой орган внутренних дел в определенной мере является и самоуправляемой системой: он обладает способностью самостоятельно управлять реализацией возложенных на

_______________

1 Андреев Н.Д., Михайлов В.И., Фаттахов С.Г. Управление в органах внутренних дел. Уфа, 1997. С. 32.

– 87 –

него функций независимо от того, на какой ступени управлен- ческой иерархии находится. Для этого имеется свой аппарат управления. В него входят начальник и его заместители, штаб, руководители служб и структурных подразделений, осуществляющих управление подчиненными работниками, а также различного рода взаимосвязи, существующие между участниками этого процесса. Все это в совокупности составляет внутренний аспект структуры управления.

На практике имеет место отождествление понятий «эффективность», «оптимальность» и «результативность» по отношению к управлению. По нашему мнению, эти категории при всей кажущейся тождественности имеют все-таки смысловое отличие и соотносятся между собой как общее и особенное. Оптимальность и результативность выступают показателями эффективности. А так как все три понятия тесно связаны с категорией цели управления и ею определяются, то, возможно, что под эффективностью в общем плане следует понимать степень, меру достижения стоящей перед управлением цели. Оптимальность же характеризует каче- ственную сторону эффективности управления, то есть является ее показателем, свидетельствующим о достижении эффективности управления при наиболее полном использовании всех имеющихся возможностей и при наименьших затратах управленческого труда. Оптимальность как бы раскрывает технологию управления. Ее критерием служит правильный выбор частной задачи для достижения общей, основной, конечной цели управления, а также удачный выбор средств, форм и методов управленческой деятельности, делающий ее эффективной, то есть наиболее обеспечивающей достижение цели управления. Поэтому с точки зрения оптимальности «управление — это целенаправленный, планируемый, координируемый и сознательно организуемый процесс, способствующий достижению максимального эффекта при затрате минимальных ресурсов, усилий и времени»1.

Результативность управления также есть показатель его эффективности, подчеркивающий уже не технологию управлен- ческой деятельности, а ее результат.

_______________

1 Радугин А.А., Радугин К.А. Введение в менеджмент: социология организаций и управлений. Воронеж, 1995. С. 169.

– 88 –

Эффективность управления социальными организациями зависит от целого ряда обстоятельств и определяется многими факторами. В свою очередь, управление само выступает важным условием совершенствования функционирования организаций.

Как уже отмечалось, эффективность управления зависит от размеров организации, численности персонала, территориального размещения, особенностей организации труда и выполняемых функций, сложившихся в коллективе тенденций и норм взаимоотношений, соблюдения дисциплины, отношения к выполняемым должностным обязанностям, а также от стиля и методов самого руководства.

Эффективность во многом обеспечивается гибкостью самой системы управления, типом организационных структур как управления, так и управляемой организации, мерой соответствия целей организации целям управления, соотношением формальной и неформальной структур организации, качеством принимаемых управленческих решений и их мерой восприятия и реализации.

Неоднократно в директивных документах МВД РФ указывалось на необходимость укрепления исполнительской дисциплины в органах внутренних дел. Проблема исполнения управлен- ческих решений актуализируется применительно ко всем типам социальных организаций, что связано с существованием объективного противоречия между целями-заданиями, целями-ориен- тациями и целями системы.

С целью повышения эффективности деятельности органов внутренних дел Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России определены следующие направления совершенствования управленческой работы:

-оптимизация структуры управления подразделениями и службами органов внутренних дел всех уровней, укрепление в них штабных подразделений и повышение их статуса;

-совершенствование организационных структур органов внутренних дел в целом и прежде всего их ведущих функциональных подразделений, определяющих основные результаты работы (оперативно-разыскные подразделения, милиция собственной безопасности), на основе экспериментального апробирования различных моделей их структурно-штатного построения и организации служеб-

–89 –

ной деятельности в зависимости от условий, в которых находятся эти органы;

-расширение и укрепление системы информационного обеспечения управления органами внутренних дел и всеми направлениями их деятельности, оптимизация самой технологии управления;

-развитие научно-методического обеспечения управлен- ческой деятельности, обеспечение более широкого внедрения научных разработок в практику работы органов внутренних дел 1.

Таковы основные направления совершенствования управления органами внутренних дел, поэтапная реализация которых предусматривает повышение эффективности их взаимодействия с политической властью и, соответственно, предполагает повышение качества выполняемой социальной роли в обществе.

Но повышение эффективности в деятельности органов внутренних дел не ограничивается только совершенствованием процесса управления ими. Речь может идти также и о целом перечне основных направлений взаимодействия органов внутренних дел и системы политической власти по оптимизации действий, направленных на борьбу с преступностью и обеспечение законности и правопорядка в обществе.

2 . 3 . Особенности		взаимодействия
силовых		институтов
è	политической		власти
íà	этапе	строительства
правового		государства		â	России

В ходе строительства правового государства необходимо учи- тывать, что доставшееся ему наследство от тоталитаризма не может развиваться на старой правовой основе и требует принятия принципиально нового законодательства. В условиях тоталитарного режима, при отсутствии механизмов контроля со стороны граждан за деятельностью государства, последнее принимает законы,

_______________

1 Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. С. 6—7; 16—17.

– 90 –