Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка - Попов А.Н

дорогах, контроль за работой некоторых элементов городского хозяйства, организация помощи при стихийных бедствиях). Иными словами – административно-правовая охрана правопорядка155.

Международный опыт постепенного перехода к децентрализованным структурам управления в сфере охраны правопорядка начал применяться и в нашей стране.

Приведенные выше примеры в полной мере позволяют сделать следующие выводы (основные направления реорганизации милиции общественной безопасности):

1 Чрезмерная централизация в управлении подразделениями милиции общественной безопасности серьезно тормозит процесс повышения эффективности их деятельности;

2 Для ее преодоления необходимо четкое разделение полномочий и функций по управлению охранительным аппаратом между органами местного самоуправления и отраслевой системой.

3 Такое разделение требует изменения ныне действующих организационных структур. Последние могут быть усовершенствованы путем формирования органов милиции общественной безопасности. При этом представительные и исполнительные органы местного самоуправления должны быть наделены комплексом прав по реализации управленческих функций в отношении данных формирований;

4 В качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать административноправовую охрану правопорядка. Оперативными и следственными функциями ее наделять нецелесообразно;

5 В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, милиция общественной безопасности должна находиться в «двойном» подчинении: образовавшему ее органу местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел.

Применительно к рассматриваемой проблеме вычленение основных задач и функций подразделениями милиции общественной безопасности позволяет высказаться по ее составу.

Приоритет отдается следующим службам: а) патрульно-постовой; б) дорожно-патрульной; в) участковых уполномоченных; г) инспекции по делам несовершеннолетних; д) паспортным подразделениям; е) вневедомственной охране.

Данные формирования необходимо наделить следующими полномочиями:

1)Принимать, регистрировать сообщения о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, создающих угрозу безопасности личности, общества и государства, принимать в пределах своих полномочий по таким сообщениям необходимые меры, а о деяниях и событиях, реагирование на которые относится к полномочиям федеральной полиции и других государственных органов, незамедлительно сообщать данным органам.

2)Требовать от граждан и должностных лиц соблюдения общественного порядка, прекращения правонарушений.

3)Проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность, если есть достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения либо полагать, что они находятся в розыске, или проверка документов необходима для подтверждения полномочий должностных лиц, правомерности осуществления ими своих действий.

4)Производить в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр их вещей, ручной клади и багажа при наличии достаточных данных о том, что они имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, задерживать и доставлять указанных граждан в подразделения криминальной милиции, в случае отсутствия у них законных оснований на ношение и хранение указанных предметов.

5)Доставлять в криминальную милицию граждан:

а) подозреваемых в совершении преступлений, в случае, когда они застигнуты при совершении преступления или непосредственно после его совершения, либо когда очевидцы или потерпевшие укажут на них как на совершивших преступление, либо когда на данных гражданах, их одежде или при них будут обнаружены явные следы преступления, а равно в случаях, когда достаточные основания полагать, что гражданин находится в розыске.

б) подозреваемых в совершении административного правонарушения, производство по делу, о котором отнесено федеральным законом к подведомственности криминальной милиции.

в) имеющих документы с признаками подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота либо ограниченные в обороте вещи, находящиеся у граждан без специального разрешения.

155 Кания Р. Опыт создания муниципальной полиции во Франции // Политиздат. 1989. Т. 12. № 3. С. 125–131.

6)Осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных федеральным законом и законами субъектов РФ к подведомственности милиции.

7)Входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать указанные помещения, земельные участки и территории:

а) при преследовании граждан, подозреваемых в совершении преступлений, либо когда факт совершения преступления обнаружен непосредственно самим сотрудником милиции;

б) когда очевидцы или потерпевшие укажут на указанных граждан, как на совершивших преступление или административное правонарушение;

в) когда на указанных граждан, на их одежде, при них будут обнаружены явные следы преступления или административного правонарушения;

г) при наличии иных достаточных оснований полагать, что в указанных помещениях, на земельных участках и территории совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай;

д) для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.

8)Производить по решению главы муниципального образования оцепление участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий при эпидемиях или эпизоотиях.

9)Участвовать в розыске граждан, совершивших преступления, скрывающихся от дознания, предварительного следствия или суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных граждан в соответствии с федеральным законом, а также разыскивать похищенное имущество.

10)Оказывать содействие судам, органам прокуратуры, дознания и предварительного следствия в производстве уголовно-процессуальных и розыскных действий.

11)Осуществлять по поручению прокурора, органов предварительного следствия и дознания, других компетентных органов привод, в случаях и в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законом и законодательством об административных правонарушениях, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову.

12)Оказывать содействие учреждениям здравоохранения в оказании ими медицинской помощи гражданам (медицинского освидетельствования, госпитализации, наблюдения и изоляции) без согласия их законных представителей.

13)Использовать транспортные средства граждан и организаций для проезда к месту стихийного бедствия, доставления в лечебное учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследование граждан, совершивших преступления, и доставления их в криминальную милицию.

14)Пользоваться беспрепятственно средствами связи, принадлежавшими организациям, для связи с милицией.

15)Привлекать граждан к участию в охране общественного порядка и поощрять за оказание помощи милиции.

16)Охранять по договорам имущество и объекты собственности граждан и организаций, за исключением объектов подлежащих государственной охране.

17)Обеспечивать сохранность бесхозного имущества и складов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц.

18)Обеспечивать сохранность изъятых, найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принимать меры к их возврату законным владельцам либо передаче соответствующим органам, уничтожению или реализации в установленном порядке.

19)Обеспечивать охрану места дорожно-транспортного прошествия до прибытия сотрудников криминальной милиции, принимать меры по эвакуации пострадавших и оказанию им доврачебной помощи,

атакже организовать эвакуацию поврежденных транспортных средств и охрану имущества, оставшегося без присмотра.

20)Доставлять в специальные учреждения граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке.

21)Доставлять по письменному заявлению граждан из жилища в специализированные учреждения лиц, проживающих совместно с ними и находящихся в состоянии опьянения, если есть основания полагать, что поведение лиц представляет опасность для здоровья, жизни и имущества граждан.

22)Контролировать соблюдение гражданами, освобожденными из мест лишения свободы, ограничений, установленных в отношении них судом, а также осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно, для чего:

а) истребовать сведения о поведении указанных граждан по месту их работы и жительства; б) вызвать в милицию указанных граждан для проведения с ними индивидуальной профилактиче-

ской работы; в) требовать от указанных граждан устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с ис-

полнением ими ограничений, установленных судом; г) посещать в любое время суток жилище таких граждан, если судом установлено ограничение,

связанное с их пребыванием в их жилище.

23)Осуществлять меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних, обеспечивать в случае необходимости доставку несовершеннолетних в центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей.

24)Обеспечивать исполнение судебных решений о направлении несовершеннолетних, совершивших правонарушения, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением.

25)Доставлять граждан, не имеющих места жительства или места пребывания, в соответствующие социальные учреждения.

26)Обеспечивать исполнение решений суда об административном аресте, охрану и содержание граждан, которым судом назначено наказание в виде административного ареста.

27)Участвовать в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории РФ или в отдельных ее местностях, в обеспечении режима в зоне проведения контртеррористической операции.

Достаточно четкое определение главных задач, функций и полномочий подразделений милиции общественной безопасности потребовало установления порядка ее взаимоотношения с органами местного самоуправления. Это, прежде всего, вопросы подчиненности.

В условиях перехода к новым структурам управления в области охраны правопорядка наиболее приемлемой в настоящее время является следующая ее модель.

					МВД России
				Милиция общественной
					безопасности
					Министерства
					(ГУВД – УВД)
					Управления (отде-
					лы) милиции
					общественной
					безопасности
Прокурату-
					ГОРОДСКОЙ				ОРГАНЫ МЕСТНО-
Городские									ГО
					(РАЙОННЫЙ) ОВД
(районные) суды									Представительные
					Милиция общест-
Общественные					венной безопасности
									Исполнительные
объединения
СМИ
Граждане

Выбор данной модели обусловлен следующими обстоятельствами: во-первых, невозможностью без ущерба для дела охраны правопорядка изолированного функционирования оперативно-следственных подразделений от наружной службы милиции; во-вторых, необходимостью проведения единой правоприменительной политики в масштабах города, городского района; в-третьих, потребностью чуткого реагирования структурой, штатами, уровнем материально-технического обеспечения милиции на всякие изменения криминогенных, социально-экономических, демографических и прочих факторов.

Решая сегодня вопрос о разграничении компетенции в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, следует прежде всего осуществить распределение полномочий по управлению данными подразделениями охраны общественного порядка.

Анализ законодательства, практики деятельности представительных и исполнительных учреждений рассматриваемых органов, а также результатов проведенных различных исследований, позволили прийти к следующей группировке:

1Исключительные полномочия местных представительных органов местного самоуправления:

а) право создавать, реорганизовывать и упразднять отдел (управление) милиции общественной безопасности;

б) право утверждать его структуру и штаты, объем финансового и материально-технического снабжения;

в) право назначать на должность и увольнять с нее начальника органа милиции общественной безопасности;

г) право утверждать годовые программы использования сил милиции общественной безопасности (в рамках региональных планов профилактики правонарушений);

д) право устанавливать дополнительные (помимо предусмотренных в законе) гарантии социальной защищенности сотрудников милиции общественной безопасности;

е) право образовывать, реорганизовывать и упразднять (представительными органами местного самоуправления) межрайонные подразделения милиции общественной безопасности.

2 Совместная компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления (правомочия, входящие в данную группу, могут осуществляться как Советом (его формированиями

– постоянными комиссиями), так и местной администрацией):

а) подготовка предложений по созданию, реорганизации и ликвидации отдела (управления) милиции общественной безопасности;

б) разработка структуры и штатов, определение объема финансирования и материальнотехнического снабжения отдела (управления) милиции общественной безопасности;

в) право беспрепятственно получать у руководителей органа милиции общественной безопасности информацию о деятельности подчиненных им подразделений;

г) право разрешать разовое отвлечение милиции общественной безопасности для выполнения своих обязанностей на территории других районов156;

д) право заслушивать отчет о деятельности начальника отдела (управления) милиции общественной безопасности;

е) право вводить отличительную символику для форменной одежды сотрудников милиции общественной безопасности;

ж) право разрабатывать годовые программы использования сил милиции общественной безопасности;

156 Эти полномочия могут быть реализованы либо Советом, либо местной администрацией. Постоянные комиссии их осуществлять не вправе.

з) право отменять приказы и распоряжения начальника милиции общественной безопасности, если они противоречат решениям органов государственной власти, принятым в соответствии с действующим законодательством;

и) право рассматривать жалобы на действия сотрудников милиции общественной безопасности и готовить ходатайства о привлечении последних к дисциплинарной и иной ответственности.

3 Исключительная компетенция исполнительных органов местного самоуправления (в том числе главы администрации, мэра):

а) право представить представительному органу местного самоуправления кандидатуры на пост начальника милиции общественной безопасности;

б) право назначать исполняющим обязанности и отстранять от должности начальника органа милиции общественной безопасности (с последующим утверждением этого решения на заседании представительного органа местного самоуправления);

в) право утверждать заместителей начальника отдела (управления) милиции общественной безопасности – руководителей основных служб;

г) право утверждать в должности участковых уполномоченных милиции; д) право осуществлять повседневное руководство деятельностью милиции общественной безопас-

ности; е) текущее финансирование и материально-техническое обеспечение служб и подразделений ми-

лиции общественной безопасности; ж) обеспечение жилой площадью, телефонной связью сотрудников милиции общественной

безопасности.

Нетрудно заметить, что в основу разработанной нами схемы положен следующий принцип: все вопросы, касающиеся оперативно-хозяйственной сферы должны быть закреплены за исполнительными органами местного самоуправления. Остальные – принятие решений по наиболее важным проблемам, кадры – прерогатива представительных органов, его постоянных комиссий.

Предложенная модель не сопровождается подробными комментариями. И вот почему. Она является рекомендательной, т.е. может быть использована в качестве основы при формировании «гибких» схем распределения полномочий сообразно региональным особенностям.

Таковы, в общих чертах, основные вопросы, касающиеся разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Подводя итог сказанному, необходимо завершить его рядом обобщающих выводов:

1 Реальное повышение эффективности деятельности горрайорганов милиции возможно лишь на путях децентрализации системы управления в сфере охраны правопорядка;

2Для ее проведения необходимо четкое разделение полномочий и функций в сфере организации

идеятельности милиции общественной безопасности между органами местного самоуправления и вышестоящими ведомственными органами;

3 Такое разделение будет оптимальным при преобразовании ныне действующих организационных

структур. Последние могут быть усовершенствованы путем создания органов муниципальной милиции. 4 В качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать админи- стративно-правовую охрану правопорядка. Оперативными и следственными функциями ее наделять не-

целесообразно; 5 В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, милиция обществен-

ной безопасности должна находиться в «двойном» подчинении: образовавшему ее органу местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел;

6 Разграничение компетенции (между представительными и исполнительными органами местного самоуправления) в сфере руководства по организации и деятельности подразделений милиции общественной безопасности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Завершая монографическое исследование, посвященное деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности, необходимо отметить, что роль и значение подобного рода исследований возрастает.

Это объясняется радикальным реформированием системы органов внутренних дел, становлением и развитием местного самоуправления в Российской Федерации. Главное заключается в том, что сейчас начался процесс трансформирования задач всего структурного аппарата МВД России, включая милицию общественной безопасности. Переориентация его с осуществления узкобюрократических целей (типа: «Обеспечить во чтобы то ни стало высокую раскрываемость преступлений») на выполнение общесоциальных, социально-полезных функций, в том числе на поддержание прочного и стабильного правопорядка, безопасности граждан на соответствующей территории.

Думается, что пришло время, когда совместными усилиями политиков, ученых и практиков данные идеи в отношении органов охраны правопорядка наконец-то должны быть воплощены в жизнь.

Комплексный, системный характер проведенного исследования дал возможность обобщить разнообразные и во многом противоречивые данные, высказать ряд новых положений, имеющих теоретическое и практическое значение. Подводя итог проделанной работы, автор сформулировал ряд принципиальных выводов и рекомендаций:

1 Происходящие в Российской Федерации глубокие социально-экономические преобразования требуют не только скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиление защиты прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях крайне важен эффективно действующий механизм охраны общественного порядка, безопасности граждан.

2 Общественный порядок определяется как система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

К числу важнейших вопросов местного значения относится охрана общественного порядка. Несмотря на то, что обеспечение правопорядка и безопасности граждан на всей территории страны является задачей соответствующих органов государственной власти, непосредственное осуществление охраны общественного порядка в соответствии с Конституцией Российской Федерации возложено на органы местного самоуправления.

Использование зарубежного опыта осуществления охраны общественного порядка в Российской Федерации может иметь место только с учетом реальных политических, экономических, организационных условий, отечественных традиций правоохранительной деятельности и реализуемой в стране концепции местного самоуправления.

3 В настоящее время непосредственная охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется преимущественно милицией общественной безопасности – составной частью МВД России, являющейся исполнительным органом государственной власти.

Необходимость начала частичной децентрализации и муниципализация органов милиции общественной безопасности обусловлена требованиями законодательства и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

4 Необходимы дальнейшие шаги формирования правовой основы по реализации конституционной функции местного самоуправления – охраны общественного порядка. Ее создание требует внесения необходимых изменений и дополнений в некоторые действующие законы. На федеральном уровне следует закрепить основные понятия, принципы, задачи, права, обязанности органов местного самоуправления по охране общественного порядка, порядок их финансирования и материального обеспечения, механизм контроля и ответственности.

Сказанное позволяет сформулировать определение компетенции органов местного самоуправления в сфере организации и деятельности милиции. По мнению автора, это система властных полномочий

(общих прав и обязанностей), которыми законодатель наделяет представительные и исполнительные органы местного самоуправления для реализации управленческих функций в отношении подконтрольных органов правопорядка.

5 Для удобств в изучении все полномочия, составляющие исследуемую компетенцию, могут быть разделены на три группы:

а) нормотворческие. Отличительной чертой этих полномочий является то, что они воплощаются в актах органов местного самоуправления, содержащих предложения нормативного характера. Причем выполнение их возлагается на органы милиции общественной безопасности. Таким образом, устанавливая организацию, очерчивая сферу деятельности, осуществляя режим работы, дополнительное (а со временем и основное) финансирование и материально-техническое снабжение милиции представительные и исполнительные органы местного самоуправления руководят подчиненными силами защиты правопорядка, обеспечивают нормальное функционирование защиты правопорядка;

б) исполнительно-распорядительные. Эта группа прав-обязанностей имеет наибольший удельный вес в структуре полномочий местного самоуправления в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности. В нее входят: право образовать подотчетные формирования охраны правопорядка, устанавливать их структуру и штаты, утверждать в должности начальников этих органов; полномочия по финансовому и материальнотехническому обеспечению указанных подразделений;

в) охранительные полномочия. Они служат гарантом надлежащей реализации имеющихся у органов местного самоуправления прав. По природе своей являются правомочиями на государственнопринудительное воздействие в отношении субъектов права полностью, либо частично не исполняющих юридическую обязанность.

6 Обеспечивая организацию и деятельность милиции общественной безопасности, органы местного самоуправления реализуют комплекс управленческих функций. Пробел, образовавшийся в законодательном регулировании, требует незамедлительного выполнения, в частности, оптимального разграничения компетенции в области организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными, исполнительными органами местного самоуправления и отраслевой системой управления.

Анализ законодательства, специальной литературы, социологического материала, всесторонне характеризующего деятельность органов местного самоуправления по управлению подразделениями милиции общественной безопасности, позволил определить следующие подходы к решению поставленной проблемы:

а) в качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать админи- стративно-правовую охрану общественного порядка и безопасности граждан;

б) в условиях, когда в стране еще не сложились должные социально-политические, социальноэкономические и организационные предпосылки, отсутствуют необходимые финансовые средства в местном самоуправлении, нет достаточного уровня профессионализма кадров муниципальных служащих (это показал проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления), милиция общественной безопасности должна находиться в двойном подчинении: органам местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел.

7 Разграничение полномочий в сфере организации общественной безопасности на горизонтальной линии руководства выступает вторым непреложным условием моделирования рассматриваемой компетенции.

Задача состоит в том, чтобы оптимально распределить названные права-обязанности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Принцип разграничения полномочий здесь таков:

1)все, что касается принятия наиболее важных решений в отношении подконтрольных сил защиты правопорядка, должно быть закреплено за представительными органами;

2)то, что относится к оперативно-хозяйственной сфере, прерогатива исполнительных органов;

3)права-обязанности «пограничного» характера (т.е. находящиеся на стыке первой и второй групп) входят в совместную компетенцию представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

8 Эффективность функционирования местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и безопасности граждан в немалой степени зависит от того, как реализуется их компетенция, как работает механизм осуществления полномочий.

9 Проведенные исследования позволяют сформулировать концепцию перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот процесс должен иметь планомерный и эволюционный характер.

В целях ее практического воплощения необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка.

Реализация данной программы позволит создать необходимые правовые, организационные и материальные условия для практической реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и безопасности граждан.