2.2. Региональное правотворчество

Правовое пространство нашей страны помимо федерального законодательства включает в себя также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовой статус субъектов Российской Федерации определяет право их законодательных (представительных) и исполнительных (администрации, правительства и т.п.) органов власти в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые акты, устанавливающие нормы бюджетного права. Правотворчество субъектов Федерации обусловлено и иными факторами федеративного устройства России: разграничением предметов ведения и полномочий, установленных не только Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным и иными договорами; распределением нормотворческой компетенции между различными ветвями власти и т.п. Наделение субъектов Российской Федерации правом принимать законы и иные нормативно-правовые акты является новеллой Конституции Российской Федерации (п.4 ст.76).

Статья 66 Конституции РФ предусматривает различные подходы к порядку принятия конституций республик и уставов иных субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 66 российской Конституции уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов принимаются законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов.¹⁶Порядок принятия конституций республик в составе России в данной конституционной норме специально не оговорен. В связи с этим данные национально-государственные образования имеют свободу в выборе процедур создания своих конституций. Как показывает практика, в большинстве субъектов Федерации основные законы были приняты региональным законодательным (представительным) органом государственной власти. Лишь некоторые республики пошли по пути принятия своих конституций особым представительным органом - Конституционным Собранием (Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г.)

Анализ региональной практики показывает, что преимущественно изменения в основные законы субъектов РФ вносятся квалифицированным большинством депутатов парламента соответствующего субъекта (две трети или три четверти голосов от состава депутатов).

Иные текущие законы принимаются простым большинством голосов (более половины от установленного числа депутатов).

Постановление законодательного (представительного) органа субъекта Федерации принимается в следующем порядке. Подготовленный к рассмотрению ответственным комитетом проект постановления может быть принят за основу, постановление может быть принято в целом, отклонено, или обсуждение данного проекта может быть отложено.

В случае, если проект постановления был принят за основу, дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по его пунктам и (или) частям. На голосование ставятся только поправки к пунктам, частям проекта постановления. Когда проведены обсуждение и голосование по всем поправкам, проект постановления парламента принимается в целом¹⁷.

Если после обсуждения и голосования по поправкам пункт, часть постановления при голосовании в целом отклоняются, то соответствующий пункт, часть исключаются из проекта постановления. При исключении одного или нескольких пунктов, одной или нескольких частей из проекта законодательный орган может снять проект с обсуждения и направить его на доработку в комитет, внесший его на рассмотрение. После принятия в целом всех пунктов, частей проекта постановления проводится голосование по принятию постановления в целом.

Проект закона субъекта Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта не менее чем в двух чтениях.

Региональный законодательный процесс имеет определенную специфику в тех субъектах Федерации, где функционируют двухпалатные (бикамеральные) парламенты. Принятый органом законодательной (представительной) власти субъекта закон может вступить в силу только при наличии согласия высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта с текстом закона, которое выражается в подписании и обнародовании данного нормативного правового акта. Процедуру подписания и обнародования закона также называют промульгацией закона. Максимальный временной отрезок, в течение которого закон субъекта должен быть подписан руководителем региональных исполнительных органов составляет четырнадцать дней. Порядок обнародования закона субъекта определяется в основном законе субъекта и конкретизируется в его текущем законодательстве.

По вопросам своего ведения высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации принимает правовые акты: указы (постановления) и распоряжения.

С помощью указов (постановлений) и распоряжений отчасти реализуются правотворческие функции главы региональной исполнительной власти. Различия между двумя видами правовых актов основаны на их значении и юридических свойствах. В форме указов (постановлений) принимаются акты, носящие нормативный характер, т.е. направленные на установление, изменение или отмену правовых норм (общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение). В форме распоряжений принимаются акты по оперативно-распорядительным вопросам, они не являются нормативными, носят правоприменительный, индивидуальный характер.

Правовые акты высшего регионального органа исполнительной власти, а также его руководителя вступают в юридическую силу в срок и в порядке, указанный при их издании. Как правило, если иное не предусмотрено в них самих, данные правовые акты вступают в силу либо с момента подписания и регистрации или со дня их официального опубликования. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ считаются официально опубликованными при опубликовании их в официальных изданиях этих органов¹⁸.

В целом, можно выделить следующие признаки правового акта высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ:

- это документально оформленное решение;

- принимается высшим должностным лицом субъекта РФ или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в рамках их компетенции;

- принимается по вопросам ведения субъекта РФ;

- носит подзаконный характер;

- имеет территориальную ограниченность и обязательно для исполнения только на территории соответствующего субъекта РФ;

- устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер.