Глава 3. Основные проблемы современного правотворчества

Из наиболее остро стоящих и нуждающихся в нормативном разрешении проблем, связанных с правотворчеством, отметим такие.

В настоящее время на программной, плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов федеральных законов. Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориентиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе²². Единому общегосударственному плану правотворческой деятельности целесообразно придать статус документа, обеспечивающего согласованное и гармоничное течение деятельности по подготовке законов, а также разрабатываемых на их основе подзаконных актов. Наличие такого плана позволит иметь развернутую картину государственной политики, ее трансформацию в конкретные законодательные решения - не только федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты.

Необходимым представляется законодательное закрепление градации нормативных правовых актов по их видовым классификационным признакам. Установленная в федеральном законе в виде иерархической "лестницы", она позволит безошибочно определять юридические характеристики соответствующего нормативного правового акта - его юридическую силу, приоритет в процессе правоприменения и др. Федеральный конституционный закон или федеральный закон, кодекс как головной акт отрасли или текущий федеральный закон, общий или специальный закон - все это обусловливает особенности действия закона. Общий ход нормотворческой работы необходимо ориентировать в направлении единой системы координат. Развитие российской правовой системы (а также системы права и системы законодательства как ее составных частей) должно осуществляться строго в соответствии с установленной классификацией нормативных правовых актов.

Соотношение видов актов - важнейший вопрос нормотворческой деятельности. Однако на сегодня даже эта сфера правотворчества не является в необходимой мере юридически обеспеченной. Если в отношении федеральных конституционных законов, тематика которых определена в тексте Конституции Российской Федерации, законотворческая практика достаточно единообразна и стабильна, то о федеральных законах этого сказать нельзя. Причем речь идет не только об основах законодательства или кодексах как разновидностях федерального закона - их особенности еще как-то могут быть объяснены.

В отдельные федеральные законы включаются нормы о том, что иные законы принимаются "в соответствии" с данным законом, либо о том, что определенные нормы, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать данному федеральному закону, допустимость которых вызывает серьезные сомнения.

Вопросы вызывает и другое. В силу определенной Конституцией Российской Федерации "структуры законодательства", формируемой на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, а также примыкающей к ней системы правовых актов, создаваемой органами местного самоуправления, и способа разграничения предметов ведения между первыми двумя уровнями законодательное регулирование находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предметов с точки зрения их законодательных полномочий можно признать не вполне удовлетворительным. Дело в том, что содержание многих, если не большинства, федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в последующем текстуально воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации. Ненужность такого копирования отмечалась неоднократно; то, что подобная практика "усиления" действия федерального закона законом субъекта Российской Федерации принижает роль федерального закона и девальвирует его юридическую силу, отмечается реже.

Такую практику, как видится, можно исправить изданием Основ законодательства. Устанавливая общее для Федерации и всех ее субъектов законодательное нормирование, Основы законодательства оставляют возможность собственной законодательной регламентации в соответствии с внутренними потребностями для субъектов Российской Федерации. Поэтому, думается, целесообразно вернуться к возобновлению практики подготовки проектов федеральных законов в форме Основ законодательства, что следует закрепить в предлагаемом к разработке законе о нормативных правовых актах²³.

Другая из широко известных форм федерального закона - кодекс. Практически во всех "традиционных" отраслях законодательства кодексы изданы в качестве основного, головного акта отрасли, базового или системообразующего закона, обеспечивающего необходимую системность законодательства внутри отраслевого структурного комплекса. Кодекс издается для того, чтобы систематизировать, кодифицировать (при накоплении "критической" массы норм в какой-либо сфере законодательного регулирования) совокупность норм, которая институирует данную группу норм в качестве отрасли законодательства. Так, в частности, изданы Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации и другие "отраслеобразующие" кодексы.

В настоящее время прослеживается тенденция относить к отрасли законодательства любую из тем законодательного регулирования; предметом соответствующих кодексов становятся образование, выборы, градостроительная политика, на очереди - медицина, спорт. Целесообразность кодификации весьма небольшого по объему и скудного по нормативной содержательности правового материала вызывает большие сомнения. Подготовка медицинского кодекса, при отсутствии даже минимального объема подлежащих кодификации законодательных актов о здравоохранении, не позволит при создании этого акта выдержать требование о включении в акт норм, соответствующих юридической значимости закона. В лучшем случае это будет декларация целей медицинского обслуживания населения, в худшем - сборник инструкций и регламентов, действующих в области здравоохранения.

Нуждается в упорядочении практика подзаконного правотворчества. Проблемы, возникающие в этой сфере, не могут быть обойдены при разработке закона о нормативных правовых актах²⁴. Эта проблема не нова. Также следует специально отметить необходимость упорядочения видового разнообразия документов общестратегической направленности (концепции, разнообразные программы, в том числе целевые, доктрины, стратегии и др.) и их юридически обязывающего содержания. Это необходимо еще и потому, что все эти концепции, программы, стратегии, доктрины предлагают разработку законодательных актов, а для практики правотворческой деятельности небезразлично соотношение юридической силы актов, лежащих в основе предлагаемых к разработке проектов федеральных законов.