Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере армии и правоохран - Бабанов А.А

дисциплинарной практике и результатах деятельности соответствующих органов судебной власти на различных уровнях; осуществлять контроль за состоянием дисциплины в данных силовых институтах и состоянием внутреннего порядка; систематически выезжать в различные подразделения и другие подведомственные учреждения без их заблаговременного уведомления; контролировать соблюдение Вооруженными силами международных договоров и соглашений. Уполномоченным Государственной думы по Вооруженным силам и МВД необходимо передать функции контроля над социальной сферой и моральным климатом в них, установления юридически открытой и периодической отчетности, а также персональной ответственности высших должностных лиц государства за качество и ход исполнения принимаемых решений, за политическую и экономическую эффективность расходов на национальную оборону. При этом должна быть разработана система независимой аудиторской проверки финансовой деятельности как по линии МВД, так и по линии Министерства обороны, и обеспечение доступа парламента и общественности к информации по целевому использованию денежных средств из Федерального бюджета на нужды данных ведомств. О проделанной работе за от- четный период уполномоченные Государственной думы по Вооруженным силам и МВД должны представить отчет о состоянии Вооруженных сил и Министерства внутренних дел с опубликованием данного материала в средствах массовой информации. В каче- стве примера можно сослаться на некоторый отечественный опыт по вопросу контроля за армией. Так, когда существовал Верховный Совет РСФСР, в его структуре был совет по вопросам контроля законодательной власти за Вооруженными силами. Члены подкомитета имели особые полномочия, которые позволяли им работать в любой воинской части, контролировать практически все сферы деятельности армии и флота 1.

На международной конференции «Вооруженные силы и военная служба в правовом государстве», проходившей в ноябре 1991 года в Москве, испанский ученый П. Гарсия говорил, что современные развитые общества решают проблему контроля над армией двумя способами:

_______________

1 Озеров В. Указ. соч. С. 10.

– 141 –

-во-первых, действует «императив ограничений», то есть строгие законодательные нормы поведения военнослужащих, закрепленные в Конституции и в армейских уставах;

-во-вторых, «моральное самоограничение» — твердо сформированные у военнослужащих представления, что они могут применять оружие только по указанию высшего политического руководства. По мнению Гарсия, в старых демократиях указанные сдерживатели совпадают, исклю- чая узурпацию власти военными или их спонтанные противоправные действия. А в молодых демократиях наблюдается не только дисбаланс между ними, но и возможность быстро разрушаться, вступать в конфликт друг с другом, создавая предпосылки для неожиданных поворотов в поведении армии, особенно в условиях глубокого социального кризиса, перехода от одной общественно-эко- номической системы к другой. В таких случаях контроль становится чрезвычайно трудным, даже невозможным 1.

На настоящий момент времени можно лишь только выдать рекомендации до тех пор, пока не появится закон, который бы регламентировал порядок гражданского контроля за силовыми институтами, то есть о самом контроле говорить пока бессмысленно. Правда, сейчас в Государственной думе уже проводилась определенная работа над проектом закона «О гражданском управлении, контроле над Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и военными органами в Российской Федерации». По линии МВД данный вопрос также досконально не проработан. Следует отметить, что данный документ должен быть пронизан заботой о повышении эффективности военного строительства. Для этого в нем следует, прежде всего, четко определить полномочия субъектов гражданского контроля и механизм их функционирования. Система демократического политического контроля должна быть создана взамен существовавшей системы партийно-политического руководства и контроля над военной сферой. Она должна включать в себя следующие элементы и наиболее важные функции:

_______________

1 Серебрянников В., Дерюгин Ю. Указ. соч. С. 156.

– 142 –

-Главное военное управление Президента РФ должно быть предназначено для осуществления контроля за исполнением законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ и других нормативных актов в военной области, контроля за состоянием войск, за проведением кадровой политики, за направлением воспитательной, учебной и информационной политики в силовых ведомствах, для проведения военных социологических и психологических исследований, для участия в разработке военной и военно-технической политики, для обеспечения Президента РФ объективной информацией

îреальном состоянии дел во всех военных и военизированных структурах. Главное военное управление Президента РФ не должно иметь вертикальных структур, ина- че оно превратится в ГЛАВПУР;

-Федеральное собрание — наделенное полномочиями окон- чательного решения вопросов, связанных с применением (использованием) и прекращением применения (использования) военной силы;

-Комитет Государственной думы по обороне с полномо- чиями детального рассмотрения военного бюджета, расследования социально опасных явлений в Вооруженных силах, рассмотрения вопросов присвоения высших офицерских званий и кандидатов на министерские посты силовых ведомств;

-уполномоченного Государственной думы по делам Вооруженных сил с целью парламентского контроля за соблюдением основных прав военнослужащих и порядков на военной службе, выработки предложений для законодательного решения существующих проблем;

-Открытый военный бюджет в соответствии со стандартами ООН и контроль за его исполнением Счетной палатой;

-только гражданского министра обороны, реализующего военную политику в строгом соответствии с принятой военной доктриной (это может быть генерал, после назначения министром снявший погоны);

-независимую от военного бюджета военную юстицию (военный суд и военную прокуратуру), способную эффективно восстанавливать законность и привлекать ви-

–143 –

новного к ответственности независимо от занимаемой должности;

-единоначалие, ограничение рамками законов, с механизмами контроля, и новую кадровую политику, выдвигающую высоконравственных командиров;

-доступность для средств массовой информации по освещению жизни, службы и быта военнослужащих;

-общественные и общественно-политические организации, дополняющие государственные институты и действующие по собственной инициативе в рамках законодательных актов;

-законодательное закрепление в уставах Вооруженных сил

èразделе «Воинские преступления» УК РФ положения о защите личного достоинства военнослужащих и создание условий для его реализации 1.

Итак, можно сказать, что ведущая роль в гражданском контроле должна принадлежать Парламенту, так как он является представительным органом государства, который служит такой важной цели, как волеизъявление всех слоев общества. Парламент должен регулярно заслушивать как главу государства, так и руководителей различных силовых ведомств о том, как выполняются законы об армии и милиции. Например, в США министр обороны ежегодно отчитывается в письменном виде перед конгрессом и президентом о расходах, функционировании и достижениях Министерства обороны за отчетный период. Такие же доклады представляют министерства видов Вооруженных сил. После консультаций его с секретарем министр обороны представляет комитетам по делам вооруженных сил, сената и палаты представителей письменный доклад о внешней политике и структуре вооруженных сил на следующий финансовый год. В развитых демократических странах в структуре парламента или конгресса созданы специальные комитеты и комиссии, которые следят за обоснованностью использования армии и полиции внутри страны и армии за рубежом, соблюдением прав и свобод военнослужащих и полицейских, уровнем материально-бытового обеспе- чения. Это необходимо сделать и у нас. В качестве примера можно

_______________

1 Смирнов В., Кравцов А. Гражданский контроль и военная реформа. СПб.: НОРМА, 1996. С. 71.

– 144 –

сказать, что в Германии гражданский контроль осуществляется

èв самом низовом звене с помощью института уполномоченных по вопросам обороны, который действует в воинских частях.

Немаловажным, а может быть и самым главным в парламентском контроле, будет являться утверждение бюджета силовых структур, причем постатейное и гласное, и назначение высших должностных лиц, осуществляющих руководство данными сферами.

Необходимость контроля над бюджетом силовиков можно обосновать тем, что, к примеру, в 1995 году была обнародована общая цифра военных расходов, запланированных на этот год, но никому неизвестно, на что и насколько эффективно в действительности использовались выделенные средства. Военное ведомство держало эти деньги за «семью печатями». Даже парламентский комитет по обороне не располагал точной информацией. Это в полной мере относится и к МВД. Отсюда появляется острая необходимость изменения основных принципов руководства силовыми институтами государства. Основная цель контроля должна быть направлена на обеспечение реализации военной политики, основных положений военной доктрины, обеспечение внутренней безопасности страны, на состояние Вооруженных сил

èорганов внутренних дел, адекватное объективным потребностям безопасности страны. Опыт свидетельствует, что наиболее эффективным является контроль над силовыми институтами, в котором будут сочетаться децентрализация и централизация. Жизненный опыт говорит о целесообразности разделенного контроля над Вооруженными силами и органами внутренних дел со стороны высших законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов, каждый из которых имеет свои, присущие ему функции и задачи. При правильном взаимодействии данные органы контроля будут способствовать оптимизации руководства силовой сферой.

Âû â î ä

Подводя итоги анализу проблем оптимизации, необходимо отметить, что поиск новых форм этой оптимизации диктуется главным образом потребностью радикального реформирования

– 145 –

самой военной организации, которая должна быть призвана для защиты жизненно важных интересов страны, ее демократического менталитета.

Основными направлениями совершенствования системы взаимодействия армии и политической власти в России должны стать:

-во-первых, создание правовой основы, разработка законов, регламентирующих оборону страны;

-во-вторых, определение численности Вооруженных сил и вольнонаемного состава;

-в-третьих, разработка основы организации Вооруженных сил;

-в-четвертых, установление оборонного бюджета;

-в-пятых, осуществление контроля над Вооруженными силами.

Изучение ключевых положений рассмотренного опыта ряда развитых стран позволяет сделать вывод, что Вооруженные силы правового государства должны находиться под контролем со стороны гражданского общества.

Это будет достигаться за счет четкого парламентского контроля за состоянием дел в армии и ее развитием, за счет осуществления высшего руководства вооруженными силами полити- ческими руководителями, несущими ответственность за свои действия перед парламентом и избирателями, создания внутри вооруженных сил системы «сдержек и противовесов», которые будут противостоять применению армии в антиконституционных целях, обеспечения парламентского контроля на всех уровнях властных полномочий достаточными материальными, аппарат- но-штатными управленческими средствами, формирования широкой законодательно-правовой базы функционирования вооруженных сил, а также регулирования их взаимоотношений с парламентом, другими органами законодательной и исполнительной власти.

Основным направлением повышения эффективности функционирования органов внутренних дел в современной России должно стать усиление правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел. В условиях современности главным понятием должно быть понятие — правовой статус личности.

– 146 –

Под данным термином понимается система признанных и закрепленных государством в законодательном порядке прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов личности как субъекта права. Права и свободы представляют собой социальные возможности гражданина, признанные и обеспеченные государством. Обязанности выражают притязания государства к гражданину, его поведению. Законными интересами являются те интересы личности, которые непосредственно не охватываются содержанием установленных законом прав и свобод, но подлежат защите со стороны государства и охраняются законом 1. Правовой статус личности является исходным для характеристики правового статуса гражданина, который складывается из конституционного статуса человека и гражданина, гражданско-правового статуса гражданина, трудового статуса работника, а также административно-правового статуса гражданина 2.

Правовой статус (правовое положение) государственных служащих в органах внутренних дел — это содержание (сущность) служебных правоотношений. Он представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством 3. Важной его составляющей являются социальные гарантии государственных служащих, определяемые спецификой служебной деятельности. В качестве гарантов — поручителей — выступают государство, государственные органы и должностные лица. Правовой статус государственных служащих в органах внутренних дел Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации, а также российским гражданским, трудовым и административным законодательством и собственно правовым положением государственных служащих в системе МВД России, зафиксированным в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» и конкретизированным в Законе РФ «О мили-

_______________

1Социальное управление: Словарь. М.: Èçä-âî ÌÃÓ, 1994. Ñ. 114.

2Казанцев Н.М. Взаимодействие правовых статусов государственных должностей и государственных служащих // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М.: Èçä-âî ÐÀÃÑ, 1997. Ñ. 130.

3Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб. М.: БЭК, 1996. С. 318—319.

–147 –

öèè»1. Права выступают основным элементом правового статуса государственных служащих. Ю.Н. Старилов разделяет установленные названным законом права государственных служащих на три группы: 1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту; 2) права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей; 3) права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающих социальные гарантии служащего 2.

Права сотрудников находятся в прямой взаимосвязи с их обязанностями и социальными гарантиями. Любое нарушение баланса в этом соотношении сказывается на морально-психологи- ческом состоянии сотрудников, служебных коллективов. Характерно то, что статус сотрудников органов внутренних дел, являющийся по сути базовым регулятором системы защиты их прав и социальных гарантий, не обеспечивает сам по себе защитной функции. При этом обращает на себя внимание тот факт, что нарушение законодательно установленных правовых положений касается только прав, определяющих основы гарантий установленного законодательством социального положения сотрудников органов внутренних дел. Так, в соответствии со ст. 9 ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» государственный служащий имеет право на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей. По данным социологического исследования, только 30 % сотрудников достаточно хорошо знают нормативные акты, регламентирующие условия и порядок прохождения службы в органах внутренних дел 3. Для повышения эффективности функционирования МВД необходимо придерживаться четырех главных направлений:

_______________

1СЗ Российской Федерации. 1996. ¹ 25. Ст. 2964. (в ред. ФЗ РФ от 31.03.99 г. ¹ 68-ÔÇ).

2Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 322—324.

3Социологическое исследование проводилось среди сотрудников органов внутренних дел Тверской области, а также других регионов России в 1996—2000 ãã.

–148 –

-во-первых, стремиться к совершенствованию законодательства, устанавливающего порядок прохождения службы в органах внутренних дел, организации служебной деятельности;

-во-вторых, создать организационно-правового механизма государственной службы в органах внутренних дел;

-в-третьих, разработать служебно-организационного и социального контроля реализации правового статуса государственных служащих в органах внутренних дел;

-в-четвертых, четко регламентировать действия по событиям, связанным с нарушением прав государственных служащих.

Результаты исследования важной проблемы, поставленной автором, позволяют сделать в заключение ряд обобщающих выводов и предложить ряд рекомендаций, которые позволят оптимизировать взаимодействие силовых институтов государства и политической власти в ходе продолжающегося строительства правового государства.

– 149 –

ÇАКЛЮЧЕНИЕ

Âрезультате проведенного исследования поставленных в данной работе проблем, понимая в то же время, что данные вопросы нуждаются в дальнейшем углубленном изучении, полученные теоретические результаты позволяют сформулировать ряд выводов и выделить некоторые практические рекомендации, имеющие своей целью демократизацию взаимодействия полити- ческой власти и силовых институтов, повышение эффективности системы политической власти по реформированию общества

èдальнейшему изучению проблем взаимосвязи силовых институтов и общества.

1. Рассмотренные социальные институты — есть мощные инструменты воздействия человеческого общества на личность с целью решения задач его выживания, существования и удовлетворения важнейших потребностей. Их деятельность регулируется сводом социальных норм. К числу наиболее ярких представителей данных институтов могут быть отнесены армия и милиция, основное предназначение которых состоит в удовлетворении социальной потребности обеспечения безопасности граждан и общества в целом.

2. Личность, социализирующаяся и функционирующая в данном институте, в значительной степени находится под воздействием правовой и моральной регламентации со стороны общества. Ее значимые черты во многом детерминированы характером жизнедеятельности в условиях постоянного противостояния с различными формами социальной девиации, что обусловливает специфику профессиональных деформаций.

3. В отечественной милиции продолжают иметь место нормы полицейского государства. Деятельность сотрудников милиции в основном направлена не на обеспечение прав и свобод граждан, а на борьбу с преступностью, то есть имеет место подмена цели

èсредства достижения данной цели. Это явление характерно для большинства социальных институтов закрытого типа.

Так, Р.М. Грановская пишет, что осуществление той или иной социальной или профессиональной роли, особенно если она лично значима для человека и выполняется им продолжи-

–150 –