Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка - Попов А.Н

ваться постоянные (или временные) комиссии: административная, по делам несовершеннолетних128, наблюдательная.

Административная комиссия образуется для рассмотрения административных дел, отнесенных к их ведению Кодексом РФ об административных правонарушениях. Основные задачи комиссии по делам несовершеннолетних: охрана прав несовершеннолетних, предупреждение их безнадзорности и правонарушений, рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних.

Основанием для производства по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних в комиссии по делам несовершеннолетних является протокол, составленный, как правило, сотрудниками подразделений по профилактике правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел. При подготовке и рассмотрении дел комиссии по делам несовершеннолетних наделены особыми правомочиями, которые призваны обеспечить полное и всестороннее изучение обстоятельств дела с учетом специфики рассматриваемых правонарушений.

Решения, принимаемые комиссиями по делам несовершеннолетних в ходе рассмотрения дела, фиксируются в форме особых юрисдикционных актов – постановлений, которые носят коллегиальный характер, так как в их принятии участвуют все члены комиссии, присутствующие на заседании.

Данные комиссии являются головным органом координации и контроля деятельности всех учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних129. Они призваны решать вопросы, связанные с оказанием подросткам помощи в получении образования и социальнобытовом устройстве, охраной их прав.

Наблюдательная комиссия осуществляет функцию общественного контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, решает вопросы социальной поддержки граждан, отбывших наказание и нуждающихся в такой помощи. Необходимо отметить, что территориальные органы внутренних дел активно участвуют в работе названных комиссий местного самоуправления.

По сложившейся традиции, отдельные должностные лица органов внутренних дел являются постоянными членами данных комиссий. Например, начальник милиции общественной безопасности участвует, как правило, в работе административной комиссии, начальник отделения по профилактике и предупреждению правонарушений несовершеннолетних является членом комиссии по делам несовершеннолетних и т.д.

В целях создания правовых, организационных и материальных условий для реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и взаимодействия в этом направлении с правоохранительными органами, в том числе и с органами внутренних дел, а также в целях должной реализации комплексных целевых программ главы местного самоуправления (главы администраций) принимают решения о создании комиссий либо групп по правопорядку и общественной безопасности130.

Задачами подобных комиссий либо других органов, образованных органами местного самоуправления, как правило, являются:

−обеспечение деятельности главы администрации города в проведении им государственной политики в сфере правопорядка на территории муниципального образования;

−подготовка проектов постановлений, распоряжений и других документов органов местного самоуправления города по вопросам совершенствования правоохранительной деятельности и общественной безопасности на территории муниципального образования;

−разработка программ и мероприятий по обеспечению правопорядка и общественной безопасности в городе, координация, контроль и оценка их выполнения;

−организационное обеспечение взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб, изучение практики их взаимодействия, анализ и пропаганда положительного опыта в борьбе с преступностью и антиобщественными проявлениями;

128О порядке формирования и деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в г. Тамбове: Постановление Мэрии г. Тамбова от 05.10.2002 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 2002.

129О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности, несовершеннолетних на 2002 год: Постановление Администрации Тамбовской области от 30.05.2002 // Сборник постановлений и распоряжений администрации Тамбовской области. № 5. 2002.

130Об образовании городского совета общественной безопасности: Постановление Мэрии г. Тамбова от 08.07.1994 // Сборник норма- тивно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 1995.

−оказание организационной и правовой помощи общественным организациям в их деятельности по охране общественного порядка, пресечению преступных посягательств на права личности, создание условий для участия граждан в профилактике правонарушений на добровольных началах;

−организация приема населения, рассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан в пределах компетенции комиссии;

−осуществление взаимодействия с постоянно действующими комиссиями городского Совета депутатов для решения вопросов, отнесенных к компетенции комиссии;

−организация выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В состав формируемых органами местного самоуправления комиссий входят руководители местного самоуправления, правоохранительных органов и территориальных органов государственного управления.

Принятые решения в течение определенного срока направляются для исполнения комитетам и управлениям администрации местного самоуправления, другим заинтересованным органам и организациям.

Определенный практический и теоретический интерес, как нам представляется, имеют полномочия

подобных комиссий. Так, полномочия рабочей группы комиссии по правопорядку и общественной безопасности мэрии г. Тамбова, заключаются в следующем131:

−запрашивать от правоохранительных и других государственных органов, комитетов, управлений и отделов администрации города материалы и информацию, необходимые для осуществления своей деятельности;

−участвовать в заседаниях комиссий, коллегий, совещаний органов и организаций при рассмотрении ими вопросов обеспечения правопорядка и общественной безопасности города;

−осуществлять контроль за исполнением принимаемых решений, программ и мероприятий по укреплению правопорядка и общественной безопасности, обобщать ход их реализации;

−давать отдельные поручения правоохранительным органам и другим органам и организациям по выполнению решений комиссий.

Здесь прямо прослеживается руководящая роль органов местного самоуправления. В частности, это касается того, что органы местного самоуправления (в лице данной комиссии) вправе запрашивать от органов государственной власти информацию, необходимую для осуществления своей деятельности, и давать отдельные поручения государственным органам по выполнению решений комиссии.

В целях достаточно полного представления о возможностях реализации права органов местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка и о возможных путях руководства органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел в решении данных задач, представляется целесообразным в структуре органов администрации муниципального образования предусмотреть должность заместителя (помощника) главы администрации (мэра), как, например, в г. Тамбове.

Данный муниципальный служащий должен подчиняться непосредственно главе местного самоуправления и отвечать за реализацию полномочий местного самоуправления по охране общественного порядка, в том числе за взаимоотношение в этой области с органами государственной власти, в частности, с органами внутренних дел.

В своей деятельности он должен руководствоваться Конституцией Российской Федерации, законами и нормативными актами Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями главы местного самоуправления.

Обязательным условием в его деятельности является то, что он должен знать структуру правоохранительных органов, нормативно-правовые основы, их деятельность, задачи и роль в вопросах охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

В соответствии с возложенными на него обязанностями к его функциям относятся следующие:

−обеспечение координации деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел;

−осуществление работы по подготовке проектов программ и мероприятий по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования, координацию их выполнения;

−информирование главы местного самоуправления о состоянии общественного порядка на терри-

131 Об образовании городского совета общественной безопасности: Постановление Мэрии г. Тамбова от 08.07.1994 // Сборник норма- тивно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 1995.

тории муниципального образования;

−организация совещаний с заинтересованными должностными лицами правоохранительных органов, местного самоуправления и иных учреждений (организаций) по вопросам охраны общественного порядка;

−обеспечение оказания организационной и правовой помощи общественным организациям в их деятельности по охране общественного порядка, создание условий для участия граждан в профилактике правонарушений на добровольных началах;

−осуществление взаимосвязи с постоянно действующими комиссиями исполнительных органов местного самоуправления, администрацией муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Данный муниципальный служащий (помощник) вправе:

1 Получать от органов государственной власти, в том числе от органов внутренних дел и общест-

венных организаций необходимую информацию, причем он должен обосновать необходимость ее получения, а содержание информации, которую он может получить, как уже неоднократно было отмечено выше, должно закрепляться в соответствующем решении субъекта Российской Федерации.

2 Участвовать в работе коллегий, комиссий, совещаний органов и организаций при рассмотрении ими вопросов охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

В структуре органов внутренних дел также должны создаваться отдельные структуры (уполномоченные по вопросам местного самоуправления), ведающие вопросами взаимоотношения с органами местного самоуправления. Их примерная структура может быть такова:

•МВД Российской Федерации––управление либо отдел по вопросам местного самоуправления;

•МВД, УВД субъектов Российской Федерации––отделы по вопросам местного самоуправления;

•ГРОВД––уполномоченные по вопросам местного самоуправления.

Подводя итог, необходимо отметить, что взаимоотношения между органами внутренних дел и местного самоуправления имеет скорее не правовой, а организационный характер.

Данная деятельность на территории муниципального образования позволяет:

−добиться согласованных действий органов внутренних дел и местного самоуправления;

−объединить и максимально использовать их усилия и возможности в охране общественного по-

рядка;

−правильно распределить силы, способности и склонности работников органов, организаций и предприятий, привлекаемых к охране общественного порядка.

Осуществление функции контроля за деятельностью милиции общественной безопасности. Дан-

ная функция связана с необходимостью постоянной проверки результатов деятельности милиции общественной безопасности для того, чтобы своевременно устранять недостатки, повышать ее эффективность. Контроль предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, правилам, решениям и т.д. С помощью контроля выявляются результаты деятельности, исполнения управленческих решений, имеющиеся отклонения от заданных параметров функционирования, допущенные ошибки в работе отдельных исполнителей.

Контрольная функция со стороны органов местного самоуправления имеет своей целью не только выявление недостатков в деятельности милиции общественной безопасности, но и оказание практической помощи ее подразделениям в части обеспечения методическими рекомендациями, выявления передового опыта, внедрения его в практику и т.д. Эта функция взаимосвязана с реализацией других функций управления.

Хорошо организованное органами местного самоуправления управление подразделениями милиции общественной безопасности, использующее разнообразные формы и методы, обеспечивает получение более полной и достоверной информации о состоянии охраны общественного порядка, а соответственно позволяет принять своевременные меры по предупреждению и пресечению правонарушений, обеспечить повседневную деятельность по охране общественного порядка, в том числе по защите прав, свобод

изаконных интересов человека и гражданина, как на территории муниципального образования, так и в целом по России.

2.3 Ресурсное обеспечение милиции общественной безопасности органами местного самоуправления

Ссозданием в России органов местного самоуправления, каковыми в понимании близком к современ-

ному, являлись Земские собрания в сельской местности и Городские Думы в городах (вторая половина XIX в.), произошли важные изменения и в организационно-правовом построении полиции132. Существовавшая до этого в сельской местности профессиональная полиция была предельно малочисленна, а полицейские функции выполнялись, в основном, выборными представителями населения в лице сотских и десятских, работавших безвозмездно, в порядке несения натуральной повинности.

Действовавшее в то время законодательство не предусматривало подчинения уездного полицейского управления (городской полиции) ведению органов местного самоуправления (соответственно Земским собраниям и городским Думам). Более того, ни Земские собрания, ни Городские Думы не имели достаточной принудительной власти, поэтому для проведения в жизнь своих решений они вынуждены были обращаться к полиции, которая структурно оставалась независимой от всесословных представительных органов и фактически являлась органом контроля за последними, находясь в прямом подчинении губернаторов.

Спринятием в 1903 г. Закона «Об учреждении уездной полицейской стражи» был сделан важный

шаг к переходу от полицейской службы, осуществляемой на основе натуральной повинности, к профессиональной полиции в Российской империи133. Однако и уездная полицейская стража в своей организации и деятельности была независима от Земских собраний.

Расходы на содержание полиции в России покрывались в основном за счет городских доходов, земских и других сборов. При этом лишь небольшая часть этих расходов финансировались из государственной казны. При необходимости усилить полицию в той или иной местности правительство в текущем году в целевом порядке выделяло дополнительные средства, а на следующий год – увеличивало размеры налогообложения. Не-

кредитоспособным городам (органам местного самоуправления) оказывалась ежегодная помощь в виде пособия134.

В свою очередь, Земские собрания и Городские Думы могли выходить с инициативой об увеличении численности полиции на их территории. В этих случаях они перечисляли необходимые средства Министерству внутренних дел, а последнее принимало решение о введении дополнительных должностей полицейских.

От инициативы создания в России муниципальной полиции отказались категорически, как не отвечающей интересам государства Российского.

Проблема формирования системы охраны общественного порядка в Российской Федерации в последнем десятилетии XX в. стала одной из самых актуальных и обсуждаемых как среди специалистов в области организации и функционирования местного самоуправления, так и среди ведущих сотрудников органов внутренних дел.

Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями, одним из которых является охрана общественного порядка. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, то передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации, либо законами субъектов Российской Федерации.

Объем передаваемых органам местного самоуправления полномочий не может быть слишком велик, и по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Так, В.И. Васильев подчеркивает, что эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения, определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых135.

Чрезвычайно важным условием, гарантирующим осуществление передаваемых полномочий, является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»136 ответственность за осуществление переданных полномочий

132Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862 – 917 гг.). Историко-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 35–36, 144–146.

133Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862 – 917 гг.). Историко-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С.

158.

134Нарбутов Р.В. Указ. соч. С. 192.

135Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 577.

136Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

наступает в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти, материальными и финансовыми ресурсами.

Так, по состоянию на начало 2000 г. в стране зарегистрировано 13 383 муниципальных образований, в них входят 579 городов, 773 поселка, 14 станиц, 16 538 районов (уездов), 10 315 сельсоветов и волостей137. Половина муниципальных образований – это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей138. Известно, что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга не только размерами и численностью населения, но и организационными и материально-финансовыми ресурсами.

Как уже неоднократно было отмечено, острота проблемы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий заключается также и в том, что на практике соответствующие органы государственной власти, как правило, не предоставляют им материального и финансового обеспечения. Прямое указание в федеральном законодательстве на то, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, не выполняется.

Всвязи с этим А.А. Поляков отмечает, что в федеральный бюджет для органов местного само-

управления не включается даже финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилищного фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления139.

Исходя из вышеизложенного, следует признать, что установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, механизм передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств федеральным законодательством в настоящий период времени не урегулирован.

При этом практика законодательного регулирования общественных отношений в различных сферах государственной и общественной жизни, как представляется, должна учитывать специфику местного самоуправления как первичного уровня власти в государстве, четко определяя формы, способы и степень участия в решении тех или иных вопросов органов местного самоуправления. Также необходимо четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, т.е. надо определить, кто и какие полномочия вправе делегировать органам местного самоуправления.

Впроцессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления особое ме-

сто принадлежит проблеме обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления,

включающей в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровне.

Следует подчеркнуть, что без достаточной финансово-экономической базы для осуществления местного самоуправления какое-либо реальное, а не фиктивное его существование невозможно.

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государ-

ство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления140.

Всентябре 1997 г. Государственная Дума приняла, а Президент подписал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Впервые на законодательном уровне были закреплены основные правовые принципы формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, а также порядок бюджетного процесса, разграничения доходов и расходов между бюджетами.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления также закреплена в гл. V Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 28 Федерального закона составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, иная собственность,

137Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д., 2000. С. 334.

138Формирование органов МСУ в Российской Федерации 1995 – 1998 гг.: Электронная статистика. М., 1999. С. 9.

139Поляков А.А. Как сделать прочным базовый уровень народовластия // Федерализм. 1997. № 4. С. 119.

140Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., С. 129.

служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

ВРоссийской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Всоответствии со ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации под муниципальной собст-

венностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям141.

Начало процессу формирования муниципальной собственности положило постановление Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Рос-

сийской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г142.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления143. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями, а также может быть приватизировано144. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и уч-

реждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования145.

Муниципальная собственность, согласно закону, в средства местного бюджета включает: муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют собственностью. Им разрешается передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать сделки с имуществом и т.д. Закон предусматривает также, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Включены в закон и основополагающие нормы о правах органов местного самоуправления в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся как в муниципальной, так и в немуниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности (ст. 31).

Отношения же органов местного самоуправления (по вопросам, не входящим в их компетенцию) с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом закон восстановил столь необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ч. 2 ст. 32). В соответствии со ст. 33 закона органы местного самоуправления вправе давать муниципальный заказ тем или иным предприятиям, учреждениям и организациям на выполнение

различных работ и услуг с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств. Финансовую основу местного самоуправления146 составляют местные финансы, т.е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадле-

жащие органам местного самоуправления, другие финансовые средства.

141Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1995. Ч. 1.

142Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.

143Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области: Закон московской области // Вестник Московской областной думы. 1996. № 10.

144О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в российской Федерации: Федер. закон от 21.07.1997 // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3595.

145Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

146Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. М., С. 154–178.

Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно147. Глава муниципального образования непосредственно или через образуемые им органы осуществляет разработку местного бюджета, а также обеспечивает его исполнение. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы; отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации, в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей; часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций; дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Утверждает местный бюджет исключительно представительный орган местного самоуправления, а его исполняет соответствующая местная администрация, причем представительный орган контролирует исполнение бюджета и утверждает отчет о его исполнении. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате. Институт местных налогов и сборов претерпел существенные изменения после вступления в силу с 1 января 1999 г. ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст. 15 данного кодекса к местным налогам и сборам относятся:

−земельный налог;

−налог на имущество физических лиц;

−налог на рекламу;

−налог на наследование или дарение;

−местные лицензионные сборы148.

Разумеется, эти источники муниципальных бюджетов могут составлять лишь незначительную часть необходимых финансовых средств для решения вопросов местного значения. Остальные денежные средства должны поступать из регулирующих источников местных бюджетов.

Некоторые указы Президента Российской Федерации также устанавливают, что решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут вводиться дополнительные местные налоги и сборы. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования и другие налоги и сборы.

Рассмотрев общетеоретические основы обеспечения финансово-экономической деятельности местного самоуправления, следует признать, что в настоящее время это одна из наиболее трудно решаемых проблем. Не решив ее, не обеспечив материальную независимость местного самоуправления от региональных и федеральных властей, бессмысленно говорить о реальном самоуправлении муниципальных образований.

Как подчеркивает В.В. Таболин, исследование особенностей осуществления городского самоуправления как в мегаполисах, так и городах средней величины позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время наиболее сложными являются вопросы финансирования хозяйственной деятельности, поиска

ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований указанного типа149.

Следует признать, что реформа местной власти в Российской Федерации осуществляется в неблагоприятных социально-экономических и финансовых условиях, что, конечно, не может не отражаться на финансовом положении и возможностях муниципальных образований.

Рассмотрев задачи и вопросы местной жизни, которые призвано решать местное самоуправление, становится ясным, что местное самоуправление не может обходиться без государственной поддержки,

147Устав Белгородской области 1995 г. // Белгородская правда. 1995. 4 окт.

148Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

149Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999. С. 98.

которая сегодня явно недостаточна150. Примером тому может служить ряд судебных разбирательств между муниципальным образованием «город Малоярославец» Калужской области и рядом участковых уполномоченных Малоярославецкого РОВД. Все иски участковых уполномоченных к органам местного самоуправления удовлетворены в судебном порядке.

Таким образом, до тех пор, пока государством не будут внесены соответствующие дополнения и изменения в действующее законодательство, органы местного самоуправления будут «единолично» нести бремя ответственности за реализацию льгот, установленных органами государственной власти.

Из вышеизложенного следует, что улучшение финансово-экономического положения муниципальных образований прежде всего, и это очевидно, связано с оздоровлением отечественной экономики и финансового состояния страны в целом, поскольку местные бюджеты наряду с государственным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации – это часть единой бюджетной системы государства.

При формировании федеральной и региональной политики следует учитывать, что самостоятельная финансово-хозяйственная деятельность органов местного самоуправления создает необходимые условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Для повышения ее эффективности со стороны государства необходимо:

−совершенствование межбюджетных отношений;

−создание условий для формирования и развития муниципального хозяйства;

−методическая помощь в решении вопросов организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством в целом, формирования муниципальной инвестиционной политики, муниципальной кредитной политики, конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению муниципальных образований, а также муниципальной политики поддержки развития малого и среднего предпринимательства;

−создание условий для внедрения инновационных технологий в области муниципального хозяй-

ства.

Для решения вышеуказанных проблем Президентом РФ был издан Указ от 15 октября 1999 г. «Ос-

новные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»151 и принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступает в действие с 1 января 2006 г). Данные нормативноправовые акты позволят укрепить финансово-экономическую базу. В ее укреплении и заключается решение финансового, материально-технического и иного обеспечения милиции общественной безопасности органами местного самоуправления.

В настоящее время вопросы развития и укрепления материально-технической базы органов внутренних дел требуют незамедлительного решения, так как она не отвечает требованиям сегодняшнего дня, не дает возможности использовать современные компьютерные системы управления, оперативнотехнические средства. Отсталость материально-технической базы отрицательно сказывается на создании стабильного профессионального ядра сотрудников, освоении ими новейших средств борьбы с преступностью.

Сегодня уже ни для кого не секрет, что территориальные подразделения милиции общественной безопасности оснащены крайне неудовлетворительно. Порой не хватает самого элементарного: практичной форменной одежды, бензина, автотранспорта, средств криминалистической техники, связи, индивидуальной защиты. Все это не может не сказываться на качестве выполнения правоохранительных функций. И как следствие – низкая раскрываемость преступлений, рост числа сотрудников, погибших при исполнении служебного долга, увеличение неукомплектованности личного состава.

Вместе с тем следует отметить, что при всех социальных проблемах, которые возникают перед органами местного самоуправления, их роль в укреплении материально-технической базы органов внутренних дел в последние годы значительно возрастает. Ими были приняты ряд нормативно-правовых актов по совершенствованию сил защиты правопорядка в г. Тамбове и Тамбовской области: Постановление Мэрии г. Тамбова от 15.09.97 № 315-р «Об усилении охраны объектов жизнеобеспечения города Тамбова», Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.02.96 № 227 «О порядке хранения задержанных транспортных средств», Постановление Мэрии г. Тамбова от 05.08.94 № 1113 «Об утверждении положе-

150Фадеев В.И. Указ. соч. С. 150.

151Собр. законодательства РФ. 1999. № 42.

ния о муниципальных дружинах», Постановление Мэрии г. Тамбова от 08.07.94 № 1336 «Об образовании городского Совета общественной безопасности», Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.12.1993 № 1720 «О порядке представления жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел», Постановление Мэрии г. Тамбова от 28.06.2002 № 31-3 «О порядке формирования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Тамбовской области» и др.

Среди многих намеченных мероприятий по укреплению материально-технической базы органов внутренних дел, хотелось бы выделить следующие: осуществление ремонта служебных помещений (или вывод из неприспособленных аварийных зданий) отделов внутренних дел, а так же строительство новых зданий.

За последние годы сотрудники органов внутренних дел получили новые служебные помещения (Ленинский РОВД и Октябрьский РУВД г. Тамбова, Петровский, Старо-Юрьевский, Тамбовский и другие районные отделы внутренних дел).

В тесной взаимосвязи со служебной деятельностью сотрудников милиции общественной безопасности является удовлетворение бытовых и социально-культурных нужд личного состава.

Отсутствие соответствующих культурно-бытовых условий (и в первую очередь обеспечение сотрудников органов внутренних дел жильем) приводит к массовому оттоку квалифицированных кадров.

Было бы неправильно обвинять в черствости к нуждам сотрудников милиции общественной безопасности органы местного самоуправления хотя и это имеет место в действительности.

Главная причина – те социально-экономические условия, в которых функционирует местное самоуправление. Именно они не позволяли реализовать потенциал народного представительства.

Думается, что последовательная политика Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ в области укрепления местного самоуправления (в частности его финансово-бюджетной независимости) позволяет расширить его возможности по финансированию, материально-техническому и со- циально-бытовому обеспечению подконтрольных сил защиты правопорядка.

Сучетом возрастающих возможностей органов местного самоуправления можно предположить, что ряд гарантий социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, обеспечение которых возложено на местные органы государственной власти и управления, могут перейти к первым, как наделенными Конституцией РФ функцией – охраны общественного порядка и заинтересованными в ее реализации.

К числу таких гарантий относятся: личное и имущественное страхование сотрудников местной ми-

лиции (милиции общественной безопасности) за счет местного бюджета; предоставление различных льгот, связанных с приобретением жилья и его эксплуатацией152; установка вне очереди квартирных телефонов (их частичная или полная оплата из местного бюджета); выделение мест в детских дошкольных учреждениях; иные выплаты и компенсации.

Сувеличением роли органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности (а в дальнейшем и образованием муниципальной милиции) налогоплательщику выгодно увеличить расходы на ее содержание, поскольку израсходованные деньги пойдут на конкретные цели. Такое совпадение интересов ведомства, местного самоуправления и населения крайне важно для развития органов охраны правопорядка.

2.4 Основные направления совершенствования правовых и организационных основ деятельности органов

местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности

Действующим законодательством на органы местного самоуправления была возложена ответственность за состояние охраны правопорядка на обслуживаемых территориях. Однако ни материальных, ни финансовых предпосылок для эффективного выполнения указанной обязанности создано не было. Теперь, в связи с проведением широкомасштабной реформы органов местного самоуправления и министерства внутренних дел, постепенно складываются названные предпосылки.

152О порядке представления жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел: Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.12.1993

№1720 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 1994.

Анализ полномочий органов местного самоуправления позволил подойти к ряду обобщающих выводов. Согласно одному из них, основной объем прав по управлению территориальными органами милиции сосредоточен в «руках» отраслевой системы управления. Вследствие чего, последняя чрезмерно централизована.

Наукой установлено, что сверхцентрализация любой отрасли государственного управления объективно ведет к нарастанию определенного вида негативных тенденций153. Применительно к сфере охраны правопорядка они обусловливают: а) резкое снижение инициативы и ответственности работников при выполнении функциональных обязанностей, что в свою очередь приводит к потере профессионализма, морально разлагает кадры; б) ослабление активности населения в вопросах профилактики правонарушений; в) отсутствие должного учета местных условий и особенностей при организации борьбы с преступными проявлениями; г) волокиту при разрешении дел, порой не терпящих отлагательства; д) процентоманию и очковтирательство; е) рост численности аппарата управления.

Указанные факторы негативно влияют на качество правоприменительной деятельности, осуществляемой милицией общественной безопасности, резко снижая ее результативность. Сложившаяся ситуация требует скорейшей стабилизации, повышения эффективности функционирования сил защиты правопорядка.

Проблема повышения эффективности работы органов внутренних дел давно находится в центре внимания специалистов. С помощью проведенных исследований установлено, что ключ к ее разрешению в оптимальном разграничении полномочий и ответственности между субъектами управления154. В качестве последних, в рассматриваемой схеме выступают представительные и исполнительные органы местного самоуправления, вышестоящие органы отраслевой системы. Необходимость четкого разделения прав и обязанностей в сфере охраны общественного порядка сейчас остро ощущают и первые, и вторые, и третьи. В стране она уже обрела конкретные формы, стала воплощаться в соответствующих проектах нормативно-правовых актов. Анализ проектов нового законодательства показывает направленность такого разделения. Это – децентрализация полномочий по управлению охранительным аппаратом, передача определенной их части горизонтальной линии управления. В государстве данные меры сопровождаются значительными структурными преобразованиями. В основном, они связаны с «муниципализацией» милиции.

Опыт ряда зарубежных стран, имевших, ранее аналогичные нашей, строго централизованные системы управления в сфере борьбы с преступностью, показывает реальный выход из создавшейся ситуации. Он связан с формированием муниципальных органов полиции. Процесс образования новых структур, как правило, предваряется разделением «функций–задач», реализуемых силами защиты правопорядка. При этом руководство оперативно-следственной деятельностью становится исключительной прерогативой вышестоящих полицейских инстанцией (управление «по вертикали»), а управление административной – передается в ведение муниципалитетов (управление «по горизонтали»).

Показателен в этом отношении опыт Франции, страны с традиционно развитым централизмом в управлении силами охраны правопорядка. Правительство данного государства в январе 1983 г. разрешило некоторым муниципалитетам образовывать собственные полицейские формирования. Последние действуют в республике наряду с национальной полицией (имеет централизованное подчинение, находится в ведении МВД) и жандармерией-полицией министерства обороны. Общее число сотрудников муниципальной полиции в 1984 г. равнялось 14 тыс., в 1989 – 25 тыс. Однако эта цифра составляет всего 1/6 часть от численности национальной полиции. Главными задачами муниципальной полиции являются: 1) общее предупреждение преступлений; 2) прямой контакт с преступным элементом (стратегия сдерживания); 3) арест лиц, застигнутых при совершении преступлений. Следственными полномочиями она не располагает и в случае совершения преступления обязана вызывать представителей национальной полиции или жандармерии.

Более детальное ознакомление с организацией и деятельностью муниципальной полиции Франции показывает, что основным направлением ее функционирования является охрана общественного порядка, обеспечение безопасности граждан и осуществление некриминального обслуживания (порядок на

153Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1988. С. 277–278.

154Герасимов А.П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. М.: Академия МВД

СССР, 1988. С. 40–42; Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С. 150–154.