Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка - Попов А.Н

ЛИКИ, ДОПУСКАЛО ФАКТЫ КОНФРОНТАЦИИ С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ И НАРУШЕНИЯ ЗАКОННОСТИ. РОСПУСК ДАННОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ФОРМИРОВАНИЯ ПОТРЕБОВАЛ ЗНАЧИТЕЛЬНЫХ УСИЛИЙ СО СТОРОНЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ.

ВО-ВТОРЫХ, СЛОЖИВШИЙСЯ МЕНТАЛИТЕТ НАСЕЛЕНИЯ ПО ОТНОШЕНИЮ К МИЛИЦИИ СПОСОБСТВУЕТ ОПРЕДЕЛЕННОЙ СТЕПЕНИ ДОВЕРИЯ К НЕЙ, СТРЕМЛЕНИЮ ГРАЖДАН К СОДЕЙСТВИЮ И ПОМОЩИ, ЧТО ПОЗВОЛЯЕТ БОЛЕЕ ИЛИ МЕНЕЕ УСПЕШНО РЕШАТЬ МНОГИЕ ОПЕРАТИВНО-СЛУЖЕБНЫЕ ЗАДАЧИ НА МЕСТАХ. ПЕРЕДАЧА ЖЕ ФУНКЦИЙ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА МУНИЦИПАЛЬНЫМ ФОРМИРОВАНИЯМ, НЕ ИМЕЮЩИМ ДОСТАТОЧНОГО ОПЫТА, АВТОРИТЕТА СРЕДИ ГРАЖДАН, ЗНАНИЙ И НАВЫКОВ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ ПРАВОПОРЯДКА, НЕМИНУЕМО В УСЛОВИЯХ СЕГОДНЯШНЕГО ВЫСОКОГО УРОВНЯ УЛИЧНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ СВЕДЕТ К МИНИМУМУ ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАБОТЫ В УКАЗАННОМ НАПРАВЛЕНИИ.

В-ТРЕТЬИХ, ПРИ СОЗДАНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ВНЕ СИСТЕМЫ МВД РОССИИ В УСЛОВИЯХ ОСТРОГО БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ ВСТАНУТ ПЕРЕД НЕОБХОДИМОСТЬЮ ОБРАЗОВАНИЯ 250…300 ТЫС. ЕДИНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ, ВЫДЕЛЕНИЯ АССИГНОВАНИЙ НА СЛУЖЕБНЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ, АВТОТРАНСПОРТ, СРЕДСТВА СВЯЗИ, ИНДИВИДУАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ И АКТИВНОЙ ОБОРОНЫ, ЧТО ПРАКТИЧЕСКИ НЕВОЗМОЖ-

НО.

К КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, СЛЕДУЕТ ОТНЕСТИ:

1 Обеспечение безопасности граждан на улицах, в парках и других общественных местах, жилых микрорайонах (населенных пунктах).

2 Оказание содействия правоохранительным органам и иным государственным органам и организациям в их деятельности по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений, обеспечению общественной безопасности.

3 Оказание помощи государственным и правоохранительным органам в обеспечении безопасности населения при возникновении стихийных бедствий, катастроф, аварий, эпидемий и иных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

4 Осуществление в соответствии с нормами уголовно-процессуаль-ного законодательства досудебной подготовки материалов по протокольной форме по делам о преступлениях, отнесенных к компетенции милиции общественной безопасности.

5Охрана объектов, определяемых главой муниципального образования.

6 Проведение мероприятий по охране и защите природных богатств и окружающей среды113. Представляется, что доводы сотрудников ВНИИ МВД по поводу не целесообразности создания в

Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка являются в настоящее время неверными, так как отражают прошлое в сущности Российского государства, а поэтому не могут быть приняты за убедительный аргумент против их создания. По ходу изложения приводились доводы обратной силы, суммируя которые следует акцентировать внимание на следующие из них:

1)Муниципальные органы охраны общественного порядка приближают правоохранительную деятельность к населению, а тем самым способствуют повышению ее качества и эффективности, ибо без помощи общественности правоохранительные органы не могут успешно решать свои задачи (нужны свидетели, понятые, негласные сотрудники).

2)Только население, структурно организованное в пределах развитого гражданского общества, может осуществить действенный контроль за законностью в работе муниципальных органов охраны общественного порядка.

3)Связь с населением позволяет выявить конкретные насущные задачи охраны общественного порядка и набор социальных услуг, которые обязаны оказывать правоохранительные органы.

113 Предложения о перспективах создания муниципальных органов охраны общественного порядка. (ВНИИ МВД России совместно с представителями секции «Охраны общественного порядка и защиты прав граждан Союза Российских городов».)

Основной вопрос, который требует своего решения, состоит на сегодняшний день в том, как обеспечить в деятельности милиции разумное сочетание интересов центральной и территориальной государственной власти и местного самоуправления, т.е. принцип централизации и децентрализации. Милиция как орган исполнительной власти призвана проводить в жизнь все относящиеся к ее задачам нормативные акты, начиная с Конституции и заканчивая актами местных представительных органов и местной администрации, изданными в пределах их полномочий. Реализация указанных нормативных актов служит государственным либо местным интересам, а чаще всего тем и другим одновременно. В силу этой причины не только государство, но и органы местного самоуправления заинтересованы иметь каналы влияния на милицию и ее работу. Основной правовой вопрос организации Российской милиции

– нахождение той грани, за которой в этой организации начинают проступать черты гиперцентрализации или, наоборот, местничества. Яркий пример порочности подобного местничества, и нарушения законности уже в современный период приводит на страницах журнала «Законность» Н. Макаров. Так, глава Аткарской районной администрации Саратовской области издал распоряжение, обязывающее начальника ЛПУ «Югтрансгаза» повысить давление газа в сети. При невыполнении этого распоряжения на начальника РОВД была возложена обязанность взять под стражу руководителя ЛПУ. Начальник Аткарского РОВД отказался выполнять это незаконное распоряжение. Тогда глава администрации издает еще одно распоряжение – об освобождении начальника РОВД от должности и назначении исполняющим обязанности его заместителя. К чести последнего, он также отказался исполнять это распоряжение. И лишь вмешательство прокуратуры и руководства УВД Саратовской области вынудило главу администрации отменить оба незаконных решения.

В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПОЛУЧИВ БОЛЬШЕ ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНО ВЛИЯТЬ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИЛИЦИИ, ВСЕ ЖЕ НЕ СТАНОВЯТСЯ ТОЖДЕСТВЕННЫМИ С ТОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИЕЙ, ПРИМЕРОМ ДЛЯ СОЗДАНИЯ КОТОРОЙ ВЫСТУПАЮТ АНАЛОГИЧНЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ, ДЕЙСТВУЮЩИЕ В РЯДЕ ЗАПАДНЫХ ГОСУДАРСТВ. НАПРИМЕР, СУЩЕСТВОВАНИЕ В США ИНСТИТУТА ШЕРИФСКОЙ СЛУЖБЫ, В СООТВЕТСТВИИ С ПОЛОЖЕНИЕМ О ДЕЙСТВИИ КОТОРОЙ «…ШЕРИФ ВПРАВЕ ОРГАНИЗОВЫВАТЬ ПРОВЕДЕНИЕ ПО ПИСЬМЕННОМУ ПРИКАЗУ ПРОКУРОРА ОКРУГА СПЕЦИАЛЬНЫЕ РАССЛЕДОВАНИЯ». СФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ШЕРИФСКОЙ СЛУЖБЫ НЕ ОГРАНИЧИВАЕТСЯ ПРЕСЕЧЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, В ЧАСТНОСТИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕТСЯ ПРАВО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, ПОСЯГАЮЩИХ НА ОБЩЕСТВЕННЫЙ ПОРЯДОК114. ИЛИ ЖЕ ИНСТИТУТ «МЭРОВ» ВО ФРАНЦИИ, ФУНКЦИИ КОТОРОГО ПРЕДПОЛАГАЮТ ЗАКОННОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО В РАЗЛИЧНЫЕ СФЕРЫ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ.115 НЕ СЛУЧАЙНО ЗАКОН

«О МИЛИЦИИ» ОТ 18 АПРЕЛЯ 1991 Г. ПОДРАЗДЕЛЯЕТ МИЛИЦИЮ РФ НА ДВЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ: МИЛИЦИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И КРИМИНАЛЬНУЮ МИЛИЦИЮ116, ВОЗЛАГАЯ НА МОБ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН, В ЦЕЛОМ, НЕ ВЫХОДЯЩИЕ ЗА ПРЕДЕЛЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (КРОМЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ДОЗНАНИЕ). СЛЕДОВАТЕЛЬНО, ПРАВИЛЬНЕЕ РАСЦЕНИВАТЬ МОБ (МЕСТНУЮ МИЛИЦИЮ) ЛИШЬ КАК ПЕРЕХОДНУЮ СТУПЕНЬ К МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ, СОЗДАНИЕ КОТОРОЙ, СКОРЕЕ ВСЕГО, ЯВИТСЯ ЗАДАЧЕЙ СЛЕДУЮЩЕГО ЭТАПА РАЗ-

ВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

ИЗУЧИВ ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИОННОГО СТАНОВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, СЛЕДУЕТ ПРИЗНАТЬ, ЧТО МИЛИЦИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА – ЭТО СХОДНЫЕ, НО НЕ ТОЖДЕСТВЕННЫЕ КАТЕГОРИИ. В ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЕ НЕ СУЩЕСТВУЕТ ЕДИНОГО МНЕНИЯ НА ЭТОТ СЧЕТ. ТАК, ОДНИМИ УЧЕНЫМИ ВЫСКАЗЫВАЕТСЯ МНЕНИЕ, ЧТО ЗАКОНОДАТЕЛЬ НЕОБОС-

114Кваша Л.Ф. Особенности правового статуса шерифа и его значение для правового регулирования деятельности местной милиции / Местное самоуправление: теория и практика: Тр. Академии управления. М., 1998. С. 202.

115Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М., 1992. С. 22.

116Там же.

НОВАННО ОТОЖДЕСТВИЛ В ЗАКОНЕ РСФСР «О МИЛИЦИИ» ПОНЯТИЯ «МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ» И «МЕСТНОЙ МИЛИЦИИ»117.

ДРУГИМИ АВТОРАМИ ВЫСКАЗЫВАЕТСЯ УБЕЖДЕНИЕ В РАЗУМНОСТИ ТАКОГО ПРЕДПИСАНИЯ СО СТОРОНЫ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНА. ОНИ ПОЛАГАЮТ, ЧТО МОБ И МЕСТНУЮ МИЛИЦИЮ СЛЕДУЕТ РАССМАТРИВАТЬ КАК ПЕРЕХОДНУЮ СТУПЕНЬ К ПРОЦЕССУ МУНИЦИПАЛИЗАЦИИ МИЛИЦИИ В ЦЕЛОМ, СОЗДАНИЕ КОТОРОЙ ЯВЛЯ-

ЕТСЯ ЗАДАЧЕЙ СЛЕДУЮЩЕГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ118.

СУЩЕСТВУЕТ И ТАКАЯ ТОЧКА ЗРЕНИЯ, СОГЛАСНО КОТОРОЙ СЛЕДУЕТ ОТОЖДЕСТВЛЯТЬ ПОНЯТИЯ «МЕСТНАЯ МИЛИЦИЯ» И «МУНИЦИПАЛЬНАЯ МИЛИЦИЯ», ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ КОТОРЫХ ПО СВОЕМУ ФУНКЦИОНАЛЬНОМУ НАЗНАЧЕНИЮ ВКЛЮЧА-

ЮТСЯ В СОСТАВ МИЛИЦИИ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ119.

РАЗЛИЧНЫЕ ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ПОРОДИЛИ И ДВЕ ОТЛИЧНЫЕ ДРУГ ОТ ДРУГА МОДЕЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. ТАК, НАПРИМЕР, ПО МНЕНИЮ Г.М. МИНЬКОВСКОГО, ВОЗМОЖНО ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ТРЕХУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЫ: ФЕДЕРАЛЬНАЯ МИЛИЦИЯ, РЕСПУБЛИКАНСКАЯ МИЛИЦИЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ (МЕСТНАЯ) МИЛИЦИЯ120.

Иной точки зрения придерживается Ю.П. Соловей. По его мнению, муниципальная милиция является одним из видов местной милиции и действует не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними при четком разграничении компетенции121.

Заслуживает одобрения точка зрения, в которой прослеживается тенденция законодателя путем отождествления МОБ и местной милиции, создать в дальнейшем самостоятельную службу, но находящуюся в двойном подчинении: вышестоящей МОБ и органам местного самоуправления с несколько иными специфическими функциями – по оказанию разнообразных социальных услуг населению и удовлетворению запросов граждан, проживающих в районе ее юрисдикции.

Практика управления территорий на региональном и местном уровне показывает, что для эффективной реализации функции охраны правопорядка необходимо максимально разрешить органам местного самоуправления управлять подразделениями милиции общественной безопасности. Это позволило бы сконцентрировать на региональном и местном уровне не только ответственность за состояние общественного порядка, но и необходимые силы, на которые можно было бы возложить бремя такой ответственности.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что принципы, на основе которых функционирует муниципальная полиция в зарубежных государствах, следует использовать и в России. Вместе с тем необходимо учитывать и исторический опыт, накопленный в нашей стране, а также сложившиеся в настоящее время политические, экономические, национальные и другие традиции и обычаи.

Из рассмотренных выше различных точек зрения на организационное становление органов местного самоуправления как субъектов охраны общественного порядка, более оптимальным является вариант, где милиция общественной безопасности находится частично в их подчинении. Данная модель является переходным этапом к полной муниципализации милиции, что в конечном итоге будет являться одной из гарантий становления правового государства и формировании гражданского общества в России.

2.2 Организационные формы и методы, применяемые органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности

117Имбрайбеков С.Р. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции).

М., 1996. С. 12.

118Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский Закон «О милиции». М., 1992.

119Колонтаевский Ф.Е. Проблемы организации и правового обеспечения местной (муниципальной) милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991. С. 20.

120Миньковский Г.М. О понятии и структуре муниципальной милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Академия МВД СССР, 1991. С. 36.

121Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ. Омск, 1993. С. 168.

Правовое закрепление полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан на территории муниципального образования свидетельствует о значимости данного положения для организации настоящей деятельности.

Одним из условий стабильности социально-политической обстановки, спокойствия в обществе и государстве является укрепление правопорядка, который рассматривается как приоритетная общегосударственная задача.

Всвою очередь, правопорядок является потребностью гражданского общества, населения. Поэтому, исходя из данного положения, можно согласиться с позицией ученых, которые отмечают, что совер-

шенно бесперспективны любые попытки выделить собственно местные дела, отличные от государственных122. Причем, если исключить охрану общественного порядка как способ защиты прав, свобод и законных интересов граждан из перечня тех функций, которыми наделяются органы местного самоуправления, то конкретные направления их деятельности представить трудно. Наряду с этим вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной терри-

тории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственной проблемы правопорядка в стране123.

Охрана общественного порядка на территории муниципального образования, в большинстве своем, зависит от правового регулирования основ взаимоотношений органов внутренних дел с органами местного самоуправления.

Вопросы правового регулирования взаимоотношений органов внутренних дел с органами местного самоуправления чрезвычайно важны. Особую значимость они приобретают в связи с тем, что органы внутренних дел относятся к органам государственной власти, а органы местного самоуправления таковыми не являются.

От того насколько четко будут урегулированы данные вопросы, зависит состояние законности, стабильности и спокойствия на территории муниципального образования.

Внастоящее время нельзя говорить о существовании отдельной системы законодательства, регламентирующего взаимоотношения органов внутренних дел и местного самоуправления. Однако из общего массива действующей системы законодательства, касающегося как местного самоуправления, так и деятельности органов внутренних дел, можно вычленить комплекс нормативных источников, призванных регулировать отношения в интересующей нас области общественных отношений.

Анализ нормативно-правовых актов в части, касающейся взаимоотношения органов внутренних дел

иместного самоуправления на территории муниципальных образований, свидетельствует о наличии достаточно широкой правовой базы, которая в полной мере отвечает сложившейся в правовой теории оценке многомерности системы российского законодательства в целом, выделению разноплоскостного проявления ее структуры – горизонтальной (отраслевой) и вертикальной (иерархической).

Горизонтальная структура законодательства наиболее близка к системе права. Она между тем не совпадает с какими-либо подразделениями в праве, сложилась как инкорпорированная общность нормативных источников, объединенных законодателем по рассматриваемому предметноцелевому критерию регулирования – отношений органов внутренних дел и органов местного самоуправления.

Данная структура законодательства представлена комплексным нормативным массивом, призванным регулировать достаточно широкие и разносторонние грани общественных отношений, характеризуется многоотраслевым юридическим потенциалом ее элементов, где, тем не менее, заметна превалирующая роль источников административно-правового содержания.

Нельзя не видеть, что множественный многоотраслевой ряд источников, составляющих комплексный законодательный массив в сфере местного самоуправления, не имеет обобщающего нормативного центра в части руководящей деятельности органов местного самоуправления.

Отсюда ослабление связей в ряду элементов структуры законодательства и, как ее следствие, известные издержки практики деятельности органов внутренних дел и местного самоуправления: не всегда имеется достаточно полное представление субъектов об объеме правовых возможностей, которые несет законодатель, затрудненный поиск в выборе правовой формы применительно к конкретным жиз-

122Кононов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997. С. 96.

123Там же.

ненным ситуациям, а иногда и сложности, вызванные еще встречающимися в источниках различного отраслевого содержания коллизиями норм.

Выходом из создавшегося положения является принятие единого обобщающего нормативного акта, который будет предусматривать четкую регламентацию организационно-правовых основ, закрепляющих руководящую роль органов местного самоуправления на всех этапах выполнения ими задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований. Принятие подобного нормативного акта весьма актуально.

Необходимо отметить, что в целях обеспечения личной безопасности граждан, защиты их прав, свобод и законных интересов, нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций на территории муниципальных образований государство должно закрепить за органами местного самоуправления право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Самостоятельность местного самоуправления выражается в том, что органы местного самоуправления независимы и функционируют под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы и обесценивает содержательные свойства данного института.

Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Население самостоятельно решает вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Сюда также относится и ст. 132 Конституции Российской Федерации, включающая вопрос охраны общественного порядка на территории местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится обеспечение законности правопорядка и общественной безопасности (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Установление совместного ведения в этой сфере связано с

тем, что охрана общественного порядка как способ защиты прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней принимают участие государственные органы федерального уровня и субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Данные меры правительство Российской Федерации осуществляет при помощи МВД Российской Федерации, одной из основных задач которого являются разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности124.

Исходя только из названных положений Конституции, уже можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка задействуют в настоящий период милицию общественной безопасности.

Анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что несмотря на провозглашение Конституцией самостоятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципального образования, свое право они реализуют в тесном контакте с органами государственной исполнительной власти, в том числе с органами внутренних дел, а точнее с одним из подразделений милиции общественной безопасности.

При этом принцип самостоятельности в решении данного вопроса может быть реализован органами местного самоуправления только при осуществлении ими своего права частичного руководства органами охраны общественного порядка и осуществления контроля за их деятельностью.

Реализовать принцип самостоятельности по решению вопросов охраны общественного порядка органы местного самоуправления, как нам представляется, могут в настоящее время, частично подчиняя милицию общественной безопасности.

Данная схема определяется, исходя из анализа действующих нормативно-правовых актов, в той или иной мере регулирующих вопросы отношений органов внутренних дел и органов местного самоуправления.

124 Собр. законодательства РФ. 1996. № 30. Ст. 3605.

В соответствии с положениями Федерального закона «О милиции» назначение и освобождение от должности начальников милиции общественной безопасности в районах, городах и иных муниципальных образований, назначаемых на должность министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, осуществляются по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Органами местного самоуправления устанавливается численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств местных бюджетов. При этом они вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности.

Создание на территории муниципальных образований городских и районных органов внутренних дел, входящих в систему МВД России, говорит о том, что они частично будут подконтрольны органам местного самоуправления. Это предполагает формирование определенной системы руководства данными органами при решении общегосударственных задач, связанных с обеспечением охраны общественного порядка на территории муниципального образования как составной части Российского государства.

Таким образом, анализ нормативно-правовой основы взаимоотношения органов местного самоуправления с органами внутренних дел на сегодняшний день позволяет выделить следующие их особенности:

−несмотря на то, что деятельность как органов внутренних дел, так и органов местного самоуправления урегулирована достаточно полно, отдельный нормативно-правовой акт об их взаимоотношениях отсутствует;

−ведомственные нормативные акты МВД Российской Федерации являются актами, на которых органы местного самоуправления не могут основывать свою деятельность, а нормативные акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, не могут быть основой для деятельности органов внутренних дел;

−наличие пробелов в нормативно-правовой базе. Много действительно важных и острых вопросов возникают во взаимоотношениях органов местного самоуправления и внутренних дел, которые либо содержат противоречия, либо остаются вне сферы какого-либо юридического закрепления.

Каковы же пути решения вышеизложенных проблем? Они относятся как к оптимизации организационных форм, так и носят правовой характер. Выделим некоторые из них, относящиеся к совершенствованию отношений в сфере правотворчества.

Первое. При характеристике горизонтальной структуры законодательства нами обосновывалась необходимость принятия единого, нового акта, регламентирующего деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и руководство в этих целях милицией общественной безопасности. В данной связи важно подчеркнуть следующее.

В условиях местного самоуправления, интенсивного становления системы законодательства, структурные элементы которого в результате правотворчества подняты на самую высокую ступень в иерархии нормативных источников, акт, регламентирующий деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и руководству милицией общественной безопасности, может быть в полной мере эффективным лишь при условии его равной с вышеназванными актами юридической силы. Очевидно, что такую роль способен выполнять лишь источник, обладающий силой закона.

В его структуру наряду с уже сложившимися достижениями законодателя должны быть включены новации, отражающие приемы и способы взаимоотношений органов местного самоуправления и внутренних дел; в содержании – более четко определены субъекты и основные направления по их руководству, права и обязанности, ответственность и ряд других положений.

Второе. Следует совершенствовать работу, связанную с повышением степени согласованности содержания нормативных актов всех уровней вертикальной структуры российского законодательства.

Будущий закон о деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и управлению в этих целях милицией общественной безопасности может определить возможности соответствующей коррекции содержания иных нормативных актов, в том числе относящихся к системе МВД Российской Федерации.

Деятельность органов внутренних дел и органов местного самоуправления по управлению милицией местной безопасности является, во-первых, одним из важных условий эффективности по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории муниципального образования на современном этапе развития нашего государства; во-вторых, способствует совершенствованию и повышению эффективности совместной деятельности данных органов.

Организация данной деятельности имеет важнейшее значение. Где данным вопросам не уделяется должного внимания, там деятельность органов местного самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка на территории муниципального образования будет малоэффективна.

В центре внимания органов местного самоуправления должны находиться изучение, обобщение и распространение передового опыта по охране порядка, новых эффективных форм борьбы с преступлениями и правонарушениями. Необходимо сделать положительный опыт достоянием всех, принять меры для его повсеместного распространения, показать возможность его практического повторения во всех организациях.

Каковы же другие формы и методы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности? Во-первых, информационное обеспечение о состоянии общественного порядка, о мероприятиях по его охране и т.д.; во-вторых, совместное планирование, разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий (в частности, мероприятий по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов); в-третьих, формирование в структуре органов местного самоуправления отдельных элементов, ведающих вопросами обеспечения общественного порядка на территории муниципального образования (комиссий, отделов, органов) и т.д.; в-четвертых, осуществление функции контроля за деятельностью милиции общественной безопасности.

Рассмотрим перечисленные формы и методы более подробно.

Информационное обеспечение о состоянии общественного порядка, о мероприятиях о его охране.

Одним из условий успешной деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования является информирование органов местного самоуправления о состоянии охраны порядка, причинах и условиях, способствующих совершению преступлений и правонарушений.

Подробная взаимная информация позволяет органам местного самоуправления устранять выявленные недостатки и причины, что является существенным вкладом в борьбе с правонарушениями.

Для того чтобы информация достигла желаемых результатов, она должна быть актуальной, основываться на тщательном и всестороннем анализе обстоятельств, детальном изучении вопроса, по которому она готовится. Поверхностное изучение вопроса не дает возможности вносить конкретные предложения по охране общественного порядка.

Вся информация органов внутренних дел, которая передается органам местного самоуправления, должна быть своевременной, объективной, основываться на всестороннем изучении и анализе вопроса, составляющего предмет сообщения, и, наконец, содержать конкретные предложения, направленные на охрану общественного порядка.

Информирование органами внутренних дел органов местного самоуправления осуществляется по самым разнообразным вопросам. Это могут быть сообщения о состоянии общественного порядка, динамике правонарушений и тенденциях ее развития; недостатках в организации движения транспорта и пешеходов; нарушениях правил торговли; распространенности правонарушений в городах и сельских населенных пунктах; контингенте привлекаемых к ответственности лиц; объектах преступного посягательства; причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений; эффективности использования имеющихся в органах внутренних дел сил и средств и о многих других вопросах, связанных с охраной общественного порядка на территории муниципального образования.

Так, УВД г. Старый Оскол и Старооскольского района Белгородской области 24 мая 1999 г. в адрес главы города была направлена информация, в которой указывалось, что управлением внутренних дел г. Старый Оскол и Старооскольского района в соответствии с планом работы и в связи с участившимися случаями совершения краж с объектов кредитно-финансовой системы провело обследование помещений банковской системы и почтовых отделений связи, расположенных на территории города и района на предмет технической укрепленности (соответствие предъявляемым требованиям к объектам банковской системы), наличия пожарно-охранной сигнализации, физической охраны, обеспечивающей их надеж-

ную защиту. В результате проведенных обследований выявлены существенные недостатки в обеспечении надежной сохранности денежных средств и другого имущества, хранящегося на этих объектах.

О выявленных в ходе обследования недостатках неоднократно информировались руководители отделения сбербанка и почтамта, однако указанные нарушения устранены не были, что могло явиться одним из условий совершения тяжкого преступления, связанного с кражей денежных средств и других ценностей с указанных объектов.

На основании изложенного и в целях повышения уровня охраны объектов с хранением денежных средств, управление внутренних дел просит главу муниципального образования обсудить настоящую информацию с руководителями заинтересованных ведомств и обязать ответственных лиц устранить выявленные недостатки125.

Во всех, или практически во всех информационных документах должны выделяться, подчеркиваться вопросы, раскрывающие положение дел на тех направлениях, где важно обеспечить вмешательство органов местного самоуправления.

К примеру, если речь идет о преступности несовершеннолетних, то надо показать трудности и проблемы в работе учебных заведений, культурно-просветительных учреждений, администрации предприятий, учреждений здравоохранения и социального обслуживания и т.д.

Иными словами, информация, передаваемая в органы местного самоуправления, должна давать максимально конкретный импульс для адресных действий и предметного вмешательства в происходящие процессы.

Система информационного обеспечения органов местного самоуправления складывается, как правило, явочным порядком. Однако во всех случаях необходимый минимум информации составляют:

−аналитические докладные записки по актуальным проблемам обеспечения общественного порядка и о ходе выполнения совместных комплексных программ и решений органов местного самоуправления по охране общественного порядка;

−доклады о результатах проведенных по согласованию с органами местного самоуправления либо по собственной инициативе органами внутренних дел мероприятий, в том числе по обеспечению порядка во время праздников и общественно-политических акций;

−безотлагательные сообщения о чрезвычайных происшествиях и возникновении либо угрозе возникновения чрезвычайных обстоятельств.

Информация, которая передается органам местного самоуправления, не содержит сведений процессуальной, оперативно-розыскной и других направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, регулируемых федеральным законодательством, либо прямо отнесенных к компетенции федерального Министерства внутренних дел.

Совместное планирование и разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий. Наиболее полно и широко взаимоотношение между органами местного самоуправления и внутренних дел раскрывается в процессе разработки и осуществления организационных мероприятий, где руководящая роль принадлежит органам местного самоуправления.

Прежде всего, это находит свое выражение в планировании, разработке и принятии органами местного самоуправления комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования либо непосредственно целевых комплексных программ, разрабатываемых совместно органами местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел, направленных на обеспечение общественного порядка.

Комплексные программы по усилению охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на территории муниципальных образований разрабатываются на основании предложений правоохранительных органов (в том числе и органов внутренних дел), органов местного самоуправления.

Данные программы служат дальнейшему совершенствованию организационных и правовых основ деятельности правоохранительных органов, общественных формирований, учреждений и организаций в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, координации работы специально созданных органов для охраны общественного порядка и борьбы с преступностью с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями всех форм собственности.

125 Информация о технической укрепленности, наличии пожарно-охранной сигнализации на объектах кредитно-финансовой системы на территории города Старый Оскол и Старооскольского района Белгородской области от 24 мая 1999 г. // Текущий архив администрации города Старый Оскол и Старооскольского района Белгородской области.

Суть данных программ заключается в обеспечении комплексного использования сил и средств, финансовых ресурсов для более эффективного противодействия преступности, реальной защиты жизни, здоровья, имущества, неприкосновенности жилища, других прав и свобод, законных интересов личности, надежной охраны общественного порядка на территории муниципальных образований.

Основной целью принимаемых органами местного самоуправления целевых комплексных программ является создание условий для снижения темпов роста преступности, эффективной охраны общественного порядка на основе целенаправленной организующей роли правоохранительных и судебных органов во взаимодействии с органами местного самоуправления, государственными учреждениями и организациями всех форм собственности по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и правонарушений на территории муниципальных образований.

Объем и источники финансирования целевых комплексных программ, принимаемых органами местного самоуправления, предусматриваются ежегодно при формировании бюджета муниципального образования и средств ведомств, заинтересованных в реализации данных программ.

Ожидаемые конечные результаты реализации таких программ, как правило, заключаются в:

−повышении уровня общественной безопасности, борьбе с преступностью и укреплении общественного порядка, защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

−замедлении темпов роста тяжких и наиболее распространенных видов преступлений;

−создании необходимых условий для снижения уровня преступности и уменьшении отрицательных последствий экономического, нравственного и психологического характера, создаваемых преступностью;

−формировании действенной системы профилактики правонарушений;

−привлечении государственных институтов и общественных организаций к решению проблемы борьбы с преступностью;

−обеспечении необходимых условий деятельности правоохранительной системы и повышении ее эффективности.

Исполнители мероприятий, предусмотренных программой, несут ответственность за их качественное и своевременное выполнение, рациональное использование выделяемых на их реализацию финансовых средств. При этом ход и результаты выполнения мероприятий программы периодически рассматриваются на заседаниях коллегии при главе местного самоуправления и в представительном органе местного самоуправления, который и принимает данные программы.

Вопрос ответственности за качественное и своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных в программе, т.е. органов государственной власти, в том числе и органов внутренних дел (которые входят в число исполнителей подобных программ) перед органами местного самоуправления, является правомерным, поскольку нормативные акты, принятые органами местного самоуправления являются правовой основой деятельности органов внутренних дел, этот факт указывает на руководящую роль органов местного самоуправления по отношению к органам внутренних дел (конкретно к милиции общественной безопасности).

Обеспечение выполнения данных комплексных программ, как правило, возлагается на администрации муниципальных образований. В этих целях администрациями муниципальных образований проводятся совместные совещания (например, в г. Тамбове такие совещания проводятся не реже одного раза

вполугодие)126 с участием руководителей органов местного самоуправления, милиции, прокуратуры и судов. О ходе выполнения предусмотренных в программе совместных мероприятий начальник органа внутренних дел (начальник МОБ) выступает с отчетом на сессиях представительного органа местного самоуправления.

В качестве примера разработки и реализации целевой комплексной программы по вопросам обес-

печения общественного порядка и общественной безопасности рассмотрим программу «Город безопасный», разработанную и реализованную в г. Лангепас Ханты-Мансийского автономного округа127.

Эта программа заслужила высокую оценку на заседании постоянной комиссии Совета Европы по городской безопасности и борьбе с преступностью в феврале 1997 г. в городе Эрфурте в Германии. Кстати, в городах Европы работа в этом направлении начата давно, а мы, как всегда, самостоятельно

126О работе районных отделов внутренних дел г. Тамбова по укреплению законности и правопорядка в городе: Решение Тамбовской городской думы от 16.06.2002 № 171 // Текущий архив мэрии г. Тамбова.

127Мышкин В. Лангепас – город безопасный // Законность. 1998. № 2. С.29–31.

идем к этому методом проб и ошибок.

Разработка данной программы осуществлялась городской прокуратурой на основе детального анализа состояния преступности в городе за последние пять лет. Учитывалось общее количество совершенных преступлений по годам, месяцам, микрорайонам и др. От всех социальных служб мэрии и заинтересованных организаций были получены предложения по созданию программы.

Городская Дума решением от 30 апреля 1996 г. утвердила программу, обеспечив ее финансирова-

ние.

Программа была направлена на решение двух ключевых задач – обеспечение безопасности подрастающего поколения и личной безопасности граждан.

В рамках разработанной программы было предложено:

−осуществить систему мер по обеспечению имущественной безопасности граждан (оснащение подъездов замочно-переговорными устройствами, расширение услуг отдела вневедомственной охраны органов внутренних дел);

−создать убежище для лиц, пострадавших от семейных конфликтов;

−организовать работу детского приюта, анонимной психологической службы «Телефон доверия»;

−обеспечить полную регистрацию лиц, прибывших в город из стран ближнего и дальнего зару-

бежья;

−обеспечить полную проверку завозимых в город продуктов питания, уделяя особое внимание винно-водочной продукции;

−жилое и промышленное строительство осуществлять без превышения существующих мощностей переработки и обеззараживания воды и стоков;

−создать систему экологического мониторинга с постоянным уведомлением населения;

−провести мероприятия по снижению загрязнения городской атмосферы выхлопными газами автотранспорта;

−увеличить площади посадок зеленых насаждений;

−в рамках программы «Питьевая вода» обеспечить потребность населения в соответствии с сани- тарно-эпидемиологическими требованиями;

−увеличить количество рабочих мест за счет создания новых муниципальных предприятий.

В рамках реализации мероприятий программы:

−утверждена и профинансирована городская программа по борьбе с наркоманией среди молоде-

жи;

−принята городская программа профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних;

−созданы условия для социальной адаптации и возвращения к нормальной жизни лицам без определенного места жительства и работы через их привлечение к общественным работам на базе муниципального предприятия;

−сдан в эксплуатацию городской центр реабилитации инвалидов;

−создан городской кризисный центр, который оказывает необходимую помощь лицам, ставшим жертвами семейных конфликтов, дает разъяснения обратившимся анонимно по телефону;

−укреплена материально-техническая база милиции общественной безопасности;

−создана распоряжением главы местного самоуправления постоянная комиссия по городской безопасности для обсуждения и принятия решений по наиболее актуальным проблемам.

Главный результат ее реализации – снижение в 1996 г. зарегистрированных тяжких преступлений против личности на 49,1 % и один из самых высоких процентов раскрытия преступлений в ХантыМансийском автономном округе. Но главный результат отражают не цифры, а тот факт, что в городе можно без опасения находиться на улицах города в любое время дня и ночи.

Это примеры разработки и осуществления организационных мероприятий в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

В структуре органов местного самоуправления и органов внутренних дел отдельных элементов формируются совместные комиссии, ведающие вопросами обеспечения охраны общественного порядка

иобщественной безопасности на территории муниципального образования. При органах местного самоуправления для решения задач по охране общественного порядка как способа защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории муниципального образования могут созда-