28. Законодательный процесс и юридическая техника.

При двухпалатном парламенте законодательный процесс распадается на пять ос­нов­ных ста­дий. Первая – внесение законопроекта. Независимо от того, вносится ли законопроект в ниж­нюю па­лату парла­мента или же он может быть внесен в любую палату, эта стадия имеет общие черты для всех стран. Она включает в себя раз­работку законопроекта субъектами законодательной инициа­тивы. Вто­рая – обсуждение законопроекта в ниж­ней па­лате. Тре­тья – вотиро­вание закона нижней палатой. Четвертая – одоб­рение вотирован­ного закона верхней па­латой парламента. Пя­тая – промульгация закона.

Субъектами законодательной инициативы, прежде всего, яв­ля­ются отдельные де­пу­таты нижней палаты, а также группы депутатов, комитеты, комиссии и другие де­путатские объеди­нения. Если парла­мент имеет двухпалатную структуру, то пра­вом зако­нодательной инициативы об­ладают отдель­ные депу­таты верхней палаты, их группы и верхняя палата в целом.

Законодательная инициатива верхней палаты означает, что сначала депутат верхней палаты или группа депутатов вносят “проект законопроекта” – ста­вят законо­проект на рассмотрение в самой же верхней па­лате. Па­лата рас­сматривает такой законо­проект, вносит по­правки, одоб­ряет и, на­конец, выступает с за­конодательной инициати­вой – вносит законо­проект в нижнюю палату пар­ламента. По суще­ству такие действия верхней палаты относятся не столько к пер­вой, сколько к чет­вертой стадии за­конода­тельного процесса. Во всех осталь­ных случаях зако­нода­тельной инициа­тивы верхняя палата выражает свою пози­цию в законо­датель­ном процессе лишь после того, как закон будет во­тиро­ван ниж­ней палатой. Но в случае законодательной ини­циа­тивы верхней палаты послед­няя как бы зара­нее выражает свою бу­дущую позицию по поводу содержа­ния закона. Осуществляя за­конодательную ини­циативу, верхняя палата тем самым заяв­ляет, что закон скорее всего бу­дет ею отклонен, если при про­хождении через нижнюю палату он претерпит изменения. И если ниж­няя па­лата не со­гласна с законопроектом верх­ней па­латы, то она должна сразу же его отвергнуть (отклонить в пер­вом чте­нии). Если же она принимает его в первом чтении, то в дальнейшем она должна ограничиться минимальными по­прав­ками, не затраги­ваю­щими существа законопроекта. Если закон, вотированный нижней па­латой, будет сущест­венно от­личаться от законопро­екта верх­ней палаты, то последняя от­вергнет такой результат деятельности нижней па­латы.

Кроме того, в федеративном государстве право феде­ральной за­конодательной инициативы должно принадле­жать законода­тель­ным органам субъектов федерации, осо­бенно, по предметам совме­стного ведения федерации и ее субъектов.

Стро­гое разделение властей на за­конодательную, испол­ни­тель­ную и судебную исключает право законодательной ини­циа­тивы для судов и орга­нов исполнительной власти. Ибо под­го­товка зако­нопроекта, например, орга­ном исполни­тельной вла­сти означает, что будущий исполни­тель закона закладывает его фундамент, за­дает содержание за­кона но­минальному зако­нода­телю.

Наделение этих государственных органов правом законода­тельной инициа­тивы может показаться допустимым или несу­щественным нарушением разделе­ния вла­стей. Ибо, с одной стороны, зако­нодатель может от­клонить или существенно изменить не­годный законопроект, составленный в интересах властных субъектов, которые должны его применять и исполнять. С другой стороны, нет ничего плохого в том, что легислатура примет к рассмотре­нию законопроект, подготовленный квалифи­циро­ванными спе­циалистами, даже если он внесен исполни­тельным органом или судом. Тем более, что законо­примени­тельные ор­ганы доста­точно хорошо знают потреб­ности законо­дательного ре­гу­лирова­ния.

В действительности законодательная инициатива испол­ни­тель­ных органов и судов грубо противоречит такому раз­деле­нию вла­стей, при котором легислатура отде­лена от исполни­тельной и судебной ветвей власти. Разумеется, зако­нодатель вправе откло­нить законопроект, если он сочтет его негодным. Но законодатель связан концепцией законопро­екта, и он не мо­жет “исправить” не­годный законопроект, изменить его кон­цеп­цию (интенцию), т.е. не вправе сущест­венно изменить зако­но­проект без согласия автора (субъекта законодательной ини­циа­тивы). Изменить законопроект по существу – значит отклонить его и составить новый законопроект. Создатель законопроекта – это всегда по меньшей мере соавтор принятого закона. Иначе го­воря, либо законода­тель от­клоняет законопроект, внесенный зако­ноприменителем, либо принимает такой за­кон, который угоден за­конопримени­тель­ному органу. В пер­вом случае зако­нодательная инициатива законоприменителя бес­смысленна, во втором она противоречит требова­нию функ­цио­нального раз­гра­ничения законодателя и законопри­мени­теля.

Законодательная инициатива исполнительного органа целе­сообразна при парламентской ответственности правительства, т.е. тогда, когда этот орган формируется парламентом (номи­нальным законодателем). Так, в парламентарных странах ос­новным субъектом законода­тельной инициативы яв­ляется пра­вительство. Но при парламентской ответственности правитель­ства нет функцио­нального разделения властей на законодатель­ную и исполни­тельную.

В России по­мимо депутатов двухпалатного парламента (Го­су­дарст­венной Думы и Совета Федерации) и верхней па­латы в це­лом (Совета Федерации), помимо зако­но­дательных ор­ганов субъ­ектов РФ, правом законодательной инициативы обла­дают институты исполнительной власти (Пре­зи­дент РФ и Прави­тель­ство РФ), а также три высших феде­раль­ных суда. Независимо от целесообразности столь широкого круга субъектов законода­тельной инициативы, их состав противоречит функциональному отделению легислатуры от исполни­тельной и судебной ветвей власти.

Рассмотрение законопроекта в нижней па­лате, как правило, в трех чтениях. Необходимость трех чтений вызвана самой логикой демократической процедуры законо­твор­чества.

Первое чтение означает первое формальное ознакомле­ние за­ко­но­дателей с законопроектом. В первом чтении за­ко­нода­тели оце­нивают основные положения законопроекта, его кон­цепцию (ин­тенцию). При этом они должны решить, нужен ли вообще за­кон по вопросам, которые регулируются в законо­про­екте, а если нужен, то можно ли принять (при­нять за ос­нову) внесенный зако­нопроект. По итогам обсуж­дения законо­проекта в первом чтении нижняя па­лата вправе либо отклонить законо­проект, либо при­нять его в пер­вом чтении. В случаях, когда не­обходимое боль­шинство депу­та­тов нижней палаты бе­зогово­рочно согласно с тек­стом за­ко­нопроекта и он не нужда­ется в юридико-техническом ре­дак­тировании, закон может быть воти­рован (принят ниж­ней палатой) уже после пер­вого чтения. Если законопроект при­нят в пер­вом чтении, то во вто­ром чте­нии про­исходит обсу­ждение кон­кретных положений зако­нопро­екта и голо­суются внесенные зако­нодателями по­правки к тексту зако­нопро­екта. Второго чтения, как правило, недостаточно для воти­рования закона. Ибо в тексте законопро­екта, изменен­ном в процессе второго чтения, могут об­нару­житься проти­воре­чия. В любом случае измененный текст за­ко­нопроекта нуж­дается в юри­дико-техническом редактировании, после чего он выно­сится на за­ключительное третье чтение, по итогам ко­торого за­конопроект го­лосуется в окончательном виде.

Вотирование закона нижней палатой – это го­ло­сование по законопроекту, в результате которого либо за­кон счи­та­ется не принятым, либо вотированный закон на­прав­ляется в верх­нюю палату парламента. Таким образом, вотиро­вание еще не озна­чает принятие закона: закон при­ни­мается не нижней палатой, а парламентом. Обычно для во­тирования про­стых законов требу­ется простое большин­ство голосов от об­щего числа депутатов нижней палаты. Для ор­ганических или конституционных законов требуется квали­фицированное боль­шинство.

Четвертая и пятаястадии – это“сдержки и противовесы” в законодательном процессе. Как правило, если простой за­кон в те­чение определенного срока не рассмотрен верхней палатой, то он счита­ется “одобренным по умолчанию”. Ор­ганические или конститу­ци­онные законы, а также законы по определенным во­просам, ука­зан­ным в конституции, не мо­гут быть “одобрены по умолчанию”. Рас­смотрев закон, верхняя палата может одоб­рить его требуемым большинст­вом голосов либо не одобрить (от­клонить, заявить воз­раже­ния). Во втором случае закон, как пра­вило, направляется в нижнюю палату парламента, которая вправе преодолеть воз­раже­ния верхней палаты квалифициро­ванным большин­ст­вом голосов. Кроме того, палаты могут соз­давать согла­си­тельные комиссии для преодоления их разногла­сий или вы­носить повторное голосо­вание на совместное засе­дание па­лат. В любом случае, если воз­ражения верхней па­латы не преодолены, закон считается не при­нятым.

Закон, принятый палатами пар­ла­мента, не вступает в силу автоматически. В условиях разде­ле­ния властей но­минальный глава государства или глава испол­нитель­ной власти, на которого возложены обя­занности номи­нального главы государства, должен подпи­сать закон и опубли­ковать его для все­общего сведе­ния. Если иное не предусмот­рено в самом за­коне, то он вступает в силу с момента его опуб­ликова­ния. Если государст­венный орган, промульгирующий за­коны, об­ладает пра­вом отлага­тельного вето, то он вправе от­клонить закон в случаях, ко­гда он считает, что за­кон противо­речит конституции или иному акту, имеющему боль­шую юри­дическую силу. Па­латам парламента дается право преодолевать отлагатель­ное вето квалифицированным боль­шинством го­лосов при повторном голо­совании закона в каж­дой из па­лат. Сущест­вующее в некоторых монархиче­ских го­су­дар­ст­вах (дуали­стические монархии) абсо­лютное вето не мо­жет быть пре­одолено парламентом.

Возможно и более дробное вычленение стадий законода­тель­ного процесса. Например, считается, что в США зако­нода­тельный процесс распадается на 15 стадий.

При выработке правовых норм, издании нормативных актов и последующей их систематизации используется ряд правил. Совокупность всех этих правил, средств и приемов образует законодательную технику. С учетом правил, средств и приемов формулирования индивидуальных актов получается юридическая техника.

Требования юридической техники.

1. Нормативность законодательного текста. Закон должен нор­мативные правоположения, а также необходимые дефиниции и технические правила, если соблюдение или несоблюдение по­следних порождает юридические обязанности и, особенно, юридическую ответственность.

2. Макси­мально возможная ясность текста нормы,единство тер­миноло­гии, использование общепризнанных (общеупотреби­тельных, специальных юридических и специ­аль­ных неюриди­ческих) терминов.

3. Требование оптимальной формы юридического текста – ми­нимум объема текста при максимуме его содержания. Отсюда вытекают принципы минимизации текста для выражения опре­деленного нормативного содержания и максимизации норма­тивного содержания, вкладываемого в формулировки текста.

В этом смысле юридический текст выступает как информа­ция, “закодированная” с помощью приемов юридической тех­ники. Знание этих приемов и правил позволяет разным интер­претаторам одинаково “раскодировать” текст. При этом для ин­терпретатора действует презумпция использования автором текста той же юридической техники, которой владеет интерпре­татор.

Так, принцип минимизации текста требует не формулиро­вать правоположения, очевидные или понятные в силу простой логической интерпретации. Например, ч.5. ст.125 Конституции РФ устанавливает правомочие Конституционного Суда давать толкование Конституции по запросам компетентных субъектов. Знание юридической техники позволяет логически установить, что имеется в виду нормативное толкование Конституции, т.е. толкование с последствиями ergaomnes. Для казуального тол­кования не требуется конституционное или законное дозволе­ние, ибо это толкование, имманентное правоприменительной деятельности.

4. Юридическая техника требует включения в нормативный акт только однородного материала. Лучше издать несколько актов, но не издавать разнородного по содержанию акта.

5. Правила структуры. Норматив­ные акты должны подразде­ляться на статьи, в кото­рых могут вы­деляться части, абзацы или пункты. Кодифициро­ванные акты могут де­литься на общую и особенную части, раз­делы, главы.

Приемы формулиро­вания норм включают абст­рактный (вы­ра­жение всей совокупности юридических фак­тов обобщен­ными понятиями) и казуистический (перечисление конкрет­ных фак­тических обстоятельств, порождающих пра­во­вые последствия).Пер­вый характерен для нормативных ак­тов, вто­рой – для судебных преце­дентов.

Различение так называемых способов формулиро­вания норм (прямой, отсылочный и блан­кетный) представляется сомнительным с точки зрения юридической техники. Во-первых, прямой способ, когда норма полностью сформулирована в одном законоположении (ста­тье закона), практически не встре­чается. Всегда для уясне­ния значения тех или иных по­нятий (например, “иму­щество”, “юридическое лицо”, “лишение свободы” и т.п.) не­обходимо об­ра­титься к дру­гим законоположениям.

Во-вторых, отсылочного способа формулирования норм быть не может, существуют отсылочные (ссылочные) законоположения, т.е. такие которые отсылают к другим законоположениям того же самого или иного определенного закона.

В-третьих, так называемый бланкетный способ по существу означает, что законодатель либо не знает гипотезу, либо не устанавливает диспозицию. В обоих случаях нельзя считать, что таким “способом” формулируется норма права. В случае “бланкетной гипотезы” законодатель, например, устанавливает наказание за нарушение правил, имеющих силу подзаконного нормативного акта, которые он, законодатель, может и не знать; во всяком случае, эти правила легко изменить путем издания подзаконного акта после принятия закона об ответственности за их нарушение. Получается, что фактически ответственность устанавливается не законом, а подзаконным актом. В случае же “бланкетной диспозиции” нормы просто нет.