Глава 2. Практика организации и проведения аудита федерального бюджета в российской федерации

2.1. Специфика, цель и задачи предварительного аудита формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период

Аудит федерального бюджета как комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, которые осуществляются в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет единую систему контроля Счетной палаты за формированием и исполнением федерального бюджета. Он существенно дополняется тематическими проверками, экспертно-аналитическими мероприятиями, проводимыми в соответствии с планом работы Счетной палаты, по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.²

Предварительный аудит формирования федерального бюджета Российской Федерации осуществляется в соответствии со статьей 13 и 18 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», стандартом государственного аудита СГА 201 «Предварительный аудит формирования федерального бюджета».

Предварительный аудит формирования федерального бюджета является формой контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, осуществляемой путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий³.

Предварительный аудит формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период представляет собой комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий по проверке и анализу обоснованности показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, наличия и состояния нормативно- методической базы его формирования и на их основе – подготовку заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также представление его палатам Федерального Собрания Российской Федерации.

Целями предварительного аудита проекта федерального закона о федеральном бюджете являются:

1. Установление соответствия формирования федерального бюджета законодательству Российской Федерации;

2. Определение обоснованности его показателей.

Задачами предварительного аудита формирования федерального бюджета является проведение следующих оценок:

• соответствия Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации порядка, сроков составления проекта федерального бюджета, состава и содержания проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

• проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период как инструмента социально-экономической политики государства, его соответствия основным целям и задачам, определенным в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (в части бюджетной политики), указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и иных программных документах, а также оценка достоверности и обоснованности показателей, содержащихся в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и в документах и материалах, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу;

• качества прогнозирования социально-экономического развития на очередной финансовый год и на соответствующий плановый период, включая обоснованность и достоверность прогноза макроэкономических показателей;

• обоснованности и достоверности основных параметров проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

• качества прогнозирования доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, обоснованности и достоверности их объема и структуры, потенциальных резервов увеличения доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• качества прогнозирования, достоверности и обоснованности планируемых бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период, в которую входит оценка распределения бюджетных ассигнований по кодам классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, оценка обоснований бюджетных ассигнований, представляемых главными распорядителями средств федерального бюджета, и оценка реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета;

• качества формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в «программном формате», финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации;

• планируемых бюджетных инвестиций на очередной финансовый год и плановый период, включающая оценку качества формирования и обоснованности расходов на реализацию федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы;

• качества прогнозирования, обоснованности и достоверности объема и структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

• планируемой долговой политики на очередной финансовый год и плановый период, в том числе обоснованности и достоверности прогнозируемого объема и структуры государственного долга Российской Федерации, внешних долговых требований Российской Федерации;

• эффективности межбюджетных отношений, обоснованности бюджетных ассигнований на формирование межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период.

Предметом предварительного аудита формирования федерального бюджета являются:

• сам процесс, при котором формируется сам проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, документы и материалы, представляемые одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу;

• Документы и материалы, которые разрабатываются на различных этапах процесса формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете в соответствии с Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. No 1010, и графиком подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, ежегодно утверждаемым Правительством Российской Федерации;

• Соблюдение последовательности разработки указанных документов, сроков их разработки и содержания.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации признаются следующие методы осуществления предварительного аудита формирования федерального бюджета:

• проверка;

• анализ;

На этапе предварительного аудита формирования федерального бюджета осуществляется проверка и анализ материалов и документов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период⁴:

• проверка соблюдения порядка составления проекта федерального бюджета;

• проверка соблюдения требований к составу и содержанию проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу;

• проверка соблюдения требований к основным характеристикам проекта федерального бюджета, нормативам распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, если они не устанавливаются бюджетным законодательством;

• проверка соответствия норм текстовых статьей проекта федерального закона о федеральном бюджете, документов и материалов, которые представляют одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации;

• проверка соблюдения сроков разработки и уточнения норм правовых актов, необходимых для реализации федерального закона о федеральном бюджете, установленных графиком их подготовки;

• проверка соблюдения принципов бюджетной системы Российской Федерации.

При осуществлении предварительного аудита формирования федерального бюджета необходимо производить оценку соответствия проекта федерального бюджета основным целям и задачам социально-экономической политики государства, определенным:

• в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (в части бюджетной политики);

• в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;

• в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

• в прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года;

• в иных программных документах ⁵

В оценку качества прогнозирования доходов федерального бюджета входят:

• проверка соответствия прогнозируемых доходов Бюджетному кодексу Российской Федерации, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорам (соглашениям), основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период;

• проверка обеспечения принципа достоверности бюджета, который означает реалистичность расчета доходов бюджета;

• проверка соответствия установленным нормативам зачисления доходов в бюджет налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета;

• проверка прогноза безвозмездных поступлений проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, а также оценка соответствия предусмотренных проектом федерального бюджета объемов безвозмездных поступлений от бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации объемам бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов федеральному бюджету, предусмотренных в проектах бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• проверка обоснованности данных о фактических и прогнозных объемах доходов федерального бюджета, в том числе в разрезе главных администраторов доходов федерального бюджета;

• оценка резервов мобилизации доходов федерального бюджета, в том числе на основе проверки и анализа состояния дебиторской задолженности на начало текущего года и за истекший период текущего года, изменение ее объема, анализ мер, предпринимаемых главными администраторами доходов для снижения общего объема дебиторской задолженности.

Проверка и анализ обоснованности и достоверности расходов проекта федерального бюджета предусматривает проверку:

• соблюдения принципа полноты отражения расходов, который закреплен в статье 32 Бюджетного кодекса РФ;

• соблюдения принципа достоверности бюджета, который закреплен в статье 37 Бюджетного кодекса РФ;

• соблюдения установленных в статье 65 Бюджетного кодекса РФ условий формирования расходов бюджета;

• соблюдения установленных в статье 87 Бюджетного кодекса РФ правил формирования и ведения реестра расходных обязательств;

• проверку обоснований бюджетных ассигнований в соответствии со статьями 69, 691,70, 74, 741, 78, 781 , 79, 80, 81, 82 и 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.⁶

Оценка качества прогнозирования, достоверности и обоснованности планируемых расходов проекта федерального бюджета предусматривает проверку:

• формирования и распределения предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период;

• в главных распорядителях средств федерального бюджета формирования предложений по распределению предельных объемов бюджетных ассигнований по госпрограммам и направлениям деятельности, не входящим в госпрограммы (распределение бюджетных ассигнований), порядка их представления и рассмотрения, должна предусматривать;

• обоснований бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период;

• реестра расходных обязательств Российской Федерации и реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета, на очередной финансовый год и плановый период.

В части источников финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается проверка соблюдения требований статей Бюджетного кодекса РФ:

• статьи 32, велючающая полноту отражения источников финансирования дефицитов бюджеов, статьи 92, включающую установление размера дефицита федерального бюджета;

• статьи 93⁴ в части особенностей исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией;

• статей 94 и 184¹, отражающих состав источников финансирования дефицита федерального бюджета и утверждение их в федеральном законе о федеральном бюджете.

Изучив заключение Счетной Палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», получим следующие данные, представленные в таблице 1.

Таблица 1