2.3. Правотворчество на уровне местного самоуправления

Муниципальный правовой акт - официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством¹⁹.

К муниципальным правовым актам относятся устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Названы субъекты, обладающие правом принимать (издавать) муниципальные правовые акты: это население муниципального образования, его представительные органы, глава муниципального образования, глава местной администрации, иные органы и должностные лица местного самоуправления. Среди иных органов местного самоуправления действующее законодательство называет контрольный орган муниципального образования, избирательную комиссию муниципального образования.

Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.

В ходе формирования нормативного правового акта органов местного самоуправления разрабатывается его внутренняя структура, которая с принятием акта приобретает юридическое значение.

Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать акту последовательность и логичность его составляющих частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить понимание акта тому кругу лиц и организаций, которым он адресуется.

Как правило, нормативный правовой акт содержит в самом начале небольшой раздел - вводную часть, которую именуют преамбулой, введением и тому подобным, но в самом тексте никак не называют. Назначение вводной части - кратко сформулировать цели и задачи нормативного правового акта, объяснить, чем вызвано его принятие²⁰.

Следующим основным структурным элементом нормативного правового акта являются нормы, содержащие и очерчивающие предмет регулирования данного правового акта.

Предмет правового акта и способы его реализации будут нереальными и бездействующими, если не определен круг физических лиц и юридических лиц, на которых они распространяются. Круг лиц предопределяется предметом регулирования. Если предметом регулирования охватываются все категории физических лиц, это необходимо оговорить в формуле "распространяется на всех физических лиц".

Для обозначения составных фрагментов структуры применяются общепризнанные понятия: раздел, глава, статья, параграф, пункт, подпункт, часть, абзац и т.п. Твердых технико-юридических правил о том, когда надлежит применять указанные обозначения, не существует.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В то же время эти муниципальные правовые акты обладают высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, т.е., как указано далее, иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить. За принятие (издание) муниципальных правовых актов, противоречащих уставу муниципального образования, предусмотрена ответственность.

Представительный орган местного самоуправления издает правовые акты в форме решений. Существует два вида решений: устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. К первым относятся многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок управления муниципальной собственностью, организацию территориального общественного самоуправления и др.

Что касается второй группы, то здесь необходимо выделить регламент представительного органа муниципального образования. Регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок, основные правила и процедуры работы представительного органа муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов устанавливается на местном уровне самими органами местного самоуправления, полномочными принимать данные правовые акты. Очевидно, что перечень и форма прилагаемых к проектам документов будут зависеть от субъектов, вносящих проект на рассмотрение: от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления - протокол заседания данного органа и т.п.

На муниципальном уровне, как правило, регламентируется не только процедура внесения проектов муниципальных правовых актов, но и процесс их принятия.

Например, муниципальный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, вправе отклонить указанный нормативный правовой акт и в течение 10 дней направить его на доработку в представительный орган муниципального образования. Если при повторном рассмотрении принятый нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение 7 дней и обнародованию²¹.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются всегда в коллегиальном прядке. Заседания коллегиальных органов подлежат обязательному протоколированию.

Протокол - организационно-распорядительный документ, фиксирующий ход обсуждения вопросов и принятия решений на собраниях, совещаниях конференциях и заседаниях коллегиальных органов.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается на местном уровне в уставе муниципального образования и может содержать указание на конкретные печатные издания.