Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере армии и правоохран - Бабанов А.А
..pdfционная структура обеспечивает единство и взаимодействие при функционировании всех их вместе и каждой в отдельности.
При рассмотрении организационной структуры органа внутренних дел следует сосредоточить внимание на следующих обстоятельствах. Во-первых, рядовые работники являются конеч- ным звеном всей совокупности элементов организационной структуры, которым принадлежит решающая роль. Именно они, приводя в действие весь арсенал находящихся в их распоряжении средств и осуществляя целенаправленную деятельность по реализации возложенных на орган внутренних дел задач, обеспечивают целесообразность существования этой социальной системы. Во-вторых, главным в деятельности работников органов внутренних дел является совместный труд, в рамках которого они занимают неодинаковое положение как по отношению к трудовому процессу (каждый из них выполняет определенные обязанности), так и по отношению друг к другу (любой коллектив делится на руководителей и подчиненных).
Отсюда следует, что для упорядочения действий всех работников органа внутренних дел, чтобы отдельные работники в совокупности составляли целостный коллектив, чтобы каждый из них имел возможность использовать необходимый набор средств для реализации возложенных на него функций, следует установить определенного рода отношения, которые называются организационными отношениями. А.И. Папкин в докторской диссертации определяет организационные отношения как совокупность связей и зависимостей работников, возникающих при распределении и реализации должностных обязанностей, прав и ответственностей в рамках существующих организационных структур органов внутренних дел 1.
Такого рода отношения, представляющие собой сложный вид взаимодействий и взаимообусловленностей, связанных с процессом соединения различных форм овеществленного и живого труда во времени и в пространстве, возникающие в результате разделения труда между работниками органа внутренних дел, определяющие роль и место каждого из них в трудовом процессе, обозначаются как организационные отношения.
_______________
1 Папкин А.И. Психология организационных отношений в управлении органами внутренних дел: Автореф. дис. ... д-ра психолог. наук. М., 1990. С. 12.
– 51 –
Внешне организационные отношения могут проявляться как через взаимодействие элементов, так и через определенного рода связи, которые существуют между работниками органов внутренних дел. Здесь можно выделить следующие связи:
-организационно-предметные, возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств, имеющихся в распоряжении органа внутренних дел (на практике определен перечень работников, имеющих право использовать те или иные средства);
-организационно-функциональные, то есть связи между работниками по поводу степени их участия в процессе профессиональной деятельности (внешне они выражаются в распределении функциональных обязанностей);
-организационно-административные, зависящие от субординации работников (связи руководства и подчинения).
Организационная структура органа внутренних дел представляет собой пространственную модель, то есть они по-разному ориентированы в пространстве, пересекаются друг с другом. Точки их пересечения не являются простой суммой организационных связей, они выражают новое качество, характеризующее социальную роль сотрудника органов внутренних дел и представляют собой конкретный перечень прав и обязанностей, требований к знаниям, опыту и квалификации работника. Иными словами, речь идет о таком понятии, как должность, которая выступает в качестве первичного элемента организационной структуры.
Данное обстоятельство позволяет некоторым авторам рассматривать организационную структуру ОВД как совокупность должностей, объединенных в единое образование с помощью организационных связей 1.
В современной литературе можно обнаружить ряд основных трактовок к группировке факторов, влияющих на организационное построение органов внутренних дел. Наиболее развернутую их градацию относительно органов государственного управления, в принципе применимую к органам внутренних дел, предложил В.Г. Вишняков, который подразделяет их «по значению (основные и неосновные); по степени детализации (общие на-
_______________
1 Сухарев В.Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел. С. 16.
– 52 –
роднохозяйственные, отраслевые, индивидуальные); по содержанию (экономические, политические, национальные, социальные, природные и др.); по каналам влияния (непосредственные и опосредованные); по степени контроля (контролируемые непосредственно, косвенно и неконтролируемые); по времени действия (постоянные и временные); по составу (сложные и простые); по характеру (объективные и субъективные)»1.
Г.Х. Попов дополняет эту классификацию путем включения таких факторов, как «организационно-технические, отражающие особенности организации производительных сил, в эпоху крупного машинного производства и научно-технической революции»2.
В публикациях и диссертационных исследованиях, посвященных проблемам формирования организационных структур органов внутренних дел 3, предлагается при оценке факторов, влияющих на формирование организационной структуры ОВД, исходить из функций, выполняемых этими органами.
Таким образом, при формировании организационной структуры факторы, влияющие на организационное построение горрайорганов внутренних дел и аппаратов МВД, УВД, можно разделить на две самостоятельные группы, так как внешняя среда для них будет не одинаковой и формы реализации функций также будут различными.
Городским, районным органам внутренних дел следует учи- тывать такие факторы, как количество населения, его возрастной и социальный состав; уровень сменяемости, размеры и экономические особенности территории обслуживания; интенсивность происходящих процессов урбанизации, индустриализации, миграции; состояние преступности и т. д.
Для аппаратов МВД, УВД, реализующих основные функции системы органов внутренних дел республики, края, области в форме управления, важными факторами являются: количество
_______________
1Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1973. С. 193—194.
2Функции и структура органов управления, их совершенствование
/Под ред. Г.Х. Попова. М., 1973. С. 20.
3Лебедев А.П. Ульянов А.Д. Особенности организации городских органов внутренних дел. М., 1990; Александрова С.Н. Формирование организационных структур управления МВД, УВД: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994.
–53 –
подчиненных органов внутренних дел, интенсивность потоков информации, подлежащих переработке в аппаратах МВД, УВД; принципы построения структуры управления подчиненными объектами управления и др.
Данный механизм формирования организационной структуры предполагает наличие сложного набора различного рода составляющих, зависящих друг от друга и обеспечивающих оптимальное построение органов внутренних дел в соответствии с требованиям внешней среды. Исходя из трех основных функций, в органах внутренних дел выделяют три вида структурных подразделений: а) отраслевые (подразделения милиции, следственные аппараты, исправительно-трудовые учреждения и т. д.), которые реализуют основные функции ОВД; б) функциональные (кадровые, финансово-плановые, хозяйственные и др.), осуществляющие вспомогательные функции; в) общего руководства (руководство, штаб, организационно-инспекторские, информа- ционно-аналитические подразделения), реализующие функции управления в ОВД.
Данная градация структурных подразделений органов внутренних дел отражает неполное распределение функций.
Органы внутренних дел могут значительно отличаться друг от друга как по набору, так и по размерам структурных подразделений. Степень отличия будет зависеть от конкретных условий внешней среды и своего предназначения. Существенно различия проявляются между аппаратами МВД, УВД и городскими, районными органами внутренних дел, что предполагает необходимость раздельного рассмотрения вопроса об их построении. Аппараты МВД, УВД также имеют между собой определенные отличия, так как одни из них непосредственно осуществляют управление городскими и районными органами, иными учреждениями и подразделениями, входящими в состав системы органов внутренних дел, а другие — через промежуточные уровни управления.
 û â î ä
Таким образом, политическая власть является наиболее важным видом власти. Она представляет собой реальную способность данного класса, группы, индивида проводить свою волю в
– 54 –
политике и правовых нормах. Центральным институтом полити- ческой власти является государство, при этом следует отметить, что государственная власть будет отражать основное содержание политической власти. Политической власти должны быть присущи такие черты, как: обращение ко всем гражданам; наличие единого центра принятия решений; многообразие ресурсов. Политическая власть должна основываться на таких принципах, как: легитимность; действенность; реальность; предусмотрительность; коллегиальность; терпимость; самокритичность; твердость. Основными функциями политической власти являются: 1) выработка стратегии управления обществом; 2) разработка и принятие конкретных решений по основным направлениям развития общества; 3) оперативное управление и регулирование общественными процессами; 4) контроль за важнейшими параметрами стабильности и направленности развития общества. К характерным чертам политической власти правового государства относится: признание народных масс главным источником власти; равноправие граждан в правовом, политическом и социальном отношении; подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении на всех уровнях функционирования власти (макроуровне, мезоуровне, микроуровне); выборность основных органов государственной власти и местных органов самоуправления, разделение власти на три ветви (законодательную, исполнительную, судебную).
Политическая власть в правовом государстве выражается двумя формами: формой парламентаризма или президентского правления. Политическая власть правового государства должна быть наделена эффективной системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), разумным балансом отношений между полномочиями (правами применения политической власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения политической власти), который устанавливается в конституционных нормах.
Определение места и роли армии и милиции в системе политической власти правового государства, исследование ее природы и генезиса в современных условиях имеет большое значе- ние в деле становления и развития общей политологии в целом и в отдельных ее направлениях.
– 55 –
Гражданский контроль над силовыми институтами в системе политической власти правового государства, по нашему мнению, должен основываться на основе теории разделения как формы регулирования отношений данных институтов в правовом государстве посредством определенного институционального механизма. На этапе строительства правового государства необходимо руководствоваться теорией согласия. При этом следует отметить, что защита политических, гражданских властей должна быть высшим долгом силовиков, так как само демократическое правовое государство функционирует в интересах подавляющего большинства своих граждан, а армия и милиция должны быть открытыми для общества и обеспечивать его информацией о своей деятельности. Силовики должны научиться спокойно воспринимать критику в свой адрес. Хотелось также отметить, что гражданское руководство силовыми институтами должно обеспечить противостояние попыткам партий, движений вовлечь их в политическую борьбу, не допустить раскола в их рядах.
ВС РФ и ОВД вплетены во всю систему внутригосударственных и международных политических отношений. Руководство данными ведомствами стало непременными участниками встреч политиков на высшем уровне, различных дипломатических акций, урегулирования кризисных ситуаций и конфликтов, международных переговоров по многим политическим проблемам. Вовлеченность силовых институтов в политические отношения — убедительное свидетельство того, что они становятся все более политизированными организациями, от которых все чаще зависит решение главных проблем человечества — безопасности страны и мира в целом. Нельзя не отметить, что все эти вопросы в XXI веке приобрели особую остроту, а сам XXI век, только лишь начав свой отсчет, уже объявлен «веком выживания».
Российская Федерация взяла курс на построение демократического федеративного правового государства и переживает сейчас переходный период: протекает очень сложный и многогранный процесс перераспределения собственности, неустойчи- вые отношения между различными общностями. В таких условиях силовые институты, в определенном случае, могут быть поставлены перед выбором: постараться остаться нейтральными либо примкнуть к одной из политических сил.
– 56 –
Таким образом, для того чтобы силовые институты были действительно средствами обеспечения внутренней и внешней безопасности государства, необходимо основываться тремя основными направлениями, требующими дальнейшего теоретикометодологического изучения и практического апробирования:
-совершенствование взаимодействия системы политической власти и силовых институтов;
-рациональное построение системы органов внутренних дел, системы военного управления и их организационной структуры;
-совершенствование организации управления и повышение эффективности управленческого труда.
Если исходить при этом из предмета нашего исследования, то речь идет о механизме взаимодействия политической власти и силовых институтов в правовом государстве. Но наряду с этим важной проблемой является и определение направлений повышения эффективности деятельности силовых институтов как средств политической власти по обеспечению безопасности лич- ности, общества и государства, подробный анализ которых будет осуществлен в следующей главе.
– 57 –
ГЛАВА 2
Основные компоненты взаимодействия силовых
èí ñ ò è ò ó ò î â
èполитической власти
âправовом государстве
2.1.Сущность механизма
взаимодействия |
армии |
|
è |
системы политической власти |
|
è |
особенности |
его функционирования |
âправовом государстве
Не так давно наши исследователи избегали проблемы «система политической власти и армия» по отношению к собственной стране, так как считалось и было зафиксировано в Конституции, что Вооруженные силы не имеют внутренней функции. Для западных же политиков тема взаимодействия армии и системы политической власти именно в бывшем СССР была излюбленной, но, пожалуй, наибольшее внимание ей уделяется теперь, что связано с бурными событиями, происходящими в нашем обществе.
Одни из ученых считали, что для нашего государства характерно сращивание партийной, государственной и военной власти, которое неуклонно усиливалось. Другие исходили из того, что в нашей стране существовало три самостоятельных центра власти — партия, армия и КГБ. Третьи полагали, что армия и КГБ — особенно после смерти Сталина — оказывали решающее воздействие на правящие круги. Известный на западе ученый А. Авторханов писал, что «не советские лидеры управляли советской армией, а советская армия управляла советскими лидерами»1.
_______________
1Авторханов А. От Андропова к Горбачеву // Октябрь. 1990. ¹ 8. С. 145.
–58 –
Некоторая часть западных политологов утверждает, что применение политической властью армии для насилия над собственным народом сопровождало всю жизнь нашей страны после Октября, якобы это изначально присуще социализму.
Основное изменение стадии становления демократического правового государства должно коснуться отношений между политической властью и сферой неполитического бытия граждан, что естественно невозможно без коренного изменения их самих. В первую очередь, это относится к системе политической власти. Большой промежуток существования тоталитарного режима в нашей стране выработал определенную негативную позицию по отношению к политической власти как о навязывании чужой воли другому, принуждении, манипулировании, ограничении, контроле, санкционировании своих действий. Сформировалось мнение, что политическая власть враг всему, что подрывает устоявшийся порядок, противник живого движения, творчества масс. Из этого вытекает неизбежное отрицательное отношение к органам политической власти и отдельным личностям, ее осуществляющим. Выработался социальный миф, в результате которого политическая власть представляет из себя зло, которое все вынуждены терпеть и считаться в силу необходимости и обладает развитым аппаратом принуждения. К совокупности насильственных, принудительных средств осуществления власти относится и армия, располагающая в большинстве стран самой мощной физической силой, способной во многих случаях уничтожить не только свое государство, но и множество других. Армия в определенных условиях может быть как объектом политики, так и ее субъектом. Данные состояния будут оказывать существенное влияние на сущность механизма взаимодействия армии и системы политической власти, и, как следствие, армия может стать либо послушной «машиной», либо «смерчем, сметающим все на своем пути».
Для демократических правовых государств характерны следующие варианты применения армии внутри страны: определение Конституцией и другими законами случаев использования вооруженных сил внутри страны; наличие правового механизма принятия решений и четких полномочий государственных деятелей и органов; специальное оснащение и обучение войск к действиям по наведению порядка; наличие инструкций и утвержденных правил действий военных, предполагающих поэтапное
– 59 –
введение сил от чисто символических, демонстративно-предуп- редительных, безоружных мер до применения огнестрельных средств. Демократическая власть применяет армию внутри страны только в соответствии с Конституцией. В демократических обществах существуют сильные механизмы контроля над армией, что практически исключает возможность их самопроизвольного, незаконного действия вопреки власти.
Необходимо отметить, что политическая власть не может функционировать и развиваться лишь в рамках деятельности государственных органов и требует функционирования более широкого круга социально-политических институтов, совокупность которых и представляет собой политическую систему общества.
На острие исследования механизма взаимодействия армии и системы политической власти находится военно-политическая деятельность. Характеристика ее потенциальных возможностей может строиться на определении ее соответствия тем внешним и внутренним условиям, в которых она осуществляется. К сожалению, можно отметить, что характер заявлений и политических действий субъектов военно-политического руководства и управления России во многом далек от учета мировых политических реальностей и политических условий, сложившихся в трудных и противоречивых ситуациях переходного содержания.
Если поведение армии будет испытывать зависимость от расхождения позиций различных уровней политической власти, то такая армия фактически непредсказуема, а ее функционирование становится проблемным для общества. Проблема эффективности взаимодействия системы политической власти и армии может быть решена посредством рассмотрения соответствия целей и результатов военно-политической деятельности. Как отме- чает В. Барабин, цель только тогда может быть достигнута ка- ким-нибудь средством, когда уже заранее само средство проникнуто собственной природой цели. Фактически результат, как осуществленная цель, не достигается, а обнаруживается в средстве.
Так как результат есть итог использования реальных средств, то и причины успехов и неудач деятельности следует искать в выборе, способах и путях использования средств. Добавим к этому, что в конечном счете причина несоответствия целей и результатов деятельности кроется полностью в невозможности познать окончательно внутреннюю логику развития ее средств,
– 60 –