Глава 1. Правотворчество как многоуровневый процесс

1.1. Понятие правотворчества

Правотворческая деятельность государства, как справедливо отмечает Л.В. Смирнягин, "есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму"¹.

Обычно правотворческий процесс понимают исключительно как процедуру официального прохождения проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе и, следовательно, выделяют такие стадии, как правотворческая инициатива, обсуждение проекта нормативно-правового акта, его принятие (одобрение), подписание, опубликование и вступление в законную силу. Однако некоторые исследователи, например А.Г. Братко и В.В. Лазарев, наряду со стадией правотворческой инициативы выделяют, в частности, такие, как "решение компетентного органа о необходимости разработки проекта нормативно-правового акта и включение его в план законопроектных работ; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата"²

Верховенство права невозможно без разделения властей. Закрепляя этот принцип, Конституция (ст. 10) предполагает три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Три ветви - только в этом треугольнике «Божественное начало» права может себя проявить как в правотворчестве, так и в правоприменении. Особую роль играет законодательная власть, и ее главная функция – правотворчество.

Решения в отношении немалого объема проблем, связанных с процессом подготовки законопроектов, проектов иных нормативных правовых актов, еще не стабилизировались на том уровне, который необходим для закрепления их в качестве нормативного эталона; множество вопросов потребуется решить, устанавливая нормативные правила, например, в области определения предмета закона, юридической техники или взаимодействия федеральных и иных органов, участвующих в правотворческой деятельности.

В любом государстве правотворчество имеет свои специфические отличия, однако везде оно нацелено на создание, а также усовершенствование единой, структурно согласованной и непротиворечащей друг другу системы норм, которые направлены на регулирование сложившихся в обществе разноплановых отношений.

С точки зрения социальной сущности правотворчество представляется как процесс преобразования воли государства в закон, ее закрепления в разных юридических актах, и в итоге, как алгоритм придания содержащимся в них стандартам поведения, то есть государственным велениям общеобязательного характера. Оно включает в себя непосредственно деятельность полномочных органов государственной власти по разработке, принятию, изменению, а также дополнению нормативных правовых актов.

Правотворчество служит, как представляется, главной составной частью процесса правообразования в целом. Последний состоит не только из собственно правотворчества, но и из всего предшествующего ему подготовительного процесса формирования права. Притом необходимость наличия последнего обусловливается тем, что постоянно возникает потребность повышения уровня качества тех актов, которые издаются. Качество зависит не столько от эффективности самой собственно деятельности по созданию нормативно-правовых актов органами и должностными лицами государства, сколько от уровня произведенных до принятия того или иного нормативно-правового акта подготовительных работ.

Если мы хотим, чтобы принимаемый акт в полной степени соответствовал потребностям жизни социума и был действенен на практике, очень важно предварительно обозначить круг проблем, которые касаются его характера, внутренней структуры, формы, места, а также роли в системе прочих нормативных правовых актов. Кроме того, необходимо обозначить перечень факторов, которые способствуют и, напротив, препятствуют подготовке и принятию конкретного нормативного правового акта. Нужно правильно спрогнозировать положительные и возможные отрицательные (побочные) последствия воплощению требований и установок в реальных условиях, содержащихся в различных нормативных правовых актах³.

Любой, в первую очередь, фундаментальный нормативный правовой, акт должен в максимально возможной степени отражать, а также учитывать помимо материальных условий жизни общества в целом, уровня развития экономики, разных форм собственности и уровня жизни людей также соотношение разных общественных и политических сил, уровень политической активности разных политических групп и движений, характер отношений между разными народностями и нациями, характер отношений с другими государствами и народами, расположение и функции государства на международно-правовой арене.

Даже в условиях того, что существует отличия в подходах к определению понятия правотворчества, следует отметить, что правотворчество есть всегда деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц, которая включает в себя разработку, пере­работку и издание разного рода нормативных актов.

Правотворчест­во представляет собой одно из ключевых звеньев сложного механизма правового регулирования социальных отношений. Именно сложная структура общественных отношений во многом определяет содержательную часть правотворческого процесса, включающего в себя две части.

Первая часть состоит из организацион­ных вопросов правотворчества, не связанных с юридически значимыми актами (процесс подготовки проекта предполагаемого нормативного акта, его обсуждение в необходимой государственной или общественной организации, коллективе работников и так далее).

Вторая часть, главным образом, опирается на юридическую основу, где точкой отсчета для ее функционирования является реше­ние о рассмотрении проекта соответствующего нормативно-правового акта и его дальнейшее принятие, либо отклонение⁴.

Государство осуществляет правотворчество в разных формах и видах. В каждом государстве имеются свои особенности данной деятельности.

В Российской Федерации, в соответствии с Конституцией, правотворчество осуществляется высшими (на федеральном уровне и ее субъектов), а также местными органами самоуправления; напрямую самим народом, с помощью проведения референдума как высшего непосредственного выражения власти народа; субъектами Федерации: краями, республиками, областями, городами Федерального значения: Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, а также автономными округами посредством заключения между данными субъектами права договоров, которые содержат обязательные для сторон положения и веления.

В Конституции предусматривается, к примеру, заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов федерации с одной стороны, и федеральными органами государственной власти Российской Федерации, с другой. Закрепляется также нормативный правовой характер договоров, которые заключаются между ними и по другим вопросам.