Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка - Попов А.Н
..pdf
ВНИМАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСТАВЛЕН ВОПРОС О ПОСТЕПЕННОМ ПЕРЕХОДЕ ОТ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ К ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОМУ УПРАВЛЕНИЮ ПУТЕМ ПЕРЕДАЧИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПОЛНОМОЧИЙ И РЕСУРСОВ ПО САМОСТОЯТЕЛЬНОМУ РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. НЕКОТОРЫЕ АВТОРЫ В ЭТОЙ СВЯЗИ СПРАВЕДЛИВО ОТМЕЧАЮТ, ЧТО, РАЗГРАНИЧИВАЯ В ТЕОРИИ СФЕРУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И СФЕРУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НАДО ИМЕТЬ В ВИДУ НЕ НОВУЮ ПРИРОДУ ОРГАНОВ МЕСТ-
НОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, А СПЕЦИФИКУ ИХ ФУНКЦИЙ.16 КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ВЫДЕЛЯЮТ В КАЧЕСТВЕ ОДНОЙ ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОХРАНУ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА.
ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА – НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ПОДДЕРЖАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ, КОТОРЫЙ ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ВСЕХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ И СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ, А ТАКЖЕ РАЗЛИЧНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖБ, ИНСПЕКЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФУНКЦИИ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНО-
ДАТЕЛЬСТВА.
ПРЕЖДЕ ЧЕМ ГОВОРИТЬ О РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕОБХОДИМО ВЫЯВИТЬ НАИБОЛЕЕ ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ПРАВОВОЙ СТАТУС, ПРИРОДУ ПЕРЕДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.
В КАЧЕСТВЕ ОСНОВНОЙ ЕДИНИЦЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИЗНАЕТСЯ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ – ГОРОДСКОЕ ИЛИ СЕЛЬСКОЕ ПОСЕЛЕНИЕ, МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН, ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ЛИБО ВНУТРИГОРОДСКАЯ ТЕРРИТОРИЯ ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ, В ПРЕДЕЛАХ КОТОРОЙ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, ИМЕЮТСЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ, МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ И ВЫБОРНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ.
ГРАНИЦЫ ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ УСТАНАВЛИВАЮТСЯ УСТАВАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ И ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ.
МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ, В СООТВЕТСТВИИ С СУЩЕСТВУЮЩИМ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ ДЕЛЕНИЕМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЯВЛЯЮТСЯ РАЙОНЫ, ГОРОДСКИЕ РАЙОНЫ В ГОРОДАХ, ИМЕЮЩИХ РАЙОННОЕ ДЕЛЕНИЕ, ПОСЕЛКИ, В ПРЕДЕЛАХ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ МОЖЕТ ОСУЩЕСТВЛЯТЬСЯ ТАКЖЕ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ, ПРЕДСТАВЛЯЮЩИХ СОБОЙ ЧАСТЬ ПОСЕЛЕНИЯ ИЛИ НЕСКОЛЬКО ПОСЕЛЕНИЙ ОБЪЕДИНЕННЫХ ОБЩЕЙ ТЕРРИТОРИЕЙ.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗУЕТСЯ В РАМКАХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ – СПЕЦИФИЧЕСКОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИЛИ ИСПОЛНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ. ЭТА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МОЖЕТ ПРИНИМАТЬ ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ, НОСИТЬ ПРЕИМУЩЕСТВЕННО ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕР, ХОТЯ И НЕ
ИСКЛЮЧАЕТ ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЧАСТНОПРАВОВЫХ МЕТОДОВ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СТРОИТСЯ НА СОЧЕТАНИИ МЕСТНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ, ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. САМОСТОЯ-
16 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.
ТЕЛЬНО РЕШАЯ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЕЙСТВУЮТ В РУСЛЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ, МОГУТ НАДЕЛЯТЬСЯ ЗАКОНОМ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ, БУДУЧИ АВТОНОМНЫМ ПО ОТНОШЕНИЮ К ИНСТИТУТАМ ГОСУДАРСТВА, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВЫСТУПАЕТ В КАЧЕСТВЕ ОДНОГО ИЗ ГЛАВНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. ВСЕ ЭТО ПОЗВОЛЯЕТ УТВЕРЖДАТЬ, ЧТО МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИМЕЕТ ДВОЙСТВЕННУЮ ПРИРОДУ: В НЕЙ ОДНОВРЕМЕННО СОДЕРЖАТСЯ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАЧАЛА, А ЕЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРИЕНТИРОВАННЫ НА СОВРЕМЕННУЮ КОНЦЕПЦИЮ ТЕОРИИ МЕХАНИЗМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.
СОГЛАСНО СТ. 1 И 10 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ОСОБЫМ СУБЪЕКТОМ КОТОРЫХ ЯВЛЯЕТСЯ НАСЕЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ17.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ИМЕЕТ ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ – ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. ПРЕЖДЕ ВСЕГО, ЭТО ВОПРОСЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ, ОТНЕСЕННЫЕ К ТАКОВЫМ УСТАВОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СООТВЕТСТВИИ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ И ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ПЕРЕЧЕНЬ ЭТИХ ВОПРОСОВ ДАН В ГЛ. 3 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ОТ 06 ОКТЯБРЯ 2003 Г.18
ЭТОТ ПЕРЕЧЕНЬ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ИСЧЕРПЫВАЮЩИМ. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ ВПРАВЕ ПРИНИМАТЬ К СВОЕМУ РАССМОТРЕНИЮ ИНЫЕ ВОПРОСЫ, ОТНЕСЕННЫЕ К СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
РЕШЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ ПУТЕМ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН, РЕШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ В ПРЕДЕЛАХ ИХ ПОЛНОМОЧИЙ, ОБЯЗАТЕЛЬНЫ ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ВСЕМИ РАСПОЛОЖЕННЫМИ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПРЕДПРИЯТИЯМИ, УЧРЕЖДЕНИЯМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ, НЕЗАВИСИМО ОТ
ИХ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ, И ГРАЖДАНАМИ.
В СООТВЕТСТВИИ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРЕДЕЛАХ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ЗАКОНОМ ПОЛНОМОЧИЙ, ЕСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ.
ПРЕЖДЕ ВСЕГО, ЭТО ПРОЯВЛЯЕТСЯ В ГАРАНТИРУЕМОМ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВЕ НАСЕЛЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНО РЕШАТЬ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ САМОСТОЯТЕЛЬНО РАЗРАБАТЫВАЕТ СВОЙ УСТАВ, КОТОРЫЙ ПРИНИМАЕТСЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ИЛИ НЕПОСРЕДСТВЕННО НАСЕЛЕНИЕМ. ОНО ВПРАВЕ ИМЕТЬ СОБСТВЕННУЮ СИМВОЛИКУ, ОТРАЖАЮЩУЮ ИСТОРИЧЕСКИЕ, КУЛЬТУРНЫЕ И ИНЫЕ МЕСТНЫЕ ТРАДИЦИИ.
Самостоятельность местного самоуправления реализуется путем референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм прямого волеизъявления, а также через участие граждан в деятельности выборных органов местного самоуправления.
Кроме того, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной обособленности и автономности его органов в управлении местным сообществом. Образуемые населением
17Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 // Рос. газ., №
202.2003. 8 окт.
18Там же.
представительные и иные органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления выражается в праве его органов самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Однако, обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований (сел, станиц, поселков и др.) сегодня сталкивается с большими трудностями. У многих из них вообще отсутствует материальная база.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации,
атакже закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.
Вто же время самостоятельность местного самоуправления нельзя понимать как самостоятельность абсолютную. Местное самоуправление самостоятельно в рамках, очерченных федеральным законодательством и законодательством Российской Федерации.
Для Российской Федерации характерно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления названы: местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, публичные слушания, конференции и опросы граждан. Непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления возможно путем реализации права на правотворческую инициативу и права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления,
атакже в форме территориального общественного самоуправления.
Формой опосредованной реализации права на осуществление местного самоуправления являются органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществляться и в иных не противоречащих законодательству формах. На выбор форм осуществления местного самоуправления и структуру его органов оказывает влияние федеративное устройство нашего государства (прежде всего различия в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении), административнотерриториальные, экономические, национальные особенности муниципального образования, исторические и местные традиции.
Характерными принципами организации и деятельности органов местного самоуправления являются законность и гласность.
Законность – это один из основных принципов российской государственности.
СТ. 15 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАКРЕПЛЯЕТ, ЧТО ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА, ГРАЖДАНЕ И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЯ ОБЯЗАНЫ СОБЛЮДАТЬ КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНЫ.
Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Ст. 133 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе и в рамках законов. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Это прежде всего контроль за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не контроль о це-
лесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.
В ст. 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливаются требования, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:
−п. 1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных законом;
−п. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.
Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления невозможно без такого важного элемента законодательной системы управления обществом и государством как гласность.
Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.
Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепление в нормах муниципального права,
впрактике местного самоуправления. Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения.
Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований.
Органы и должностные лица местного самоуправления в Российской Федерации несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований.
В качестве одного из видов данной ответственности предусмотрена возможность отзыва члена выборного органа должностного лица местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Органы и должностные лица местного самоуправления несут также ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, но в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами.
Муниципальное законодательство устанавливает механизм государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Он предусматривает порядок установления нарушения законности и судебный порядок несоответствия деятельности органа и выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, что и является основанием для рассмотрения представителем государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа, а также выборного должностного лица местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами вытекает из гражданско-правовых отношений, которые могут возникать между ними, и наступают в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Для российской модели местного самоуправления характерно, что его осуществление гарантируется государством. Прежде всего, оно гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и иных территориях. В тоже время законодательство предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Отсутствие в данном случае каких-либо территориальных пределов дея-
тельности органов государственного управления позволяет создавать их на любой территории, в любом населенном пункте, в том числе в тех, где осуществляется местное самоуправление. Однако сфера их деятельности и объем полномочий должны быть ограничены правом местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Часть 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации относит осуществление охраны общественного порядка к числу основных вопросов местного значения. Следовательно, органы местного самоуправления не только вправе самостоятельно осуществлять данную деятельность, но и должны этим заниматься. В то же время учитывая, что действующее законодательство закрепляет определенные полномочия в области охраны общественного порядка и за государственными органами исполнительной власти, представляется правомерным вопрос о необходимости определенного объема полномочий (границ самостоятельности) органов местного самоуправления по реализации данной функции, например: управление органами местного самоуправления милицией общественной безопасности (при частичной децентрализации ее управления).
Следует также иметь в виду, что для осуществления каких-либо полномочий любой орган управления (самоуправления) должен иметь реальные возможности. Поэтому право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка сможет перерасти в обязанность только тогда, когда будут созданы для этого необходимые условия.
Государство, с одной стороны, гарантирует населению право на местное самоуправление, и с другой стороны, – гарантируя защиту прав и свобод человека и гражданина, оно не вправе слагать с себя ответственность за соблюдение правопорядка в обществе. Поэтому государство обязано создать соответствующие правовые, экономические, организационные и иные условия реализации конституционных положений о праве местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка. До того как это произойдет, вся полнота прав и обязанностей по осуществлению охраны общественного порядка в муниципальных образованиях должна сохраняться за органами государства.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит перечень вопросов местного значения, учитывает ресурсные возможности муниципальных образований. Инициативность в определении предметов ведения местного самоуправления допускается только в сторону увеличения их числа, прежде всего, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это предполагается компенсировать рядом финансово-экономических гарантий для местного самоуправления.
Однако значительные различия в ресурсных условиях муниципальной деятельности являются серьезной проблемой в осуществлении местного самоуправления, делая весьма затруднительным решение некоторых вопросов местного значения, в том числе вопросов осуществления охраны общественного порядка, организации и содержания муниципальных органов охраны общественного порядка.
В действующем российском законодательстве пока отсутствует единый нормативный акт, определяющий полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Единственное прямое указание содержится в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляется право органов местного самоуправления на организацию охраны общественного порядка. В тоже время названный закон устанавливает, что до принятия закона о порядке организации и деятельности муниципальной милиции указанные пункты статей федерального закона не вступают в силу.
Отдельные нормы, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в решении вопросов правопорядка, содержатся и в иных правовых актах. Например, в соответствии с Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»19 от 25 июня 1993 г. органы местного самоуправления осуществляют регистрационный учет граждан в населенных пунктах, где отсутствуют органы внутренних дел. Уголовный кодекс Российской Федерации20 устанавливает, что органы местного самоуправления определяют вид бесплатных общественных работ, применяемых в качестве уголовного наказания.
При дальнейшем анализе правовых актов, составляющих правовую основу деятельности по охране общественного порядка, нужно иметь в виду, что в соответствии с Постановлением Верховного Совета
19Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 12.08.1993 г. № 32.
20Собр. законодательства РФ. № 25. 1996.
РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12 декабря 1991 г.
на территории Российской Федерации до принятия соответствующих законодательных актов России применяются нормативные правовые акты бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации21.
Немаловажным фактором в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности также являются международные документы, особенно корректировка деятельности правоохранительных органов России с момента вступления нашего государства в Совет Европы.
Применительно к теме исследования дальнейший анализ актов, составляющих правовую основу деятельности субъектов охраны общественного порядка и безопасности, будет акцентирован на исследовании организационно-правовых вопросов регулирования организации охраны общественного порядка и безопасности.
Законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие организацию охраны общественного порядка, могут классифицироваться по различным основаниям: по юридическим свойствам, по органам, их издающим, по характеру компетенции органов, издающих правовые акты, по территории действий и другим основаниям.
Наибольшую полноту представляет классификация правовых актов по органам, их издающим. Данная классификация предопределяет границы пространственного действия актов, объем регулируемых с их помощью управленческих функций, юридическую силу нормативных актов и т.п.
Исходя из выше названных критериев, нормативные акты, регулирующие организацию общественного порядка, можно подразделить на три классификационные группы:
1 Нормативные акты, принимаемые федеральными органами государственной власти Российской Федерации и Президентом Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, к числу которых относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Примером Федерального закона, регулирующего общие вопросы организации охраны общественного порядка, является Закон «О милиции».
К данной группе правовых актов относятся указы и распоряжения, издаваемые Президентом Российской Федерации по вопросам защиты прав, свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности22.
Важное место в этой группе занимают постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.
2 Нормативные акты, принимаемые органами законодательной (представительной) власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по относящимся к совместному с Российской Федерацией ведению вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, кадров правоохранительных органов.
3 Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам осуществления охраны общественного порядка на их территории, выделения для этих целей дополнительной численности сотрудников милиции общественной безопасности за счет средств местного бюджета.
Важные меры по укреплению общественного порядка в нашем государстве предусмотрены законодательством, которое было принято в последние годы. Так, в 1991 г. и в последующие за ним годы приняты законы, которые непосредственно направлены на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в стране. К ним относятся: Закон РСФСР от 18.04.1991 «О милиции»23, Закон РСФСР от
21Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1798.
22О неотложных организационных мерах по борьбе с преступностью в Российской Федерации: Указ Президента РФ от
09.11.1994; Об утверждении положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12.02.1993; О некоторых мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности: Указ Президента РФ от 14.07.1994 и др.
23 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
17.05.1991 «О чрезвычайном положении»24, Закон Российской Федерации от 05.03.1992 «О безопасности»25, Федеральный закон от 12.08.1995 «Об оперативно-розыскной деятельности»26, федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты.
Анализ приведенного выше законодательства, регулирующего охрану общественного порядка и безопасности, изучение практики его применения дает основание высказать некоторые предложения по обновлению правовой основы охраны общественного порядка и безопасности.
На первый план законодательных актов, направленных на укрепление общественного порядка и безопасности, выдвигается принятие следующих Федеральных законов:
1Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации.
2Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка.
3О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации (внесение изменений
идополнений в действующий закон).
4О муниципальных органах охраны общественного порядка.
5О милиции в Российской Федерации (принятие новой редакции действующего закона).
6 О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В данных нормативных актах должна прослеживаться роль органов местного самоуправления, как субъекта организующего, руководящего и несущего ответственность за обеспечение охраны общественного порядка и безопасности граждан, так как данная функция является необходимой в сфере деятельности местного самоуправления.
Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий местного самоуправления, в той или иной степени имеющих отношение к защите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции:
−определяют задачи и разрабатывают в пределах своей компетенции программы по соблюдению на территории муниципального образования законов и других правовых актов государственных органов
иорганов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;
−создают за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности;
−согласовывают назначение на должность начальников милиции общественной безопасности городского, районных органов внутренних дел, утверждают участковых инспекторов милиции;
−заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории, принимают участие в организации отчетов участковых инспекторов перед населением;
−создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.);
−накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;
−принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий;
−участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения (обустройство и содержание дорог, транспортных магистралей);
−осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;
−содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;
24Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 10. Ст. 360.
25Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
26Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1995. № 15. Ст. 769.
− привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., закрепивших самостоятельность органов местного самоуправления и их автономность по отношению к системе органов государственной власти, можно утверждать, что созданы основы, позволяющие органам местного самоуправления управлять милицией общественной безопасности.
«Характер взаимодействия милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления имеет существенные особенности. Дело в том, что милиция общественной безопасности находится в двойном подчинении: вышестоящим органам внутренних дел и администрации городских, районных, поселковых и сельских муниципальных образований. Поэтому без тесных повседневных контактов с главами администрации и руководителями представительных органов местного самоуправления работа милиции общественной безопасности по обеспечению общественного порядка и безопасности вообще не может быть успешной27».
В Российской Федерации, где органы местного самоуправления в конституционном порядке признаны одним из субъектов охраны общественного порядка, возникает потребность распределения компетенции в этой области не только по уровням государственной власти, но и между государственными и муниципальными органами. В противном случае неурегулированность и дублирование функций по охране общественного порядка может таить опасность дезорганизации и, как следствие, вести к общему ухудшению правопорядка в обществе.
Сегодня подавляющий объем функций по охране общественного порядка выполняют государственные органы внутренних дел милиции и внутренние войска МВД России, полномочия которых достаточно подробно регламентирует действующее законодательство. Права и обязанности органов местного самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных учреждений по осуществлению охраны общественного порядка еще требуют уточнения и законодательного закрепления.
Необходимость последнего обусловливает потребность проведения анализа объема полномочий органов государства в области охраны общественного порядка, эффективности их реализации, оценки возможности разрешения и передачи части функций по охране общественного порядка органам местного самоуправления и иным негосударственным учреждениям, изучение существующего и поиска оптимального механизма взаимодействия субъектов правоохранительной деятельности.
Государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности в современных условиях базируется на ряде конституционных принципов, раскрывающих ее сущность. К ним можно отнести следующие:
1 Суверенитет Российской Федерации, становление ее как самостоятельного, независимого государства.
2 Деидеологизация законодательства. В нормативных правовых актах, например в законах «О милиции»28, «О безопасности дорожного движения»29, «О пожарной безопасности»30, «О внутренних войсках МВД Российской Федерации»31, Указе Президента России от 18.07.1996 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»32 отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, государственных и общественных институтов.
3 Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, которые рассматриваются как высшая ценность. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.
4 Реализация теории разделения властей, закрепление в конституционных положениях системы и компетенции государственных органов, разграничения между ними полномочий.
5 Развитие федеративных отношений в России. В современных условиях конституционно закрепляются новые принципы Федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в
27Колонтаевский Ф.Е. Управление деятельностью служб общественной безопасности. М.: Академия управления МВД России, 2000.
28Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 16.
29Собр. законодательства РФ. 1995. № 50.
30Там же. 1994. № 35.
31Там же. 1997. № 6.
32Там же. 1996. № 30.
целом и одновременно – необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов решения развития территорий с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей.
6 Переход к рыночной системе хозяйствования, к рыночным отношениям в экономике, что определяет многообразие форм собственности и равную защиту государством всех ее форм. Поэтому именно данное базисное положение нашло отражение в ст. 2 Закона «О милиции».
7 Конституционное закрепление Российской Федерации в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.
Таким образом, в соответствии с названными конституционными положениями, закрепившими изменения политической системы, организации государственной власти, федеративного устройства, экономических отношений, правового регулирования, коренным образом изменилось социальное назначение милиции и других субъектов обеспечения общественного порядка и безопасности. Теперь оно заключается не в обслуживании политического режима, а в создании состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от тех или иных угроз.
Согласно «Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД до 2005 года33» планируется перераспределить функции и полномочия по управлению органами внутренних дел; предать часть функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления при сохранении управляемости всех ее звеньев со стороны МВД. При этом муниципальные органы охраны общественного порядка, содержащиеся за счет местных бюджетов, сохранятся в составе милиции общественной безопасности в структуре МВД.
Конституцией РФ и законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»34 от 6 октября 2003 г. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка и контроль за их деятельностью также отнесены к ведению местного самоуправления. Кроме того, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных федеральными законами. Государству подконтрольна реализация лишь отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в дополнении к вопросам местного значения. Указом Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. № 80235 правительству поручено сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел, однако они не сформированы до настоящего времени. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»36 не устанавливает временные рамки их формирования.
Президент РФ В.В. Путин так охарактеризовал ситуацию с развитием местного самоуправления (в том числе и с реализацией функции охраны общественного порядка): «Провозгласив фактический лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему и в самые кратчайшие сроки»37.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что сегодня речь идет не просто о констатации местного самоуправления как самоуправленческой первичной организации. Речь сегодня идет о том, чтобы ту реформу, которая сейчас проводится по вертикали управления, дополнить реформой местного самоуправления, реформой, полнокровной по программе принятой на уровне Президента РФ, которая бы вывела местное самоуправление на уровень политической, властной, хозяйственной самодеятельности населения.
Рассмотренное правовое положение местного самоуправления и проводимая муниципальная реформа должны привести к наделению органов местного самоуправления всеобъемлющими полномочиями по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка и безопасности граждан на основе управления милицией общественной безопасности.
33Приказ МВД РФ № 145. 1996.
34Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.
35Собр. законодательства РФ. 1996. № 23.
36Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.
37Проблемы местного самоуправления. 2002. № 2. Ст. 13.
1.2 Понятие и содержание общественного порядка и безопасности
Происходящие в последние годы в нашей стране глубокие социально-экономические преобразования требуют не только проведения скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиление защиты прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях крайне важен действующий механизм укрепления общественного порядка, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности. Термины «общественный порядок», «личная безопасность граждан», «общественная безопасность» имеют широкое распространение, они часто употребляются как в международно-правовых документах, национальном законодательстве различных стран, так и в социально-экономической и юридической литературе38. Это предполагает необходимость теоретического определения понятий общественного порядка, личной безопасности граждан, раскрытия содержания их обеспечения и охраны. В литературных источниках по вопросам государства и права понятие общественного порядка принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкование этого понятия.
Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается вся система общественных отношений, существующих в данном обществе.
Общественный порядок коренится в самом характере производства, обуславливается, в конечном счете, системой производственных отношений, являясь в тоже время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития.
Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации, действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства.
Изложенные выше положения о понятии общественного порядка имеют определенное значение для его характеристики, однако содержащаяся в них трактовка права только как системы правил поведения, широкое толкование законодательства, позволяющее подменять законы инструкциями, не отражает современные представления о государстве и праве39. В тоталитарном обществе человек был винтиком в механизме государства. Права человека понимались с позиции установления их со стороны государства. В сфере общественного порядка практически не допускалось право обжалования незаконных действий должностных лиц. В частности, долгие годы не допускалось обжалование постановлений начальников органов внутренних дел, их заместителей о наложении административных взысканий за мелкое хулиганство. Вследствие этого, несмотря на демократические формулировки в определениях общественного порядка, демократия в этой сфере фактически отсутствовала.
Переход общества в Российской Федерации к новому качественному состоянию положил конец возвышению государства над гражданским обществом. Весьма знаменательным в этом отношении является принятие 22 ноября 1991 г. высшим органом государственной власти Российской Федерации Декларации прав и свобод человека и гражданина40. Декларация основывается на том, что каждый человек обладает естественными, неотъемлемыми, не нарушаемыми правами, а высшая ценность общества – это свобода человека, его честь и достоинство. Защита и охрана человека выступает главной функцией государства. Гражданское общество должно получить приоритет перед государством. Важное значение имеет положение Декларации о том, чтоосуществлениечеловекомсвоихправисвободнедолжнонарушатьправаисвободыдругихлиц.
38 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1998 г.; Конституция Российской Федерации. Принята всеобщим голосованием 12 декабря 1993 г.; О милиции: Закон РСФСР от
18.04.1991.
39Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. М., 1985. С. 7; Организация охраны общественного порядка: Учебник // Под ред. Л.Л. Попова. М., 1984. С. 27.
40Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52.