Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка - Попов А.Н

−выдача в соответствии с законодательством разрешений на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование указанных предметов и объектов;

−регулирование дорожного движения, контроль соблюдения установленных правил, нормативов

истандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения;

−регистрация и учет автомототранспортных средств, а также выдача удостоверений на право управления автомототранспортными средствами.

По защите собственности от противоправных посягательств:

−охрана на основе договоров с собственниками принадлежащего им имущества, инспектирование подразделений охраны предприятий, учреждений и организаций;

−обеспечение сохранности бесхозного имущества и кладов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц;

−обеспечение сохранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, меры по их возврату законным владельцам либо по реализации в установленном порядке;

−осуществление в соответствии с законодательством мероприятий по обнаружению, предупреждению и пресечению правонарушений, посягающих на все виды собственности, возбуждение уголовных дел о преступлениях в сфере экономики, проведение по ним дознания;

−проведение мероприятий по обнаружению и изъятию похищенного имущества, обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного преступлениями и административными правонарушениями.

По предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений:

−предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своих прав принятие мер к устранению данных обстоятельств;

−индивидуальная профилактическая работа с правонарушителями, участие в профилактике негативных социальных явлений;

−ведение среди населения пропаганды по вопросам борьбы с преступностью и другими правонарушениями, охраны общественного порядка, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности;

−контроль в пределах своей компетенции за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них законом ограничений;

−участие в предусмотренном законом осуществлении контроля за поведением лиц, осужденных к лишению свободы, в отношении которых исполнение приговора отсрочено.

По раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, по административному производству:

−исполнение определений (постановлений) суда (судьи) об административном аресте;

−выявление и раскрытие преступлений;

−возбуждение уголовных дел, производство дознания и осуществление неотложных следственных действий в пределах прав, предоставленных милиции;

−розыск лиц, совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и т.д., а также похищенного имущества;

−исполнение определений судов, постановлений судей, письменных поручений прокуроров, следователей о приводе лиц, уклоняющихся от явки по вызову, о заключении под стражу, производстве розыскных, следственных и иных предусмотренных законом действий, оказание им содействия в производстве отдельных процессуальных действий;

−охрана, конвоирование и содержание задержанных и лиц, заключенных под стражу;

−производство по делам об административных правонарушениях;

−исполнение постановлений о применении мер административного взыскания, вынесенных уполномоченными на то работниками отдела внутренних дел.

По оказанию в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предпри-

ятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и закон-

ных интересов:

−участие в оказании социальной и правовой помощи населению;

−оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям

иобщественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов;

−выдача в соответствии с законодательством разрешений на создание негосударственных охранных и детективных служб, контроль соблюдения ими установленных законом положений о деятельности этих служб.

Рассмотренные выше организационные и правоохранительные функции взаимосвязаны и составляют единый процесс охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Для выполнения своих функций МОБ обладает правами, установленными Законом «О милиции», Кодексом РФ об административных правонарушениях и другими нормативными актами, определяющими компетенцию милиции.

Организационная структура милиции общественной безопасности включает в себя систему ее аппаратов, подразделений, т.е. их построение сверху донизу и внутреннее строение отдельного аппарата и подразделения, включая перечень должностей сотрудников. Она определяется, во-первых, характером выполняемых задач и функций, во-вторых, национально-государственным и административнотерриториальным делением республики.

В состав МОБ входят дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, охраны объектов по договорам, участковые уполномоченные милиции, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, медицинские вытрезвители, другие подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач.

Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, включая ее подразделения на транспорте, содержащиеся за счет средств бюджета Российской Федерации, осуществляются Министром внутренних дел России в пределах ассигнований, выделенных для указанных целей Правительством.

В соответствии с Законом «О милиции» создание, реорганизация и ликвидация подразделений и служб милиции общественной безопасности, содержащихся за счет бюджетов республик в составе Российской Федерации, краев и областей, областного бюджета автономной области, бюджетов автономных округов, бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляются правительствами республик в составе Российской Федерации, администрацией краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованию с МВД России.

Милиция общественной безопасности подчиняется не только вышестоящим органам внутренних дел, но также правительствам республик в составе Федерации, администрации краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, органам местного самоуправления в пределах их компетенции (кроме МОБ на транспорте).

Начальники милиции общественной безопасности (местной милиции) районов, городов, районов в городах, автономных округов, автономной области, краев и областей, республик, входящих в Российскую Федерацию, утверждаются в должности и освобождаются от нее главами местной администрации, главами администрации округов, областей, краев и советами министров республик по представлению начальников соответствующих органов внутренних дел и министров внутренних дел республик и являются по должности заместителями этих министров или начальников.

В структуре МОБ выделяют органически связанные между собой целевой направленностью и однородным характером организационно-правовых форм деятельности структурные подразделения двух видов:

1) аппараты, выполняющие преимущественно функции управления милицией общественной безопасности, т.е. функции организации охраны ОПиБ. Они являются составной частью центрального аппарата МВД России, аппаратов МВД республик, ГУВД, УВД, УВДТ;

2) строевые и специальные подразделения, находящиеся в оперативном или прямом подчинении соответствующих органов внутренних дел и непосредственно осуществляющие функции по охране ОПиБ.

Органическая взаимосвязь между аппаратами управления и подразделениями МОБ состоит в том, что аппараты управления осуществляют преимущественно организационно-методическое руководство

и оперативное управление находящимися в их подчинении подразделениями, контролируют их служебную деятельность, оказывают им практическую помощь в организации работы на местах.

Эффективность практической деятельности подразделений МОБ во многом зависит от уровня организации работы соответствующих аппаратов. В свою очередь, критериями оценки работы аппаратов управления МОБ служат конечные результаты практической деятельности строевых и других специализированных подразделений милиции по охране общественного порядка, обеспечению безопасности дорожного движения, сохранности собственности.

Система милиции общественной безопасности включает:

1)Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД России. Оно призвано осуществлять организационную деятельность по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. В его составе функционируют отраслевые управления и отделы общественного порядка, профилактики преступлений, организации работы участковых уполномоченных милиции, лицензионно-разрешительной работы, обеспечения массовых мероприятий, оценки и подготовки решений по действиям в чрезвычайных ситуациях и др. В качестве самостоятельных структурных подразделений МОБ в составе центрального аппарата МВД России являются Главное управление государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГУ ГИБДД), Главное управление вневедомственной охраны (ГУВО) и др. Соответствующие структурные подразделения МОБ созданы также в составе ГУВДТ МВД Российской Федерации;

2)подразделения МОБ МВД республик, управлений (главных управлений) внутренних дел краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, управлений внутренних дел на транспорте. Их организационная структура, с учетом объема выполняемых функций, включает отраслевые аппараты по организации работы подразделений охраны общественного порядка, обеспечению массовых мероприятий, профилактики правонарушений и организации работы участковых уполномоченных милиции, лицензионно-разрешительной работы.

Наряду с организационно-методической деятельностью по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности, МОБ МВД, ГУВД, УВД, УВДТ своими силами и средствами усиливают правоохранительную деятельность горрайлинорганов в условиях осложнения обстановки, осуществляют оперативное управление подчиненными им строевыми и специальными подразделениями милиции. Например, в оперативном подчинении аппаратов МОБ УВД Нижегородской области находятся:

− резервное подразделение патрульно-постовой службы милиции; − отряд милиции особого назначения (ОМОН);

− специальный приемник по содержанию административно арестованных лиц;

−приемник-распределитель;

−объединенный изолятор временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц (ОИВС);

3) подразделения МОБ городских, районных органов внутренних дел призваны своими силами и средствами охранять общественный порядок и общественную безопасность на обслуживаемой территории, обеспечивать защиту прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Подразделения МОБ (местной милиции) в районе, городе, районе в городе должны располагать необходимыми силами и средствами, позволяющими обеспечивать надежную охрану правопорядка, личную безопасность граждан и общественную безопасность на закрепленной территории. Их деятельность по охране общественного порядка и профилактике правонарушений строится по микрорайонам (зонам профилактического обслуживания, охраны общественного порядка) на основе персональной ответственности сотрудников. Для рабочих поселков, сельских населенных пунктов может применяться форма организации работы участковых инспекторов милиции с подчиненными им милиционерами. За каждым микрорайоном, охраняемым сотрудниками МОБ, закрепляются в установленном порядке представители общественности.

Милиция общественной безопасности выполняет свои задачи в тесном взаимодействии с: другими службами органов внутренних дел; иными правоохранительными органами; органами представительной и судебной власти; органами исполнительной власти; органами местного самоуправления; общественными объединениями; предпринимательскими организациями и учреждениями; трудовыми коллективами и средствами массовой информации. Особое и приоритетное направление в деятельности МОБ – это установление и поддержание связи с населением.

Милиция общественной безопасности, взаимодействуя с криминальной милицией, обеспечивает охрану общественного порядка. Совместно с подразделениями уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с организованной преступностью, оперативно-поисковой службой милиция общественной безопасности участвует в предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, розыске скрывшихся преступников и похищенного имущества.

Милиция общественной безопасности тесно взаимодействует с другими службами органов внутренних дел, в частности со следственными аппаратами. Взаимодействие подразделений МОБ и частей внутренних войск во время стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотии, в чрезвычайных ситуациях, обстоятельствах техногенного и социального характера имеет особо важное значение. В этот период сотрудники милиции и военнослужащие совместно участвуют в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, спасении людей и их имущества, обеспечении нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций, спокойного труда и отдыха граждан. Для эффективного выполнения возложенных задач милиция и внутренние войска заранее готовят планы совместной деятельности. Действенность таких планов проверяется только практикой. Нередко провалы в совместной работе по обеспечению общественного порядка были связаны с отсутствием взаимодействия вообще или с неумением претворять планы взаимодействия, хорошо подготовленные на бумаге, в жизнь.

Правоохранительные органы по некоторым своим задачам, функциям, полномочиям близки подразделениям МОБ, и нередко совместными усилиями они обеспечивают общественный порядок и безопасность. Так, и подразделения МОБ, и органы Федеральной службы безопасности совместно обеспечивают выполнение законодательства о гражданстве, о порядке выезда из страны и въезда в нее, о правилах пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, правилах пользования субъектами разрешительной системы оружием, взрывчатыми веществами, ядовитыми и радиоактивными материалами, средствами цветного копирования и др. Подразделения МОБ активно взаимодействуют с войсками Федеральной пограничной службы в обеспечении общественного порядка и безопасности в пределах приграничной территории: пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, прилегающих к государственной границе. Традиционно подразделения МОБ работают в тесном контакте с органами охотничьего, рыбного надзора и лесной охраны.

Для усиления работы подразделениям МОБ необходимо поддерживать тесное взаимодействие с органами представительной власти всех уровней, особенно с местными законодательными органами, от которых во многом зависит финансирование (бюджет) органов внутренних дел.

Характер взаимоотношений МОБ с органами местного самоуправления имеет существенные особенности, который более подробно будут рассмотрены в следующем параграфе данной главы.

Рассмотренное правое и организационное положение милиции общественной безопасности позволяет сделать вывод, что функция охраны общественного порядка монополизирована (преимущественно государственными правоохранительными органами) и осуществляется на нескольких уровнях управления. Единого нормативного акта по принципам разграничения и определения полномочий каждого управленческого уровня по вопросам охраны общественного порядка не принято. Конституции, уставы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают только наличие самого права на самостоятельное осуществление охраны правопорядка на подведомственной территории, а механизмы реализации этого права ими не рассматриваются.

Проведенный эксперимент по организации охраны общественного правопорядка органами местного самоуправления явился значительным шагом на пути демонополизации функций управления сферой охраны общественного порядка. Характер деятельности милиции общественной безопасности горрайорганов, ограничивающийся рамками муниципального образования и закрепления в ст. 7 Закона РФ «О милиции» прав органов местного самоуправления в отношении милиции общественной безопасности позволяет рассматривать последнюю как силу, с помощью которой органы местного самоуправления реализуют закрепленное в ст. 132 Конституции РФ право на охрану общественного порядка.

Местный характер деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности, преимущественная направленность их деятельности на охрану общественного порядка позволяют на

практике рассматривать милицию общественной безопасности как модель формирования сил правопорядка, руководя которыми органы местного самоуправления обеспечивают надлежащий правопорядок.

В ближайшее время милиция в нынешнем виде прекратит свое существование. Вместо нее появится федеральная полиция, муниципальная милиция, Национальная гвардия и Федеральная служба расследований65. Комиссия, возглавляемая заместителем руководителя администрации президента Д. Козаком, вместе с представителями МВД и депутатами Государственной Думы подготовила новый закон с рабочим названием «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации». Козак Д. сообщил: «Милиция должна быть поделена на две неравные части. Большее останется за федеральным центром для борьбы с преступностью, меньшее станет муниципальной и займется охраной общественного порядка на улицах городов и поселков66».

Рассмотренный правовой статус МОБ позволяет сделать вывод о том, что она выступает основным подразделением обеспечивающим непосредственно охрану общественного порядка и безопасности граждан. Вместе с тем, весьма актуально провести пересмотр действующей системы органов внутренних дел в сторону их децентрализации и создания муниципальных органов охраны общественного порядка. Начало для этого дает действующая нормативная база и, прежде всего, Конституция Российской Федерации.

1.4 Характеристика полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией

общественной безопасности

Одним из условий стабильности социально-политической обстановки, спокойствия в обществе и государстве, является укрепление правопорядка, который рассматривается как приоритетная общегосударственная задача.

Охрана общественного порядка на территории муниципального образования в большинстве своем зависит от правового регулирования основ взаимоотношений между представительными, исполнительными органами местного самоуправления и милицией общественной безопасности.

Согласно п. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»67 наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Таким образом, Федеральный закон раскрывает норму ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, называющей в числе главенствующего именно выборный орган местного самоуправления. Данное положение в полной мере согласуется с п. 2 ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении68, согласно которому право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Кроме этого, данный пункт также закрепляет, что советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, основной закон закрепляет принцип разделения властей, но только по отношению к органам государственной власти.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, не говорится о необходимости использовать принцип разделения властей на муниципальном уровне. По этому поводу высказываются разнообразные точки зрения. Так, некоторые авторы69 считают нецелесообразным применять принцип разделения властей на муниципальном уровне. Панина Е. пишет: «…разделение властей должно доходить только до уровня субъекта Федерации. Дальше земство, которому будут свойственны и представительные, и исполнительные функции»70.

65«Это – власть, а не самодеятельность» // Известия, 1992. 20 ноябр.

66Там же.

67Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.

68Российская юстиция. 1996. № 9.

69Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. 1994. № 13. С. 17.

70Панина Е. Нельзя проводить реформы в государстве. Где нет власти // Российская Федерация. 1995. № 5. С. 28.

Высказывается точка зрения и о том, что целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования71.

Нельзя не согласиться с тем, что формирование органов местного самоуправления должно проходить с учетом принципа разграничения полномочий представительной и исполнительной власти, который дает названным органам муниципальной власти возможность свободно действовать в пределах установленной законом компетенции.

Существует мнение, что «для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов»72.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны существовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между представительным органом и главой муниципального образования. Эти вопросы должны разрешаться в законодательных актах субъектов Российской Федерации.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления предусматривают создание в их составе различных органов, в том числе комитетов и комиссий. Постоянные комитеты (комиссии) наделяются соответствующими полномочиями, среди которых выделяется контроль в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления за соблюдением действующего законодательства и выполнением решений представительного органа исполнительным органом муниципального образования.

С учетом сказанного необходимо, чтобы и на муниципальном уровне действовал принцип разграничения компетенции представительной и исполнительной власти, означающий невозможность вмешательства представительных органов местного самоуправления в текущую исполнительную деятельность. Только четкое разграничение компетенции различных органов местного самоуправления заставит каждого заниматься своим делом, повысит ответственность за развитие территории муниципального образования и более эффективно выполнять основные функции, включая определение общественного порядка и безопасности граждан.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации охрана общественного порядка является одним из направлений деятельности органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 132). Данное конституционное положение получает свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который к вопросам местного значения относит охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью (п. 8 ст. 15, п. 9 ст. 16)73.

Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России74, перечисляет ряд принципов, на основе которых намечено осуществлять преобразования. Первым из них назван принцип обеспечения целостности и единства системы МВД при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью ОВД субъектов федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности. На базе Конституции РФ и федерального законодательства намечено обеспечить рациональное перераспределение функций и правомочий в сфере управления органами внутренних дел и внутренними войсками на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.

Согласно положениям Концепции создание муниципальных органов охраны общественного порядка и муниципальных пожарных служб предполагается осуществлять в составе территориальных органов внутренних дел и подразделений пожарной охраны.

На втором этапе преобразований предполагается «перейти на новую систему организации милиции общественной безопасности, сохраняющую управляемость всех ее звеньев, включая муниципальные

71Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 92.

72Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 165.

73Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.

74Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России // Милиция. 1996. № 6.

органы охраны общественного порядка (муниципальную милицию) со стороны МВД России при учете полномочий субъектов Федерации и местных органов самоуправления»75.

В параграфе, посвященном развитию милиции общественной безопасности, подчеркивается, что организационно-штатное перестроение милиции общественной безопасности предполагается осуществлять с учетом разграничения компетенции органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. В соответствии с источниками финансирования и объемом компетенции в рамках единой милиции общественной безопасности будут выделены федеральные силы (полки патрульно-постовой и конвойной службы, отряды милиции особого назначения, подразделения милиции общественной безопасности органов внутренних дел на транспорте и на режимных объектах), милиция общественной безопасности субъектов Российской Федерации и муниципальная милиция.

При формировании муниципальных органов охраны общественного порядка предполагается сохранить их в структуре милиции общественной безопасности, включив в их состав штатную численность, силы и средства подразделений милиции, содержащихся за счет средств местных бюджетов.

Государство, конституционно предоставляя одну из своих функций – охрану общественного порядка органам местного самоуправления, вместе с этим наделяет последних для ее реализации своими властными полномочиями.

Они состоят из ряда взаимосвязанных и проявляющихся в тесном единстве элементов, главные из которых: а) издание велений, дача указаний, принятие решений, обязательных для всех лиц; б) организация исполнения решений при помощи средств воспитания, убеждения и поощрения; в) охрана велений муниципальных органов не только средствами убеждения и общественного принуждения, но и применения в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Исходя из этого, все полномочия органов местного самоуправления, с определенной долей условности, можно разделить на нормотворческие, исполнительно-распорядительные и охранительные.

Итак, деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка определяется в организации управления территориальными подразделениями МОБ и наделением первых специфическими полномочиями, которые характеризуются следующим образом:

1 Нормотворческие полномочия. Отличительной чертой этих полномочий является то, что они воплощаются в актах представительных органов местного самоуправления, их исполнительнораспорядительного аппарата, содержащих предписания нормативного характера. Причем, исполнение последних возлагается на милицию.

Многогранная деятельность представительных органов местного самоуправления, их исполнитель- но-распорядительного аппарата протекает в условиях возникновения, изменения, либо прекращения различных общественных отношений. Часть из них регулируется правом в централизованном порядке, часть – непосредственно региональными органами власти. Осуществляя свои нормотворческие полномочия в сфере охраны правопорядка, органы местного самоуправления регулируют определенную группу общественных отношений. Последние отражают специфические местные условия, в силу чего регулирование их во всем объеме в централизованном порядке невозможно. Таким образом, обозначая сферу функционирования, осуществляя регулирование режима работы, органы местного самоуправления воздействуют (т.е. осуществляют управление) на территориальную милицию общественной безопасности.

2 Исполнительно-распорядительные полномочия. Эта группа «прав-обязанностей» имеет наибольший удельный вес в структуре полномочий органов местного самоуправления, в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности. В нее входят:

а) право образовывать дополнительные подразделения МОБ, устанавливать их структуру и штаты, давать согласие на утверждение в должности руководителей этих формирований;

б) полномочия по финансовому и материально-техническому обеспечению указанных подразделений, право-обязанность в пределах своей компетенции осуществлять контроль за деятельностью МОБ, запрашивать отчет о ее работе, давать указания текущего характера.

3 Охранительные полномочия. Они служат гарантом надлежащей реализации имеющихся у органов местного самоуправления прав. По природе своей являются правомочиями государственно-

75 Там же.

принудительного воздействия в отношении субъектов права полностью, либо частично не исполняющих юридические обязанности.

Характер рассмотренных выше правомочий обусловлен содержанием той ориентационной связи, которая установлена нормативно-правовыми актами между представительными органами местного самоуправления, их исполнительнораспорядительным аппаратом и подконтрольной им территориальной милиции общественной безопасности.

Анализ данных нормативных актов и сложившейся практики показывают, что полномочия в сфере организации и деятельности МОБ хотя и составляют часть компетенции органов местного самоуправления, однако обеспечивают функционирование данных учреждений власти только в целом, а именно:

−определяют задачи, разрабатывают комплексные программы борьбы с преступностью и опреде-

ляют иные меры по соблюдению законности и правопорядка территориального образования (в соответствии со ст. 3, 7 Закона «О милиции»76, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)77;

−дают согласие на назначение в должности начальника территориального органа внутренних дел

иутверждают в должности начальников милиции общественной безопасности (местной милиции) соот-

ветствующих городских, районных органов внутренних дел, участковых уполномоченных милиции (п. 6 ст. 7 и п. 8 ст. 9 Закона «О милиции»)78;

−создают за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции) – (п. 5, 6 ст. 9 Закона «О милиции»)79;

−создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площа-

дью, выделяют места в дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.) – (ст. 30, 31 Закона «О милиции»)80;

− осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности (местной милиции), заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории [ст. 37 Закона «О милиции»81, п. 5 ст. 5

Указа Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»82];

−накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на должностных лиц за совершенные административные правонарушения;

−принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных зрелищ и других массовых общественных мероприятий (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 «О порядке организации и проведении митингов, уличных шест-

вий, демонстраций и пикетирования», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)83;

−участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения (обу-

стройство и содержание дорог, транспортных магистралей, находящихся в их ведении и т.д.) – (ст. 5, п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ «О безопасности дорожного движения»)84;

−осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию правопорядка, а также обра-

зуют органы (штабы) по ликвидации подобных чрезвычайных ситуаций и решение иных вопросов гражданской обороны [ст. 16–21 Федерального конституционного закона РФ «О чрезвычайном положении»85, ст.19

76Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 563.

77Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.

78Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 563.

79Там же.

80Там же.

81Там же.

82Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.

83Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.

84Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. С. 4873.

85Там же. 2001. № 23.

Федерального закона РФ «О пожарной безопасности»86, Указ Президента РФ (в ред. от 05.08.2002) «Вопросы гражданскойобороныРоссийскойФедерации»87];

−производят регистрацию и снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, в случае отсутствия в муниципальном образовании органа внутренних дел [ст. 1 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту

жительства в пределах Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17.07.1995(вред.от14.08.2002)88];

−содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования;

−привлекают граждан, общественные объединения, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны правопорядка и осуществлению общественной безопасности (как правило, данные вопросы регулируются нормативными актами субъектов Федерации, например, Постановление Админи-

страции Тамбовской области от 08.11.1994 № 540 «Об утверждении примерного положения о муниципальных дружинах».)89.

Такова общая характеристика полномочий органов местного самоуправления по управлению подотчетными подразделениями милиции общественной безопасности. Подводя итог сказанному, необходимо сделать ряд общих выводов:

1 Под содержанием исследуемых правовых взаимоотношений (компетенции) понимается система

полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и деятельности МОБ.

2 Каждое из означенных полномочий представляет собой органическое соединение определенной юридической обязанности с корреспондирующим ей правом.

3 Исследуемые взаимоотношения составляют «права – обязанности», вытекающие непосредственно из нормативноправовых актов.

4 Для удобства в изучении все полномочия в обозначенной области могут быть разделены на: а) нормотворческие; б) исполнительно-распоря-дительные; в) охранительные.

5 Анализ законодательства и фактической деятельности органов местного самоуправления показывает, что основной объем прав по управлению территориальными подразделениями милиции общественной безопасности сегодня сохранен в основном «в руках» отраслевой системы управления (МВД РФ, республик, ГУВД – УВД краев и областей).

6 Юридическая регламентация полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности требует кардинального совершенствования в направлении дальнейшей конкретизации и расширения прав местного самоуправления.

В заключение данной главы необходимо подчеркнуть, что опыт нашей страны и других государств свидетельствует о том, что высокоэффективная деятельность по обеспечению правопорядка невозможна без органов местного самоуправления и населения муниципальных образований. Создание отлаженного механизма реализации органами местного самоуправления своих полномочий потребует определенного времени. Однако уже сейчас органы муниципальной власти призваны обеспечить правовое и материаль- но-техническое обеспечение органов охраны общественного порядка, активно содействовать выполнению стоящих перед ними задач.

Г л а в а 2

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ МИЛИЦИЕЙ ОБЩЕСТ-

ВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

2.1 Отечественный и зарубежный опыт деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка

86Там же. 1994. № 35.

87Там же. 1996. № 22.

88Там же. 1995. № 30. Ст. 2939.

89Сборник постановлений и распоряжений губернатора Тамбовской области. 1994. № 11.

ОРГАНЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРЕДСТАВЛЯЮТ СОБОЙ ОТРАСЛЕВУЮ ПОДСИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННООБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМ ПОРЯДКОМ С ОДНОЙ СТОРОНЫ И СИСТЕМУ ОРГАНОВ, УЧРЕЖДЕНИЙ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ, ИМЕЮЩИХ СЛОЖНУЮ СТРУКТУРУ И ПОЛИФУНКЦИОНАЛЬНУЮ НАГРУЗКУ, С ДРУГОЙ.

ИДЕЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЫЛА ВЫЗВАНА К ЖИЗНИ ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ УКРЕПЛЕНИЯ МЕХАНИЗМА НАРОДОВЛАСТИЯ, СВЯЗАННЫМИ, В ЧАСТНОСТИ, С РЕАЛИЗАЦИЕЙ СТРОИТЕЛЬСТВА НОВЫХ СТРУКТУР ВЛАСТИ «СНИЗУ-ВВЕРХ». ЕГО СУТЬ В ТОМ, ЧТО ВЛАСТЬ КАЖДОГО УРОВНЯ ОБЛАДАЕТ ТЕМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ, КОТОРЫЕ ОНА В СОСТОЯНИИ ЭФФЕКТИВНО ОСВОИТЬ В ИНТЕРЕСАХ СВОЕГО НАСЕЛЕНИЯ, ПЕ-

РЕДАВАЯ НА «ВЕРХНИЙ» УРОВЕНЬ ТЕ ПОЛНОМОЧИЯ, КОТОРЫЕ ПРЕДСТАВЛЯЮТ ОБЩИЙ ИНТЕРЕС.

ПРИ ТАКОМ ПОДХОДЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НЕ МОГУТ ЛИШАТЬСЯ ПРАВА РУКОВОДСТВА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ.

В ТО ЖЕ ВРЕМЯ, СТРЕМЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛИЗИРОВАТЬ МИЛИЦИЮ ЯВЛЯЕТСЯ ПО-ВИДИМОМУ, РЕАКЦИЕЙ НА НЕСПОСОБНОСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОБЕСПЕЧИТЬ МИЛИЦИЮ НЕОБХОДИМЫМИ РЕСУРСАМИ, АДЕКВАТНО И СВОЕВРЕМЕННО УЧИТЫВАТЬ ИЗМЕНЯЮЩИЕСЯ МЕСТНЫЕ УСЛОВИЯ И МАКСИМАЛЬНО ПРИБЛИЗИТЬ МИЛИЦИЮ К НАСЕЛЕНИЮ.

Образование муниципальных органов охраны общественного порядка (МОООП) в России – важный этап реформирования системы органов внутренних дел, и создание таких подразделений в условиях совершенствования законодательства и повышения уровня профессионализма их сотрудников, а также наличия ряда факторов социально-экономического характера, которые будут рассмотрены далее, позволит повысить состояние законности в деятельности подразделений, осуществляющих функцию охраны общественного порядка.

Муниципальный (от лат. Municipium – самоуправляющаяся община), как известно, означает отно-

сящийся к муниципалитету – это наименование в ряде стран присвоено органам местного самоуправления90.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы» от 8 января 1998 г. (в ред. от 28.07.2002) определяет ее как профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной91.

Идея создания муниципальной милиции не нова. Опыт истории свидетельствует, что происхождение муниципальной полиции в зарубежных странах явилось одним из последствий коренных потрясений в государственной жизни, во время которых слабость объединенной центральной власти, а иногда и совершенное отсутствие правительства, как единой власти, создавали необходимость в организации местной полицейской силы, призванной для обеспечения общественного порядка как главного условия спокойного общежития. Анализ функциональной деятельности муниципальной полиции зарубежных стран позволяет выделить ряд моментов. Несмотря на организационно-правовую самостоятельность муниципальной полиции, применение общенациональных законов остается ее важнейшей обязанностью. Кроме того, муниципальная полиция обязана представлять «наверх» информацию о состоянии правопорядка и законности в работе личного состава92. В США, например, полицейская система напоминает, по выражению американских юристов, «слоеный торт». Его толстый слой – муниципальные полицейские органы (800 тыс. человек). Слой потоньше – 50 штатных полицейских структур, занятых, главным образом, надзором за движением на автомагистралях штата (350 тыс. человек). Третий, самый тонкий слой – различные федеральные полицейские агентства (100 тыс. человек), применяющие федеральные законы. Местные власти в США затрачивают на полицию в 4 раза больше средств, чем феде-

90Клюшниченко А.П., Самойленко А.В., Зеленько В.Л. Муниципальное право. М., 1991. С. 18, 43.

91Собр. законодательства РФ. 1998. № 2.

92Кавецкий А.Б. Общественный порядок в правовом государстве: принципы организации и пути укрепления. М., С. 21.