Глава 1. Теоретические и организационно-правовые основы аудита федерального бюджета

1. Сущность и содержание аудита федерального бюджета

Одним из важнейших направлений деятельности государства является осуществление контрольной деятельности. Поскольку бюджетные средства составляют основу функционирования любого государства, особое значение имеет контрольная деятельность в сфере финансов государства, которая включает в себя контроль за формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства.

В литературе понятие «государственный аудит» часто ассоциируется с поняти­ем «государственный контроль». В связи с этим следует отметить, что отличия этих понятий заключаются в организации и функциональном назначении контроля.

Структуры, осуществляющие государственный контроль, создаются орга­нами государственной исполнительной власти для самоконтроля, выполняют внут­ренний финансовый и антикоррупционный контроль (системы Федерального казна­чейства).

Структура, осуществляющая государственный аудит в России - Счетная палата РФ, создается органами законодательной власти (Совет Федерации и Государствен­ная Дума Федерального Собрания Российской Федерации) для выполнения внешнего, независимого публичного контроля деятельно­сти органов исполнительной власти по управлению вверенными им общественными ресурсами (ст. 101-103 Конституции РФ). В основу нормативных актов по регулированию деятельности органов государственного аудита заложены основные положения Лимской декларации, за­фиксировавшей общие для мирового сообщества государственных аудиторов прин­ципы организации и проведения государственного финансового контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» Счетная палата является органом, осуществляющим внешний государственный аудит (контроль). Системы государственного контроля и государственного аудита должны тесно взаимодействовать, не противостоять и не дублировать функции друг друга.

На сегодняшний день термин «аудит» используется в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) как единственном полном источнике регулирования государственного (муниципального) финансового контроля. Однако в одном случае, аудит - это контроль (ст. 157 БК РФ), в других случаях аудит - это проверка (ст. 168.3 БК РФ).

Международной организацией высших органов аудита ИНТОСАИ выпускаются международные стандарты ISSAI. Исходя из ISSAI 100 «Основополагающие принципы аудита государственного сектора» аудит государственного сектора определяется, как систематический процесс, позволяющий объективно получать и оценивать доказательства для определения того, соответствуют ли информация или существующие условия установленным критериям.

На сегодняшний день функции и полномочия Счетной палаты Российской Федерации выходят за пределы собственно финансового контроля в привычном ранее понимании и распространяются на анализ эффективности систем управления бюджетными средствами и оценку качества разработки и эффективности исполнения финансово-экономических программ, а существующие виды аудита в системе государственного финансового контроля, по замыслу законодателя, являются перспективными направлениями деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Основу функционирования абсолютно любого государства составляют бюджетные средства.

Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации.

При исполнении своих задач Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

В свою очередь, в задачи Счетной палаты входит:

• организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

• определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации;

• анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

• оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

• определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации.

В настоящее время аудит федерального бюджета не является одним из видов внешнего государственного аудита, но при этом существуют полномочия по осуществлению форм предварительного аудита проекта федерального закона о федеральном бюджете, оперативного анализа и контроля за организацией исполнения федерального бюджета, последующего контроля исполнения федерального закона о федеральном бюджете.

Предметом аудита федерального бюджета является непосредственно бюджет.

Предварительный аудит формирования федерального бюджета представляет собой комплекс экспертно- аналитических и контрольных мероприятий по проверке и анализу обоснованности показателей проекта федерального бюджета, наличия и состояния нормативно- методической базы его формирования и на их основе – подготовку заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также представление его палатам Федерального Собрания Российской Федерации.

Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета представляет собой комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий по анализу хода исполнения и контролю за организацией исполнения федерального бюджета с подготовкой ежемесячных и ежеквартальных оперативных докладов, и аналитических записок о ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году.

Счетная палата России осуществляет последующий контроль в ходе проверки исполнения федерального закона о федеральном бюджете за отчетный финансовый год в целях определения соответствия фактических показателей исполнения федерального бюджета показателям, утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете, полноты и своевременности исполнения показателей федерального бюджета, в ходе внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета.

Объектами предварительного аудита формирования федерального бюджета являются:

• Минфин России;

• Минэкономразвития России;

• другие федеральные государственные органы;

• главные администраторы доходов федерального бюджета;

• главные распорядители средств федерального бюджета;

• главные администраторы источников финансирования дефицита федерального

• бюджета;

• иные участники бюджетного процесса (выборочно);

• Центральный банк Российской Федерации;

• организации, осуществляющие агентские функции по управлению государственным долгом Российской Федерации и долгом иностранных государств перед Российской Федерацией.

Объектами оперативного анализа и контроля являются:

• Минфин России;

• Минэкономразвития России;

• Федеральное казначейство;

• главные администраторы доходов федерального бюджета, главные распорядители средств федерального бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета и иные участники бюджетного процесса (выборочно);

• Центральный банк Российской Федерации;

• организации, осуществляющие агентские функции по управлению государственным долгом Российской Федерации и долгом иностранных государств перед Российской Федерацией;

• иные организации.

Объекты последующего контроля за исполнением федерального бюджета:

• Минфин России;

• Минэкономразвития России;

• Казначейство России;

• Главные администраторы средств федерального бюджета;

• Банк России;

• Юридические лица – получатели средств федерального бюджета;

• Федеральные государственные учреждения;

• Федеральные государственные унитарные предприятия;

• Государственные корпорации;

• Государственная компания.

Составление проекта федерального закона о федеральном бюджете является неотъемлемой частью аудита федерального бюджета.

В процессе составления проекта федерального закона о федеральном бюджете доходы и расходы формируются с учетом следующих положений Бюджетного кодекса Российской Федерации: согласно статье 174.1 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджета прогнозируются; согласно статье 174.2 Бюджетного кодекса РФ расходы бюджета планируются.

В соответствии со статьей 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление проекта федерального закона о федеральном бюджете – исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, а непосредственное составление указанного законопроекта осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.

Проект федерального закона о федеральном бюджете составляется в соответствии с Порядком составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 1010, и в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Проект федерального закона о федеральном бюджете является социально-значимым законопроектом. В отличие от других законодательных актов федеральный закон о федеральном бюджете не устанавливает расходные обязательства, а обеспечивает создание надлежащих условий для исполнения действующих и принимаемых расходных обязательств в очередном финансовом году и плановом периоде.

Федеральный закон о федеральном бюджете включает текстовые статьи (21 статья) и приложения (30 приложений).

Отличительной особенностью является то, что в составе федерального закона о федеральном бюджете в соответствии со статьей 209 Бюджетного кодекса РФ могут предусматриваться секретные статьи (текстовые статьи не являются, секретными являются приложения к федеральному закону о федеральном бюджете). С 2014 года Минфин России проводит работу по оптимизации количества текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете.