Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка - Попов А.Н

Гуманные идеи Декларации получили законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации. Задача состоит в том, чтобы конституционные нормы, воплотившие многие идеи, выработанные и нашей отечественной практикой, и мировым опытом защиты прав человека, стали реальностью и находились под надежной защитой. Исходя из этого, перед юридической наукой и практикой встала задача определить новый подход к раскрытию сущности общественного порядка и выработке общегосударственных мер по его охране.

Наряду с широкой трактовкой общественного порядка, в законодательстве и юридической литературе его понятие употребляется и в более узком смысле, включающем не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социальнополитической жизни и быта. Такой подход применяется при анализе различных сфер правоохранительной деятельности и определении объекта противоправного посягательства. Определение понятия общественного порядка в узком (непосредственном) смысле имеет практическое значение в работе прокуратуры, судов, органов внутренних дел, административных комиссий, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, нацеливает их на предупреждение и пресечение конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере41.

Вместе с тем нужно иметь в виду, что понятие общественного порядка выражает позитивную оценку состояния общественных отношений. Основу общественного порядка составляют правомерные отношения, складывающиеся между людьми при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха.

Для предметного раскрытия содержания общественного порядка рассмотрим составляющие его элементы:

−цель установления и поддержания общественного порядка;

−средства регулирования отношений в сфере общественного порядка;

−содержание общественного порядка;

−реальные гарантии прочности42.

Цель установления и поддержания общественного порядка состоит в обеспечении общественной безопасности, в создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

На первый план здесь, в соответствии с положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина, требованиями законодательства о милиции, выдвинута цель обеспечения общественной безопасности, защиты жизни, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Средствами регулирования отношений в сфере общественного порядка являются нормы права и другие социальные нормы неюридического характера (нормы морали, обычаи, правила культуры поведения).

Посредством правовых норм устанавливаются общеобязательные правила поведения, вводятся запреты на совершение определенных действий, устанавливается ответственность за правонарушения, определяются задачи, функции, полномочия, формы и методы деятельности государственных органов, их должностных лиц, общественных формирований по охране общественного порядка.

В сфере общественного порядка на пути развития демократического правового государства будет расширяться законодательное регулирование общественных отношений. При этом ведомственные нормативные акты, регламентирующие обязанности должностных лиц по исполнению законодательства и затрагивающие интересы граждан, например, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности43, приказ МВД РФ № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции»44 от 16 сентября 2002 г. публикуются для сведения населения. Наряду с

41Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Предмет и понятия. М., 1981. Ч. 1. С. 18; Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 1996. С. 23; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 127–131.

42Колонтаевский Ф.Е. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. М.: Академия МВД России, 1996. С. 12–19.

43Утвержден приказом МВД РФ № 17 от 18.01.1993.

44Российская газета. № 225, 2002.

этим все большее значение будут приобретать нормы морали, обычаи и другие социальные нормы неюридического характера. Их соблюдение обеспечивается массовым примером, силой общественного мнения и постепенно входит в привычку. Они являются одним из средств социальной ориентации, формирования жизненных установок, важнейшим побудительным мотивом должного поведения.

Содержанием общественного порядка является система общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения норм права, морали и иных социальных норм. Реальный общественный порядок составляют не только установление социальных норм, а фактически складывающиеся на их основе общественные отношения. В зависимости от вида регулирующих норм эти отношения могут быть правовыми и неправовыми.

Необходимо отметить, что при анализе и оценке состояния общественного порядка неизбежно возникает вопрос, касающийся двух его проявлений. Во-первых, о совокупности позитивных общественных отношений, урегулированных социальными нормами, во-вторых, о реальном состоянии общественных отношений во всем многообразии, включая и различные негативные обстоятельства, а также вопрос о совершаемых в этой сфере преступлениях и административных нарушениях.

Основу общественного порядка составляют отношения, складывающиеся в общественных местах, т.е. в местах общения людей при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха. Однако было бы ошибкой ограничивать общественный порядок только рамками общественных мест. Хулиганство в отдельной квартире также является посягательством на общественный порядок. Значит, понятием общественного порядка охватываются и отношения, возникающие, развивающиеся вне общественных мест, но по своему характеру связанные с обеспечением личной безопасности граждан, общественного спокойствия, созданием нормальных условий для деятельности государственных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, охраны их чести и достоинства45.

Рассматривая реальные гарантии прочности в качестве элемента общественного порядка, к ним можно отнести демократизм общества, соблюдение в нем социальной справедливости, культуру и сознательность граждан. Вместе с тем приходится констатировать, что в многочисленных в прошлом публикациях при характеристике названных гарантий желаемое выдавалось за действительное. Без достаточных оснований говорилось о соответствии правил общественного порядка интересам всех слоев населения, об убежденности граждан в их справедливости и целесообразности. Утверждалось о неуклонном укреплении общественного порядка по мере развития социалистического общества, законом жизни которого является забота всех о благе каждого и забота каждого о благе всех.

Вдействительности же в сфере общественного порядка не все обстояло благополучно. Отмечался рост преступности на улицах и других общественных местах, не сокращалось число совершенных административных правонарушений, произошли опасные сдвиги преступности в сторону ее вооруженно-

сти и профессионализма. Особую тревогу вызывает организованная преступность, которая использует такие методы уголовного террора, как захват заложников, шантаж и другие46.

Вюридической литературе понятие общественной безопасности рассматривается как система общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми и техническими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для общества, или при

наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами47.

Анализ сложившейся реальности в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности, а также изменение обновляющего законодательства по защите конституционных прав граждан позволили внести некоторые уточнения в теоретическое определение понятия общественного порядка, рассматриваемого в узком смысле.

Общественный порядок определяется как система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий,

45Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях. Дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД РФ, 1998.

46Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное

пособие. М.: Академия МВД России, 1995. С. 10.

47 Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Монография. М., 1998.

учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Вотличие от ранее приводившихся в учебной литературе определений понятия общественного порядка48 данное определение дополнено упоминанием об обеспечении личной безопасности граждан и общественной безопасности как цели общественного порядка.

Такое дополнение не означает, что общественный порядок является более широким понятием, включающим в себя личную безопасность граждан и общественную безопасность. Напротив, оно подчеркивает самостоятельность этих трех взаимосвязанных, взаимопроникающих и взаимообусловленных понятий.

Приведенное выше определение понятия общественного порядка базируется на том, что в реальной действительности охрана общественного порядка есть в тоже время и обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности. В свою очередь принятие мер по обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности служит непременным условием поддержания надежного общественного порядка.

Так, с одной стороны, состояние личной безопасности гражданина может быть нарушено преступлением против жизни, здоровья, свободы личности, неприкосновенности жилища и т.п. Состояние безопасности многих людей, нормальная деятельность предприятий, учреждений, организаций, т.е. состояние общественной безопасности, может подвергаться угрозе при массовых скоплениях людей, стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. При этом эффективно организованная охрана общественного порядка способствует предотвращению преступных посягательств на личную безопасность граждан, общественную безопасность.

С другой стороны, знание и строгое соблюдение гражданами, должностными лицами правил дорожного движения, противопожарных правил, правил разрешительной системы и других правил общественной безопасности является непременным условием обеспечения надежного общественного порядка, а их несоблюдение может повлечь за собой нарушение ритмичности в жизнедеятельности города, другого населенного пункта, вызвать состояние тревоги и беспокойства населения, приводящее к дезорганизации общественного порядка.

Вюридической литературе до последнего времени понятие личной безопасности специальному рассмотрению не подвергалось. Актуальность его научной разработки определяется ныне законодательством о милиции, которое, используя термин «личная безопасность граждан», первейшей задачей милиции считает обеспечение личной безопасности.

Вобщем виде понятие личной безопасности граждан можно определить как состояние защищенности каждого гражданина от преступного и иного противоправного посягательства на его жизнь, здоровье, права и свободы, честь и достоинство, неприкосновенность личности и жилища. Когда речь идет об обеспечении личной безопасности граждан, имеется в виду обязанность всех государственных органов обеспечивать и охранять права и свободы каждого человека как высшие социальные ценности. Для милиции выполнение этой обязанности составляет первейшее ее предназначение.

Изложенное выше наглядно показывает, что личная безопасность граждан находится в тесной взаимосвязи с общественной безопасностью и осуществлением мер по ее обеспечению. Эта взаимосвязь проявляется не только в том, что от безопасности отдельного человека зависит состояние безопасности общества в целом, но и в том, что общественная безопасность означает ограждение от опасности одновременно многих людей на территории страны или в конкретном городе, населенном пункте, в определенной местности.

К сфере общественной безопасности относятся те общественные отношения, которые связаны с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей и их имущества. Общественная безопасность связана с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. Она включает в себя отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопасности; правил борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями; правил пользования предметами, подпадающими под лицензионно-разрешительную систему (например, правил приобретения, хранения, пе-

48 Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. М., 1990. С. 78.

ревозки огнестрельного оружия и боеприпасов, правил приобретения и хранения взрывчатых материалов и др.)49.

Понятие общественной безопасности определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от преступлений, других противоправных действий и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами.

Данное определение в отличие от ранее приводившихся в литературе определений понятия общественной безопасности включает упоминание о защите личной безопасности как ее неотъемлемой составной части.

Состояние угрозы общественной безопасности может возникать, когда допускаются нарушения правил эксплуатации средств железнодорожного, морского, речного, автомобильного транспорта, правил дорожного движения, ведения строительных, дорожных и других работ, эксплуатации пожароопасных объектов и устройств, а также обращения с оружием, боеприпасами, взрывчатыми материалами, сильнодействующими ядами, радиоактивными изотопами и другими опасными предметами и веществами. Общественно опасные нарушения указанных правил квалифицируются, в соответствии с уголовным законодательством, как преступления, посягающие на общественную безопасность. Одновременно такие правонарушения посягают и на личную безопасность граждан.

Угроза общественной безопасности и личной безопасности граждан может возникать при нарушениях установленного порядка проведения массовых мероприятий, неподготовленности мест для их проведения, несвоевременности принятия мер к упорядочению движения больших групп людей и т.п. Так, тяжкие последствия имели место при неподготовленности спортивных сооружений, в результате чего пострадали зрители.

Признаки угрозы общественной безопасности и личной безопасности граждан неизбежно возникают при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах.

В условиях стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка осуществляются предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций. Сам перечень предусмотренных законом неотложных мер по обеспечению общественной безопасности в особых условиях указывает на то, что они, прежде всего, направлены на защиту личной безопасности граждан. Эти меры одновременно направлены и на восстановление должного общественного порядка, спокойствия населения, на создание нормальных условия для функционирования государственных и общественных организаций.

Вопросы укрепления общественного порядка и безопасности являются предметом постоянной заботы государства, общества. Государство, органы местного самоуправления придают большое значение воспитанию высокой гражданственности личности, уважение к законам и правилам морали, непримиримости к нарушениям законности, готовности активно участвовать в охране общественного порядка. Первостепенное значение органы государства и местного самоуправления придают устранению причин и условий, способствующих нарушению общественного порядка, проявлениям пьянства, хулиганства и других противоправных антиобщественных действий.

Особое внимание уделяется правовой защите личности, упрочению гарантий осуществления политических, экономических, социальных прав и свобод граждан. Одновременно повышается ответственность каждого гражданина перед своим трудовым коллективом, государством и обществом в целом. Последовательно осуществляются меры законодательного, организационного и воспитательного характера, направленные на упрочение правовой основы государственной и общественной жизни, дисциплины, на усиление борьбы с правонарушениями.

Важное место в правовой защите прав граждан занимает охрана общественного порядка и безопасности. Под охраной общественного порядка и безопасности понимается осуществление государственными органами и органами местного самоуправления различных мер по обеспечению охраны жизни и здоровья людей, их чести и достоинства, защите прав, свобод и законных интересов граждан, защите интересов предприятий, учреждений и организаций, по созданию спокойствия в населенных пунктах,

49 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 2003. С. 32.

благоприятствующего труду и отдыху людей, нормальной работе государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов50.

Обеспечение общественной безопасности имеет целью предупреждение, предотвращение и устранение явлений и опасных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, имуществу граждан, предприятий, учреждений, организаций, и их последствий.

Осуществление мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности выражается в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений и иных антиобщественных действий, в привлечении виновных к ответственности; в содействии компетентным органам и организациям в создании нормальных безопасных условий для общения людей в процессе производственной, трудовой деятельности и в удовлетворении ими материальных и духовных потребностей; в обеспечении гарантий для осуществления субъективных прав и выполнения обязанностей гражданами; в действиях, направленных на ликвидацию вредных последствий, вызванных нарушением правил и норм общественной безопасности, стихийными бедствиями и др.51

Сложный, комплексный характер сферы общественного порядка и сферы общественной безопасности обусловливает необходимость существования различных способов их охраны. В зависимости от специфики правового регулирования общественных отношений в рассматриваемых сферах и характера мер, посредством которых охраняется общественный порядок и обеспечивается общественная безопасность, различаются следующие способы охраны: административно-правовой, оперативно-розыскной, уголовно-правовой и гражданско-правовой.

Административно-правовая охрана общественного порядка и обеспечения общественной безопасности осуществляется посредством применения мер нормотворческого и организационного характера, мер административного воздействия по предупреждению и пресечению правонарушений в указанных сферах и применения к нарушителям административных взысканий.

Систему мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности составляют правовое регулирование отношений в указанных сферах, т.е. принятие компетентными органами законодательных и иных нормативных актов, регулирующих поведение людей в этих сферах жизнедеятельности; реализация, т.е. претворение в жизнь государственными органами и местным самоуправлением правил этих актов.

В общей теории права регулирование общественных отношений посредством правовых норм принято называть правовым регулированием. Правовые нормы имеют определенные преимущества по сравнению с другими формами социального регулирования общественных отношений. Их специфическими свойствами является конкретность, четкость формулирования разрешений, запретов, императивность предписаний и гарантированность исполнения. Право вбирает в себя, объединяет и юридически закрепляет основные требования других социальных норм, регулирующих общественные отношения, и ставит их под защиту государства, поэтому поведение членов общества сопоставляется и соизмеряется, прежде всего, с правовым масштабом, закрепленным им эталоном должного поведения, и оценивается с точки зрения его требований52.

Современное состояние российского законодательства в сфере охраны общественного порядка характеризуется высокой динамикой своего развития, радикальным обновлением правовой базы во всех областях государственной и общественной жизни. В отличие от прошлых лет его важной чертой является утверждение приоритета прав и свобод человека как высшей социальной ценности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. наряду с другими положениями закрепила примат общепризнанных норм международного права, относящихся к правам и свободам человека, над внутригосударственным правом, в том числе и нормами административного права, регулирующими поведение граждан в сфере охраны общественного порядка и безопасности.

ПОЯВЛЕНИЕ В СВЕТ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 17 СЕНТЯБРЯ 1998 Г. № 1115 «О ПРОВЕДЕНИИ В РЯДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЭКСПЕРИМЕНТА ПО РЕАЛИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕ-

50Кононов А.М. Местное самоуправление и общественный порядок. М., 2000. С. 96.

51Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях. Дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД РФ, 1998.

52Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. 360 с.

СТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» И РЕЗУЛЬТАТЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ ГОВОРЯТ САМИ ЗА СЕБЯ.

«ПРОВЕДЕННЫЙ В РЯДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЭКСПЕРИМЕНТ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОКАЗАЛ, ЧТО В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ В СТРАНЕ ЕЩЕ НЕ СЛОЖИЛИСЬ ДОЛЖНЫЕ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРАВОПОРЯДКА, ОТСУТСТВУЕТ ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ, ФИНАНСОВАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕТ ДОСТАТОЧНОГО УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА КАДРОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ»53.

АНАЛИЗ МАТЕРИАЛА ВЫШЕУКАЗАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, И ОСОБЕННО ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПО ЕГО ПРАКТИЧЕСКОМУ ПРИМЕНЕНИЮ, ПОКАЗЫВАЕТ, ЧТО В САМОМ ПОДХОДЕ ОРГАНИЗАЦИИ НЕЗАВИСИМЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА СЛИШКОМ МНОГО ИЛЛЮЗИЙ, ПРОТИВОРЕЧИЙ, ПРОБЕЛОВ. В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ ОКАЗАЛИСЬ ГЛАВ-

НЫМ ОБРАЗОМ, ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, СВЯЗАННЫЕ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ИХ «ОТДЕЛЕНИЕМ» ОТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.

ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ С ОХРАНОЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН, КОТОРЫЕ ОТРАЖАЮТ ОДНО ИЗ ГЛАВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОСТАЮТСЯ КАК БЫ В ТЕНИ. НЕ ХВАТАЕТ КОМПЛЕКТНОСТИ В СОДЕРЖАНИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ЭТО СКАЗЫВАЕТСЯ НА ЕГО ПОТЕНЦИАЛЕ И ЭФФЕКТИВНОСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. НЕОБХОДИМ ПРИНЦИПИАЛЬНО ИНОЙ ПОДХОД К СОДЕРЖАНИЮ И СТРУКТУРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДАННОМ НАПРАВЛЕНИИ.

В РЕКОМЕНДАЦИЯХ КОНГРЕССА МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ ЕВРОПЫ ПРИЗНАЕТСЯ, ЧТО МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ ИГРАЮТ КЛЮЧЕВУЮ РОЛЬ В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ НА ПОДВЕДОМСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ, И ПОЭТОМУ ОРГАНЫ ВЛАСТИ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ ДОЛЖНЫ НЕ ТОЛЬКО СОТРУДНИЧАТЬ С НИМИ, НО И ПЕРЕДАВАТЬ МЕСТНЫМ ОРГАНАМ ВЛАСТИ СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ЗАКОНО-

ДАТЕЛЬНЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ54.

В науке административного права административно-правовое регулирование рассматривается как последовательно осуществляемая деятельность, состоящая из двух стадий: установление и реализация норм.

Стадия установления правовых норм состоит в выработке норм административного права, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании правовых актов.

Стадия реализации правовых норм является завершающей стадией регулирования, в процессе которой административно-правовые нормы достигают своей цели – субъективное право и обязанности воплощаются в поведение конкретных участников общественных отношений.

Исключительно важное значение правовое регулирование имеет в сфере правоохранительной деятельности, что обусловило его глубокую разработку в трудах ученых, исследующих проблемы охраны общественного порядка и безопасности, борьбы с правонарушениями55.

Правовые нормы, действующие в сфере охраны общественного порядка, в зависимости от круга регулируемых ими отношений подразделяются на две основные группы:

1 Регулирующие поведение граждан в сфере охраны общественного порядка, устанавливающие ответственность за их нарушение;

2 Определяющие задачи, функции, компетенцию, формы и методы деятельности органов государства, местного самоуправления и их должностных лиц по охране общественного порядка56.

53Кононов А.М. Указ. соч. С. 302.

54Принят Палатой Местных Властей Совета Европы 4 июля 1997 г. в Страсбурге.

55Веремеенко И.И. Место и роль механизма административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М.: Академия МВД.

56Организация охраны общественного порядка: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Академия МВД СССР, 1984. 379 с.

В соответствии с данной классификацией основные нормативные акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование охраны общественного порядка, можно также разделить на две группы:

1)нормативные акты, определяющие правила общественного порядка, общественной безопасности

ипредусматривающие ответственность за их нарушение;

2)нормативные акты, устанавливающие задачи, функции, компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по охране общественного порядка и безопасности.

Социальное назначение и содержание нормативных актов первой группы характеризуется тем, что правовое воздействие на общественный порядок проявляется, прежде всего, в определении нормативной модели поведения, которая в наибольшей степени соответствует потребностям общества. Закрепляя правила поведения, нормы права придают им всеобщий обязательный характер, определяют права и обязанности граждан при нахождении их в общественных местах.

Правила поведения граждан в сфере общественного порядка основываются на Конституции Российской Федерации, закрепляющей права и свободы человека и гражданина.

Законодательные акты этой группы устанавливают также запреты на совершение определенных

действий и ответственность за их нарушение. В частности, гл. 20 Кодекса РФ об административных правонарушениях57 определяет виды административных правонарушений, меры ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.

Вторая группа нормативных актов включает нормы права, регламентирующие организацию охраны общественного порядка, условия разрешения возникающих в этой сфере противоречий и конфликтов. Значение этой группы нормативных актов определяется тем, что вся деятельность государственных органов по охране общественного порядка основывается на строгом соблюдении прав и законных интересов граж-

дан, недопущения свободного усмотрения и произвола. К числу основополагающих нормативных актов этой группы относится Закон РСФСР «О милиции»58, в котором определяются ее задачи, принципы деятельности, организационное построение, обязанности и права, профилактика и административные меры воздействия на правонарушителя, принимаемые в целях обеспечения общественного порядка.

В современных условиях коренных социально-экономических преобразований в стране, демократизации общества, проведения в жизнь принципов социальной справедливости повышается потребность в обеспечении надежного общественного порядка, личной безопасности граждан, сохранения всех видов собственности и общественной безопасности. Важное место в решении этих задач принадлежит органам местного самоуправления, которые функционируют на определенной территории и являются конституционным органом массового правоохранительного обслуживания населения и юридических лиц.

1.3Правовой статус милиции общественной безопасности

Федеральным отраслевым специализированным органом исполнительной власти в государственной системе обеспечения общественного порядка и безопасности является Министерство внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Положением о МВД России59 оно осуществляет, в пределах своих полномочий, государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализует основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск (п. 1). Министр несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерство, подчиненные ему органы внутренних дел и внутренние войска (п. 10). Составной частью системы Министерства внутренних дел Российской Федерации является милиция, призванная защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенная правом применения мер принуждения (ст. 1 Закона «О милиции»)60.

57Собр. законодательства РФ. 2002. № 1.

58Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

59Собр. законодательства РФ. 1996. № 30.

60Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16.

Милиция Российской Федерации состоит из криминальной милиции и милиции общественной безопасности, которая в системе органов МВД России представляет собой исполнительное звено в организации и непосредственном практическом обеспечении общественного порядка и общественной безопасности.

Входя в государственную систему обеспечения общественного порядка и безопасности, милиция общественной безопасности в зависимости от объема и специфики выполняемых задач строится и функционирует на трех уровнях управления: федеральном, региональном (уровень субъекта Федерации) и местном. Характер правоохранительного воздействия подразделений милиции общественной безопасности на сферу общественного порядка зависит от содержания выполняемых ими задач и места в системе органов внутренних дел. Чем выше в этой системе положение подразделений милиции общественной безопасности, тем больший объем функций организационного, правового, кадрового, матери- ально-технического обеспечения они выполняют.

Так, на федеральном уровне Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД России во взаимодействии с другими структурными подразделениями центрального аппарата министерства решает основные проблемы, вырабатывает приоритетные направления деятельности милиции общественной безопасности, участвует в разработке и реализации комплексных программ в сфере укрепления правопорядка и законности. ГУООП МВД России выступает в качестве центрального субъекта управления всех подразделений милиции общественной безопасности в Российской Федерации.

На региональном уровне подразделения милиции общественной безопасности МВД республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, УВД на транспорте, будучи объектами управления МВД России, одновременно выступают как субъекты управления по отношению к нижестоящим подразделениям милиции общественной безопасности. На этом уровне главное внимание уделяется обеспечению квалифицированного руководства горрайлинорганами, контролю их деятельности и оказанию им практической помощи. На подразделения милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, помимо функции оперативного управления, возлагаются обязанности по усилению горрайлинорганов в случае осложнения обстановки (обеспечение общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий межрайонного характера, раскрытие тяжких преступлений, розыск и задержание опасных преступников и т.д.).

На местном уровне: в районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.

Правовой основой деятельности милиции общественной безопасности является Закон РФ «О милиции» (ст. 1 – 5, 7, 9), где впервые урегулирован правовой статус милиции общественной безопасности, определено ее место и роль в системе государственных органов исполнительной власти. Получили правовое закрепление общественные отношения, касающиеся правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, а также интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»61 регулируются отношения милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления, финансирование и другие вопросы деятельности милиции общественной безопасности, ее обеспечения.

Конкретизирована деятельность милиции общественной безопасности в Положении о милиции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ № 209 от 12 февраля 1993 г.62, в котором отражены статус милиции общественной безопасности, ее задачи и обязанности, создание, реорганизация и ликвидация подразделений, служб милиции общественной безопасности, вопросы взаимодействия с другими подразделениями ОВД, органами государственной власти, вопросы финансирования и материально-технического обеспечения.

Кроме того, отдельные направления деятельности милиции общественной безопасности регламентированы: Указом Президента РФ от 18.04.1996 «О координации деятельности правоохранительных ор-

61Собр. законодательства РФ. 1995. № 35.

62Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7.

ганов в борьбе с преступностью»63, Указом Президента РФ от 03.07.1996 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»64, приказами МВД России № 420 от 14.09.1994 «О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте», № 84 от 02.03.1993 «О мерах по реализации Указа Президента РФ № 209 от 12.02.1993 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», № 125 от 11.05.1993 «О взаимодействии служб криминальной милиции и милиции общественной безопасности с частной детективной и охранной деятельностью», № 145 от 20.03.1996, которым была утверждена Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, № 9 от 18.02.1993, утвердившим решение Коллегии МВД России № 7.

Обобщая изложенное, можно определить, что милиция общественной безопасности как отраслевая подсистема органов внутренних дел – это совокупность взаимосвязанных, взаимозависящих подразделений милиции, имеющих закрепленные в законе компетенцию и организационную структуру, функционирующую в целях охраны общественного порядка на улицах и в других общественных местах, обеспечения общественной безопасности, надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, собственности от преступных и иных противоправных посягательств, своевременного реагирования на изменения оперативной обстановки.

В соответствии со ст. 9 Закона Российской Федерации «О милиции» основными задачами милиции общественной безопасности являются:

−обеспечение безопасности личности;

−охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

−защита собственности;

−предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

−раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно;

−розыск отдельных категорий лиц, установление местонахождения которых отнесено к их компетенции;

−оказание в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.

Деятельность милиции общественной безопасности (МОБ) строится в соответствии с принципами законности, уважения личности, социальной справедливости, гуманизма, гласности, учета общественного мнения.

Принцип законности имеет основополагающее значение в деятельности МОБ. Это объясняется назначением органов и подразделений милиции общественной безопасности и особенностями их деятель-

ности. Принцип законности в деятельности МОБ можно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, осуществляя организационные и практические меры по охране общественного порядка, защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, милиция обеспечивает законность в стране, с другой – вся деятельность милиции по охране общественного порядка и безопасности (ОПиБ) должна основываться на строжайшем соблюдении законности, являющейся важнейшим условием эффективного выполнения стоящих перед ней задач.

Соблюдение законности в деятельности МОБ обеспечивает правовую и социальную защиту граждан, дает им уверенность в том, что их права и свободы, честь и достоинство надежно охраняются государством.

Милиция общественной безопасности в соответствии с принципом уважения личности защищает человека независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, образования и языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Сотрудникам МОБ запрещается прибегать к унижающему достоинство человека обращению, а также допускать другим лицам подобное обращение. Сотрудник милиции во всех случаях ограничения

63Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1996. № 12.

64Собр. законодательства РФ. 1996. № 23.

прав и свобод граждан обязан разъяснить им основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.

Важнейшим принципом деятельности МОБ является также гласность, что обусловлено необходимостью обеспечения открытости, близости милиции к населению, опоры в работе на авторитет общественного мнения, а также более полной реализации других принципов, в частности осуществления соци-

альной справедливости.

На милицию общественной безопасности в полном объеме возложены обязанности и ей предоставлены права, предусмотренные и перечисленные в ст. 10 и 11 Закона «О милиции», за исключением обязанностей и прав, отнесенных законодательством к компетенции криминальной милиции.

Сотрудники МОБ в целях исполнения возложенных на них обязанностей имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотренных ст. 12 – 15 Закона «О милиции». На сотрудников МОБ в полном объеме распространяются гарантии личной безопасности, предусмотренные ст. 16 Закона «О милиции», а также другие предусмотренные законодательством Российской Федерации гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции.

Отношения, складывающиеся при осуществлении милицией правоохранительной и правоприменительной деятельности, регулируются нормами законодательства об административных правонарушениях, нормами уголовного и уголовно-процессуального права. Чаще всего в качестве правовой основы деятельности МОБ выступают административно-правовые нормы.

Функции МОБ, реализуемые в процессе административно-исполни-тельной деятельности и производства дознания по уголовным делам, вытекают из ее основных задач и составляют основные направления ее служебной деятельности. Рассмотрим кратко перечень функций, выполняемых милицией общественной безопасности.

По обеспечению личной безопасности граждан:

−на территории района (города) соблюдение законов, других актов органов государственной власти, охрана прав и свобод граждан, контроль за исполнением решений органов власти предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами;

−защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных и иных противоправных посягательств;

−помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни;

−регистрация заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременное применение мер, предусмотренных законодательством;

−предусмотренная законом охрана потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, а также их семей и близких, если здоровье, жизнь и имущество данных лиц находятся в опасности;

−привод в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированным прокурором, лиц, страдающих хроническим алкоголизмом, наркоманией, венерическими заболеваниями или зараженных вирусом иммунодефицита человека, уклоняющихся от явки по вызову.

По охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности:

−обеспечение общественного порядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах;

−принятие предусмотренных законом мер, связанных с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий;

−в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка спасение людей, защита их здоровья и прав, сохранение материальных ценностей, поддержание порядка, обеспечение деятельности предприятий, учреждений, организаций;

−участие в соответствии с законом в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения при их введении на территории России или в отдельных местностях;