Глава 3. Система и организация государственного планирования
План
§1. Организация государственного стратегического планирования.
§2. Программно-целевое планирование.
§3. Прогнозное социальное проектирование.
§1. Организация государственного стратегического планирования
Переход России к рыночной модели экономики предопределил отказ от централизованного директивного планирования. Вместе с тем необходимость сочетания рыночных механизмов и тех или иных форм прогнозирования и планирования все больше осознается политиками и учеными. На создание единой системы прогнозирования и планирования направлен Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития России1.
Под государственным стратегическим планированием понимается регламентируемая законодательством РФ деятельность федеральных органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, общественных, научных и иных организаций по государственному прогнозированию, программ- но-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на решение задач устойчивого социальноэкономического развития РФ и укрепления национальной безопасности.
Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» предполагает, что будет создана единая система государственного прогнозирования и планирования на федеральном уровне. Он предполагает, что на федеральном уровне будут разрабатываться следующие документы:
1 О государственном стратегическом планировании : проект федер. закона : подготовлен Минэкономразвития России. URL: http://www.consultant.ru/ law/hotdocs/21223.html#.UkLpTL0ZkXE (дата обращения: 25.09.2013).
184
—стратегический прогноз устойчивого социально-эконо- мического развития РФ и обеспечения национальной безопасности;
—прогноз научно-технологического развития РФ на долгосрочный период;
—прогноз социально-экономического развития РФ: а) на долгосрочный период; б) среднесрочный период;
—стратегия национальной безопасности РФ на долгосрочный период;
—концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ;
—долгосрочная бюджетная стратегия РФ;
—генеральная схема расселения на территории РФ;
—отраслевые документы государственного стратегического планирования;
—стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;
—основные направления деятельности Правительства РФ на среднесрочный период;
—государственная программа РФ;
—государственная программа вооружения РФ;
—схемы территориального планирования РФ;
—федеральные целевые программы.
К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах РФ, будут относиться:
—стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу;
—схема расселения на территории субъекта РФ;
—прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
—схема территориального планирования субъекта РФ;
—программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
—государственная программа субъекта РФ.
Задачи государственного стратегического планирования
185
Предполагается, что основными задачами системы госу-
дарственного стратегического планирования будут:
—определение внутренних и внешних условий, тенденций
иограничений, в том числе финансовых, социально-экономи- ческого развития РФ, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности;
—определение целей и приоритетов социально-экономи- ческого развития РФ и приоритетов социально-экономической политики, задач укрепления национальной безопасности;
—определение основных показателей бюджетной системы РФ на среднесрочную и долгосрочную перспективы;
—выбор путей, способов и показателей достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования выделенных ресурсов;
—формирование комплекса мероприятий, обеспечивающих
достижение целей социально-экономического развития РФ и укрепления национальной безопасности в соответствующих сферах социально-экономического развития РФ;
—определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития РФ и укрепления национальной безопасности;
—координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития РФ с учетом задач обеспечения национальной безопасности между федеральным и региональным уровнями государственной власти, негосударственными организациями и институтами гражданского общества;
—координация по срокам реализации, ожидаемым результатам и ресурсному обеспечению мероприятий, предусмотренных документами государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, включая направления бюджетной политики;
—организация и осуществление стратегического контроля;
—научно-техническая, информационная, ресурсная и кадровая поддержка процесса государственного стратегического планирования устойчивого социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности.
186
Субъекты и порядок разработки документов государственного стратегического планирования
В новой системе стратегического планирования предполагается следующий порядок разработки основных документов
для следующих субъектов:
1. Президент Российской Федерации:
—определяет (уточняет) стратегические национальные приоритеты, приоритеты социально-экономической политики, стратегические цели устойчивого социально-экономического развития РФ и укрепления национальной безопасности, направления реализации стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне;
—определяет цели и задачи функционирования системы государственного стратегического планирования;
—определяет порядок осуществления стратегического контроля функционирования системы государственного стратегического планирования;
—утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период.
2. Совет безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.
Основные задачи и функции Совета безопасности РФ в области государственного стратегического планирования реали-
зуются с учетом Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»1.
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.
187
3.Основные задачи и функции Счетной палаты РФ в сфере стратегического планирования осуществляются в соответствии
сФедеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1.
4.Правительство Российской Федерации:
—обеспечивает реализацию документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, а также отнесенных к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
—утверждает концепцию долгосрочного социально-эконо- мического развития РФ, стратегический прогноз устойчивого социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности, прогноз научно-технологического развития РФ на долгосрочный период, прогноз социально-экономи- ческого развития РФ на долгосрочный период, долгосрочную бюджетную стратегию РФ, отраслевые документы государственного стратегического планирования, государственные программы РФ, федеральные целевые программы, основные направления деятельности Правительства РФ на среднесрочный период; схемы территориального планирования РФ; генеральную схему расселения на территории РФ;
—одобряет прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период;
—принимает решения о корректировке документов государственного стратегического планирования федерального уровня в части, касающейся предметов совместного ведения РФ
исубъектов РФ;
—согласовывает стратегию социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу в части полномочий РФ и предметов совместного ведения РФ и субъекта РФ;
—определяет порядок разработки документов государственного стратегического планирования федерального уровня,
а также отнесенных к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14. Ст. 1649.
188
—утверждает цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ;
—осуществляет стратегический контроль над реализацией задач и достижением целевых показателей социально-эконо- мического развития РФ с учетом задач укрепления национальной безопасности, содержащихся в документах государственного стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, а также отнесенных к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
5. Федеральные органы исполнительной власти:
—разрабатывают документы государственного стратегического планирования;
—разрабатывают и утверждают в установленном порядке доклад о результатах и основных направлениях деятельности федерального органа исполнительной власти;
6. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития:
—разрабатывает стратегический прогноз устойчивого со- циально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности, концепцию долгосрочного социальноэкономического развития РФ, прогноз социально-экономичес- кого развития РФ на долгосрочный период, прогноз социальноэкономического развития РФ на среднесрочный период, основные направления деятельности Правительства РФ на среднесрочный период, сводный годовой доклад о ходе реализации
иоценке эффективности государственных программ РФ;
—обеспечивает координацию, методическое обеспечение
исогласование работ в процессе разработки, стратегического прогноза устойчивого социально-экономического развития РФ
иобеспечения национальной безопасности, концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, прогноза со- циально-экономического развития РФ на долгосрочный период, прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период, государственных программ РФ, федеральных целевых программ, основных направлений деятельности Правительства РФ на среднесрочный период, в том числе анализ вза-
189
имного соответствия сроков реализации, ожидаемых результатов и ресурсного обеспечения документов государственного стратегического планирования;
—осуществляет методическое обеспечение разработки прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
—осуществляет мониторинг реализации государственных программ РФ, федеральных целевых программ;
—осуществляет внутренний стратегический контроль.
7.Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ в сфере бюджетной деятельности:
— разрабатывает долгосрочную бюджетную стратегию РФ;
— осуществляет методическое обеспечение разработки долгосрочной бюджетной стратегии РФ;
— обеспечивает соответствие бюджетной политики и показателей долгосрочной бюджетной стратегии со сроками реализации, ожидаемыми результатами и необходимым ресурсным обеспечением документов государственного стратегического (федерального, отраслевого и регионального) планирования;
— осуществляет мониторинг и оценку эффективности реализации долгосрочной бюджетной стратегии РФ.
8.Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ в области социально-экономичес- кого развития субъектов РФ:
— разрабатывает стратегию регионального развития РФ;
— разрабатывает генеральную схему расселения на территории РФ;
— разрабатывает стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;
— осуществляет методическое обеспечение разработки с учетом задач обеспечения национальной безопасности программ социально-экономического развития субъектов РФ на среднесрочный период, стратегий социально-экономического развития субъектов РФ на долгосрочную перспективу, стратегий социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий на долгосрочную перспективу, схем расселения на территории субъекта РФ.
9. Органы государственной власти субъекта РФ:
190
—разрабатывают и утверждают документы государственного стратегического планирования субъекта РФ;
—разрабатывают и утверждают схемы расселения на территории субъектов РФ;
—разрабатывают и утверждают схемы территориального планирования субъектов РФ.
Задание 1. Опишите предполагаемую роль Правительства РФ
впроцессе государственного стратегического планирования.
Итак, потребность развития государственного регулирования экономикой в условиях рынка привела к осознанию необходимости создания единой национальной системы прогнозирования и планирования. На решение этой задачи направлен Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития России, определяющий задачи, субъекты государственного стратегического планирования, порядок разработки основных документов и пр.
§2. Программно-целевое планирование
Внастоящее время государственное планирование представлено в основном системой программно-целевого планирования.
Программно-целевое планирование — это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели — пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем — более детализированные способы и средства.
Вконечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования
191
«активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.
Итак, |
программно-целевой метод планирования состоит |
в отборе |
приоритетных целей экономического, социального, |
научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Программа — это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.
По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т. д. По временному периоду программы бывают: долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (3—5 лет) и краткосрочные (до года).
Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, т. е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.
В СССР первой программой в условиях превалирования государ-
ственной собственности был план ГОЭЛРО — комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г. На уровне государства программы применялись также и в других странах. Так, федеральным правительством США в 1930-е гг. была принята программа по развитию производств
192
в долине реки Теннесси. В послевоенный период была реализована программа по созданию в местности Силиконовая долина (штат Калифорния) комплекса лабораторий, организаций и предприятий по разработке и выпуску средств электроники и вычислительной техники для нужд военной промышленности.
В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.
Отбор проблем для их программной разработки и решения определяется следующими факторами:
—значимостью проблемы;
—невозможностью комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма, и необходимостью государственной поддержки ее решения;
—принципиальной новизной технических, организационных и иных мероприятий, крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
—необходимостью координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.
Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основными документами, характеризующими социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социаль-
но-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, так как они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны.
Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы. Целевая комплексная программа — это документ, в котором отражаются цель и комплекс
193
производственных, научно-исследовательских, организационнохозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
По содержанию целевые комплексные программы можно разделить на несколько видов:
1.Социально-экономические — предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения.
2.Научно-технические — направлены на решение научных
итехнических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развития экономики.
3.Производственно-экономические — предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности действующих и развитию новых производств.
4.Территориальные — направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач в регионах.
5.Экологические — представляют собой комплекс мероприятий природоохранного характера.
6.Организационно-хозяйственные — направлены на совершенствование организации управления экономикой.
Целевые комплексные программы различаются также по своей временной продолжительности. Они могут быть долго-
срочными, разрабатываемыми на период свыше пяти лет,
исреднесрочными — продолжительностью до пяти лет.
Задание 2. В каком случае необходимо применение программноцелевого планирования?
194
Таким образом, программно-целевое планирование — это планирование, направленное на решение определенной проблемы, достижения конкретного результата. Программы, разработанные на основе данного метода, различаются по временному периоду, типу проблем, сфере народного хозяйства. Целевая программа формируется на основе прогноза социально-эконо- мического развития и конкретизируется в форме комплексных целевых программ.
§ 3. Прогнозное социальное проектирование
Существенную роль в практике государственного управления развитых стран Запада играют технологии прогнозного социального проектирования1.
Под прогнозной социально-проектной деятельностью по-
нимается специфическая социальная технология, ориентированная на интеграцию гуманитарного знания в процессе выработки вариантных образцов решения текущих и перспективных соци- ально-значимых проблем с учетом данных социально-диагнос- тических исследований, доступных ресурсов и намечаемых целей развития регулируемой социальной ситуации.
Этот вид социального проектирования — его можно назвать проблемно-ориентированным, проблемно-целевым или прогнозным — интегрируется в структуру управленческого цикла в качестве органичного и завершающего этапа социально-диагнос- тической работы, в ходе которой ведется перманентный диалог социальных субъектов, заинтересованных в том или ином способе решения социально значимой проблемы.
Прогнозное социальное проектирование является реализацией концепции социального участия (на Западе — «public participation»). Эта концепция получила развитие в 1960-е годы
всвязи с необходимостью преодоления порочной практики пла-
1Данная технология основывается на концепции «социального участия» и разрабатывались в России коллективом под руководством Т. М. Дридзе. Основные направления этого подхода изложены, например, в книге: Прогнозное социальное проектирование: теорет.-методол. и метод. проблемы / отв. ред. Т. М. Дридзе ; РАН. Ин-т социологии. 2-е изд., испр. и доп. М. : Наука, 1994.
304 с.
195
нирования городского развития, когда интересы потребителя не учитывались, а архитектурно-градостроительные проекты создавались исходя из утопических представлений о рациональном городе, обитатели которого не живут естественной жизнью, а «реализуют функции». Речь шла о праве населения участвовать в формировании городской среды на основе реализации принципа двухстороннего информирования: специалистами — горожан о разрабатываемых ими проектах, а горожанами — специалистов об условиях их жизни и запросах. Это означало также переход от функционального подхода к так называемому средовому (инвайроментальному) подходу.
Условием успешной реализации данного подхода является возникновение коммуникативного пространства, в котором взаимодействуют разнообразные субъекты социального действия, стремящиеся реализовать свои интенции в процессе выработки решений (рис. 7).
4 |
5 |
3 |
2 |
Прогнозное социальное 1 проектирование
.
Рис. 7. Коммуникативное пространство прогнозного социального проектирования (авторы рисунка Т. М. Дридзе и Ю. А. Крючков): 1 — ученый; 2 — специалист-практик; 3 — население; 4 — инвестор;
5 — должностное лицо
196
Речь идет о реализации принципа социального участия, т. е. участия всех субъектов, заинтересованных в выработке решения путем перманентного расширения «коммуникативного круга». Реализация данного принципа позволит избежать серьезных издержек от недостаточно продуманных, необоснованных в научном отношении решений и проектов инженерно-технического, градостроительного, законодательного и прочего характера.
Если задача прогнозиста состоит в том, чтобы предсказать возможные последствия, то задача социального проектировщика — предотвратить нежелательные последствия, избежать возможных социальных конфликтов. Это можно осуществить путем диагностирования актуальных и потенциальных «точек напряжения» в преддверии выработки управленческих решений (а не после их принятия) с соответствующей организацией диалога между всеми заинтересованными сторонами.
Можно выделить следующие этапы управленческого цикла, включающего социальное прогнозное проектирование:
1.Поисково-прогнозная деятельность, связанная с созданием вероятностного представления о наметившихся тенденциях развития объекта управления, о будущем его состоянии, которое наступит при условии отсутствия управленческих воздействий.
2.Нормативно-прогнозная деятельность, связанная с определением перспективных социально значимых ориентиров общественного развития и основанная на учете взаимосвязи объективных социокультурных и экологических ограничителей деятельности людей.
3.Прогнозная социально-проектная деятельность, связанная
сдиагностикой проблемных ситуаций и оценкой имеющихся резервов, необходимых для выработки в режиме диалога между всеми заинтересованными лицами вариантов решения.
Социально-проектная деятельность, опирающаяся на прогнозные разработки, результаты конкретных социально-диаг- ностических исследований, социальные эксперименты и социальный диалог, — необходимое звено управленческого цикла, задающее «спектр» научно обоснованных решений.
4.Программно-планировочная деятельность. Обоснованность этого этапа, его научность и реалистичность зависят от того, в какой мере он опирался на предпроектные работы.
197
5.Исполнительская деятельность.
6.Контрольно-корректирующая деятельность, включающая
всебя обобщение и анализ результатов выполнения управленческого решения, а также корректировка с целью обеспечения соответствия между поставленной целью и полученным результатом.
Задание 3. Раскройте роли субъектов коммуникации в процессе прогнозного социального проектирования.
Итак, социальное прогнозное проектирование является важным инструментом государственного прогнозирования в демократических странах с рыночной экономикой. Этапами прогнозного проектирования являются: поисково-прогнозная деятельность, нормативно-прогнозная деятельность, прогнозная соци- ально-проектная деятельность, программно-планировочная деятельность, исполнительская и контрольно-корректирующая деятельность.
Контрольные вопросы и задания
1.Перечислите возможные субъекты прогнозирования и планирования применительно к условиям рыночной экономики.
2.Обоснуйте необходимость вариативности при разработке сценарных условий развития экономики.
3.Какой закон регламентирует порядок разработки концепций, прогнозов и программ социально-экономического развития?
4.Какой законодательный проект подготовлен для создания системы государственного стратегического планирования?
5.Какова роль сценарных условий перспективного развития
всистеме прогнозирования?
6.Выделите этапы программно-целевого планирования.
7.Раскройте суть понятия «прогнозное социальное проектирование».
8. Раскройте суть нормативно-прогнозной деятельности в социальном прогнозном проектировании.
198
Библиографический список
Основная литература
1.О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации : федер. закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1995. — № 30. — Ст. 2871.
2.Карандаев, Г. Н. Организация бюджетного процесса в Российской Федерации / Г. Н. Карандеев. — Москва, 2009. — С. 245—301.
3.Новикова, Н. В. Прогнозирование национальной экономики / Н. В. Новикова, О. Г. Поздеева. — Екатеринбург : УГЭУ, 2007. —
С. 120—137.
4.Прогнозирование и планирование в условиях рынка : учеб. пособие для вузов / под ред. Т. Г. Морозовой, А. В. Пикулькина. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. — С. 204—256.
Дополнительная литература
1.Курбатов, В. И. Социальное проектирование : учеб. пособие для вузов / В. И. Курбатов, О. В. Курбатова. — Ростов-на-Дону : Феникс,
2001. — 416 с.
2.Парсаданов, Г. А. Планирование и прогнозирование социальноэкономических систем страны (теоретико-методологический аспект) : учеб. пособие для вузов / Г. А. Парсаданов. — Москва : ЮНИТИДАНА, 2001. — 223 с.
3.Парсаданов, Г. А. Прогнозирование национальной экономики / Г. А. Парсаданов, В. В. Егоров. — Москва : Высш. шк., 2002. — 304 с.
4.Прогнозное социальное проектирование: Теоретико-методоло- гические и методические проблемы / отв. ред. Т. М. Дридзе. — Москва : Наука,1994. — С. 289—300.
199