Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере армии и правоохран - Бабанов А.А

ного закона. В данный момент все еще нет до конца проработанной нормативной базы, регламентирующей государственную службу в органах внутренних дел Российской Федерации. Это предполагает некоторую сложность в определении места и роли этого вида государственной службы, а также определения правового положения сотрудников органов внутренних дел. По своему содержанию государственная служба представляет собой один из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра с целью обеспечения задач государства по реализации функции охраны прав и свобод граждан, по обеспечению законности и правопорядка.

Более детально служебные отношения в органах внутренних дел регулируются целым комплексом нормативных актов. Процесс формирования законодательной базы правового обеспече- ния функционирования системы МВД в целом, порядка прохождения службы в органах внутренних дел еще не завершен и нуждается в совершенствовании. На это указано и в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД Российской Федерации 1.

Успешная профессиональная деятельность сотрудников во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы в органах внутренних дел. Поэтому в заключение уместно будет сказать о том, что эффективность функционирования МВД в современной России будет напрямую зависеть от характера правовой базы.

Таким образом, с целью повышения эффективности функционирования МВД необходимо создать эффективный механизм гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, который является необходимой предпосылкой преобразования общественной жизни в соответствии с идеалами и принципами демократии. Данный механизм взаимодействия политической власти в современной России и органов внутренних дел должен строиться, как представляется, на следующих основных принципах:

1. Демократизация органов политического управления.

Переход от партийно-номенклатурной диктатуры к демократическому устройству жизни общества требует, по образному

_______________

1 Приказ МВД России ¹ 693 от 13.09.99 г. «Об объявлении решения Коллегии МВД России от 31.08.99 г. ¹ 6 км/1».

– 131 –

èдостаточно точному определению В.В. Серебрянникова, «демилитаризации власти»1 — ухода «силовиков» из представительных

èисполнительных органов власти, установления гражданского контроля за деятельностью силовых структур и т. п.

Следует отметить, что возвеличивание силы, ставка на нее в целях принуждения народа к новой форме жизни могут быть основой и прикрытием только антигуманной политики. Многие функционеры призывают ужесточить власть, использовать для поддержания власти все имеющиеся средства, в том числе и силовые. За насилие выступают и некоторые средства массовой информации России.

Тем важнее в общественной деятельности уже на нынешнем этапе добиваться применения прежде всего ненасильственных методов, стимулирования созидательной инициативы и творче- ства граждан, торжества законности. Когда говорят, что во имя благих целей можно использовать и насильственные средства, то забывают о способности средств трансформировать цель. Средства и цели, меняясь местами, превращаются из одного в другое. Так, преувеличение силы как средства борьбы за социализм в свое время обусловило превращение ее в самоцель, в уродливую сверхмилитаризацию всего и вся.

2.Постепенный уход от концентрации власти над силовыми структурами.

В тоталитарных системах все элементы государственного и общественного механизма служат исключительно концентрации власти, доводя ее до локализации в одной политической и физической точке. Тоталитаризм характеризуется сосредоточением абсолютной власти над силовыми структурами в руках «вождя» и узкого круга его ближайших соратников. Политическая и вооруженная сила сливаются и отождествляются друг с другом. Неподотчетный и бесконтрольный механизм власти над «силовиками» — самая большая опасность для благополучия и жизни общества. Верхушечная, вождистская, чиновничье-аппаратная власть над силовыми структурами является наиболее расточительной, бесхозяйственной, зловредной как для общества, так и для самих силовых структур.

_______________

1 Подробнее см.: Серебрянников В.В. Власть и военные // Свободная мысль. 1992. ¹ 12.

– 132 –

Демократические преобразования, которые пытались провести в нашей стране ряд руководителей, привели к существенным изменениям общественно-политической жизни. Они коснулись и силовых структур. Усилилось влияние гражданского нача- ла в этой области. Научные учреждения и средства массовой информации получили возможность полнее освещать жизнь и состояние силовых структур. Но вместе с тем обозначились и серьезные противоречия во взаимодействии основных политико-уп- равленческих структур по этим проблемам. Власть над силовыми структурами все более сосредоточивается в руках главы государства. Главное, однако, заключается в том, что в этих условиях президентская власть оказалась в значительной мере сама в зависимости от «силовиков».

Партии, движения, общественные ассоциации и ученые по- чти лишены возможности реально влиять на работу государственных комиссий и комитетов по контролю за деятельностью и обеспечению эффективного функционирования силовых структур.

3.Разделение управления силовыми структурами на полити- ческое и профессиональное.

Высшая государственная власть в лице президента, парламента, правительства определяет политику, принципы строительства силовых структур, их качественные и количественные параметры, функции и задачи, принимает политические решения по их применению. Непосредственное же руководство, в ча- стности органами внутренних дел, осуществляет министерство внутренних дел. На основе политических установок оно организует их строительство и развитие, отвечает за боеспособность, оснащение техникой и оружием органов внутренних дел и внутренних войск, за состояние морального духа и дисциплины, обеспечивает выполнение распоряжений государственной власти.

4.Организация общественного (гражданского) контроля за функционированием органов внутренних дел.

Известно, что власть над органами внутренних дел (да и над любой другой силовой структурой) чаще всего понимается как подконтрольность этих структур высшим государственным органам, политико-управленческим структурам общества. Но это лишь одна сторона дела. В правовом демократическом государстве жизнь и деятельность «силовиков» контролируется не только законодательными, исполнительными и судебными институтами,

–133 –

но и всей общественно-политической системой с участием партий, движений, массовых организаций, граждан. Власть народа проявляется как через деятельность его представителей наверху, так и непосредственно благодаря максимально возможной информированности населения, проведению референдумов, опросов, дискуссий по актуальным вопросам строительства и функционирования правоохранительной системы.

Мировой опыт подтверждает, что политика тогда имеет высокое качество, когда она творится одновременно снизу и сверху как профессионалами, так и народом, который на себе ощущает ее результаты. Особое значение имеет открытость правоохранительной системы для научных исследований. Во всех демократических государствах партии и общественность при содействии политико-управленческих структур создают независимые от «силовиков» институты стратегических исследований, чтобы в борьбе мнений и позиций углублять понимание проблем укрепления правопорядка, безопасности, соблюдения прав человека. У нас тоже появились ассоциации политологов, социологов, конфликтологов, независимых экспертов, но их почти не используют для экспертизы, обсуждения и подготовки документов по проблемам строительства и функционирования правоохранительных органов в государственных институтах.

Демократизация власти не одноразовый акт, а сложный и длительный процесс. Дело не только в том, чтобы обновить законы, заменить существующие и создать новые механизмы в структурах власти. Реализация этой потребности немыслима без внедрения политической культуры, без изменения общественного сознания и психологии, пока еще во многом пронизанных духом противостояния, нигилистского отношения к праву. Глубинной основой такого процесса является переход к смешанной рыночной экономике, демилитаризация народного хозяйства, осуществление глубокой структурной перестройки промышленности, что будет создавать новые социальные слои и группы, отторгающие насилие во всех его формах. Задача, стоящая перед обществом, представляется весьма сложной, рассчитанной на длительную перспективу, но важно и необходимо, однако, приступать к ее реализации как можно скорее.

– 134 –

3 . 3 . Система		гражданского
контроля		çà	деятельностью
силовых		институтов
государства		êàê	условие
î ï ò è ì è ç à ö è è
èõ	взаимодействия
ñ	политической		властью
â	современной		России

Гражданское (невоенное) руководство силовыми институтами являлось извечной общественной проблемой. Ведь от того, как силовики понимают и выполняют свою миссию, от матери- ально-технических возможностей и морального духа армии и милиции во многом зависят отношения по линии «государство — общество» и качество всех составляющих этой связки. В широком смысле гражданский контроль над силовыми институтами мыслится как сложный и непрерывный социальный процесс определения места и роли вооруженных сил и милиции в демократи- ческом обществе. Его эффективность определяется не только ка- чеством законодательной базы существующих государственных и общественных механизмов, но и повышением политической культуры всего общества и каждого гражданина, а также и изменением общественного сознания и психологии. В узком смысле гражданский контроль над силовыми институтами как социальнополитический процесс предполагает рассмотрение проблем характера и форм взаимодействия гражданского общества c правовым государством в целом, федеральными, местными органами власти по поводу места и роли силовых ведомств. Данная проблема не надумана, а требует от нас проведения быстрейшей интеграции Вооруженных сил и Министерства внутренних дел, а также других формирований с гражданским обществом. Вместе с тем нынешняя ситуация в данных ведомствах требует решать задачу соблюдения законности функционирования силовых структур, утверждать демократизм и гуманизм служебных отношений. Одним словом, гражданский контроль над силовыми структурами может быть использован в качестве средства углубления их правового строительства и в конечном итоге должен стать элементом стабилизации внутриполитической обстановки и укреп-

– 135 –

ления обороноспособности страны. Военно-гражданские отношения, несомненно, следует формировать на принципах верховенства закона, демократизма, легитимности, открытости военной сферы, подотчетности всех силовых структур высшим органам государственной власти, контроля за организацией и деятельностью данных ведомств.

Одним из способов регулирования современных гражданс- ко-военных отношений, на котором мы останавливались выше, является форма общественного согласия. Под общественным согласием понимается:

-во-первых, объединенная общими целями сознательная деятельность субъектов ради решения общих задач развития и совершенствования общества;

-во-вторых, согласованная политика, выработанные сообща нормы и правила цивилизованного демократического взаимодействия различных социально-политических сил друг с другом без применения насилия, проявления вражды и нетерпимости;

-в-третьих, соблюдение на деле простых общечеловеческих норм и правил в политической борьбе, поощряющих определенную уступчивость и нормальные отношения между людьми, к какому бы лагерю они ни принадле-

жали. Гражданское согласие — это способ консолидации общества на плюралистической основе вокруг самых важных проблем развития общества. Основной закон консенсуса — «...признание чужих интересов. Это служит основой признания общих интересов и гарантий осуществления собственных»1.

Гражданское согласие (консенсус) направлено против любых форм авторитаризма, олигархии и антагонизмов, давления на мнения или навязывание его, то есть носит добро- вольно-инициативный характер, что является источником его силы и жизненности. Для достижения гражданского согласия в государствах с переходными политическими режимами по вопросу о месте и роли силовых институтов в обществе создаются различные общественно-политические структуры: со-

_______________

1 См.: Серебрянников В.В. Социология войны. М.: Научный мир,

1997. 398 ñ.

– 136 –

гласительные комиссии и комитеты (круглые столы и фонды согласия), проводятся конференции, встречи, форумы различных партий и движений. Самым главным здесь является достижение согласия между образом жизни и мышлением государства всеобщего благоденствия и содержанием основной цели по его достижению.

Достижение этого возможно следующими путями: демократизацией силовиков, то есть путем приближения к обществу посредством развития альтернативных военных и милицейских структур (совершенствованием условий поступления на службу и увольнением из рядов ВС РФ и МВД; модификацией традиционных форм управления; развертыванием систем формирования офицерского корпуса на основе индивидуальных способностей, а не по назначению; стиранием различий между военными и гражданскими специальностями; созданием военных и милицейских профсоюзов); или путем профессионализации силовиков. Хочется отметить, что, к примеру, профессиональная (наемная) армия имеет ряд своих недостатков: суженную социальную базу рекрутирования военнослужащих, высокое жалование и пенсионное обеспечение кадров, тем не менее, отношения наемной армии и общества можно регулировать, убеждая общественное мнение в высокой эффективности и подконтрольности вооруженных сил. При этом гражданский контроль над армией, как особая форма (демократи- ческого) согласия вооруженных сил и общества, получает приоритетное развитие. Это можно отнести и к милиции. Теория согласия не исключает отделения гражданских институтов и контроля над армией, однако, при определенных культурных условиях гражданские институты или даже сама мысль о них может быть неприемлемой «...как альтернатива выступает тогда способность армии, политической элиты и гражданского населения прийти к согласию»1.

В соответствии с теорией согласия в мире существует множество видов исторически и культурно обусловленных граждан- ско-военных отношений. Теория согласия обращена к национальной культуре и оперирует «...конкретными институционными и

_______________

1 Schiff Ribecca L. Civil-Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance // Armed Forces and Society. Fall. 1995. Vol. 22. ¹ 1. Ð. 8.

– 137 –

культурными индикаторами возможного разделения военных, правительства и общества»1.

Согласие при этом должно достигаться по следующим че- тырем показателям: социальный состав офицерского корпуса, процесс принятия политических решений, способ комплектования вооруженных сил и военный имидж. Безусловно, на этом подходы исследователей не ограничиваются. Есть и другие взгляды по проблеме демократического руководства армией. Заслуживает внимания, например, перспективная парадигма гражданского контроля над армией ХХI века. Первая позиция в свете названной парадигмы (Общественная оборона как логическая альтернатива. От утопии к выбору) — работа директора Центра исследований мира Свободного университета г. Брюсселя Йохана Низинга.

Идея перехода к полностью демилитаризованному обществу (обществу антивойны) должна определять подходы ко всей международной системе гражданского контроля в ХХI веке. Системы гражданского контроля над армиями будут иметь иное ка- чество по сравнению с предшествующими им в отношении всех военных дел: по модели системы международной военной безопасности, правовому, политическому, духовно-нравственному, человеческому отношениям к войне и к любым проявлениям милитаризма. Практическое воплощение новейшей парадигмы гражданско-военных отношений будет, по Низингу, иметь долгий период становления, по крайней мере не менее 1—1,5 веков. Международная система гражданского контроля над армиями будет проявляться во все большем переносе центра тяжести для обеспечения военной безопасности на международные механизмы: международное право, глобальные и региональные организации недопущения войн и конфликтов. Следующая позиция — доклад академика Л.И. Шершнева, президента Фонда национальной и международной безопасности РФ на парламентских слушаниях Совета Федерации ФС РФ 25 июля 1996 г. (Общественная система безопасности в системе национальной безопасности). Государственная и общественная системы безопасности станут равнозначными в контроле над армией и будут взаимоувязаны

_______________

1 Шифф Рибекка Л. Пересмотр гражданско-военных отношений: теория согласия. М., 1996. С. 8—9.

– 138 –

целевой ориентацией, общностью взаимоинтересов и решаемых задач, присущими им методами, силами и средствами. При этом будет действовать «...принцип сопряженности и одновременно сохранения самостоятельности, независимости друг от друга общественной и государственной систем контроля, единого законодательного регулирования их деятельности и разрешения возникающих противоречий между ними»1.

Оптимизация взаимодействия армии и политической власти должна быть направлена на подчинение интересам движения к миру без войн и оружия, строительство подлинно демократи- ческих систем безопасности, выживанию человечества, как главной проблеме на ХХI век 2.

Отсюда понятна логическая схема развития демократического контроля над вооруженными силами в третьем тысячелетии. Это уже может быть международная социально-политическая система, характеризующаяся доминированием невоенных средств обеспечения международной безопасности, — это по существу все, чем располагает международное демократическое сообщество, за вычетом военной силы, а также международные факторы, на которые можно будет опереться в противодействии военным угрозам. Прежде всего, это совокупность политических, экономических, научно-технических, духовно-культурных, информационных, гуманитарных возможностей стран для интегрирования их в мировое сообщество, развития всесторонних связей, укрепляющих доверие, сотрудничество, снижающих военное противостояние. Далее, к ним относятся миротворческие элементы международной политической системы, соответствующие международные организации и движения, политико-правовые и нравственные нормы, мировое общественное мнение, которые направляют развитие военно-политических отношений государств в русло недопущения войн и военных конфликтов. И наконец, это международный авторитет, опыт и положение демократических стран в мировом сообществе, духовно-нравственный облик правовых государств.

_______________

1Шершнев Л.И. Общественная система безопасности в системе национальной безопасности // Безопасность. 1996. ¹ 7—12. Ñ. 23.

2Серебрянников В.В. Новая модель безопасности // Серебрянников В.В. Социология войны. М.: Научный мир, 1997. С. 397.

–139 –

Документы о согласии работают эффективно, если точно определяются обязательства правительства, парламента, военных профсоюзов, политических партий и общественных организаций, а также осуществляется контроль за исполнением этих обязательств в государствах с переходными политическими режимами.

Оптимизацию системы гражданского контроля за военной организацией и ее деятельностью, по мнению автора, можно осуществить посредством целенаправленной работы органов федеральной государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой области. При разработке такой системы можно использовать международный опыт. Существует, например, шведская модель парламентского контроля за армией. С 1915 года в шведской конституции закреплены функции уполномоченного по обороне.

Этот опыт широко применен в Федеративной Республике Германии.

В ФРГ принят закон об уполномоченном бундестага по обороне. Уполномоченный по обороне исполняет свои обязанности в качестве вспомогательного органа бундестага при осуществлении парламентского контроля. Введение у нас федерального закона об уполномоченном Государственной думы по Вооруженным силам и соответствующего представителя по линии МВД позволит избранным лицам осуществлять свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, настоящего Закона, законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации. Выборы уполномоченных Государственной думы по Вооруженным силам и МВД должны осуществляться в результате тайного голосования. Основными направлениями деятельности данных лиц должны быть: контроль за деятельностью министра обороны и министра внутренних дел соответственно, подчиненных им служебных инстанций, проверка распоряжений, приказов и других нормативных актов, в том числе содержащих секретную информацию; представление соответствующим органам материалов по нарушениям, выявленным в ходе проверки с целью возбуждения уголовного, административного или дисциплинарного дела; проверка соблюдения прав военнослужащих и милиционеров по результатам отчетов министра обороны и министра внутренних дел, а также других ведомств Российской Федерации о

– 140 –