Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

271

вов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно.

Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов помимо традиционных – безвозмездных, безвозвратных: дотаций (нецелевая помощь), субвенций (целевая), субсидий (долевая), бюджетных кредитов (возвратные, но недорогие, часть от действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ). К новым видам относятся отрицательные трансферты - изъятие половины от части превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и т.д.)

Такая помощь предоставляется субъектам РФ и муниципалитетам из фондов финансовой поддержки, созданных в рамках федерального бюджета. Их механизмы и инструментарий отработан федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъекты РФ адаптировали эту практику по отношению к собственным муниципальным образованиям.

Было создано несколько целевых бюджетных фондов в структуре расходов бюджета: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ - для общего выравнивания душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых дотаций; фонд компенсаций - для финансирования федеральных мандатов (детских пособий, инвалидов, ветеранов путем предоставления целевых субвенции); фонд софинансирования социальных расходов -для поддержки на долевой основе приоритетных расходов (долевые субсидии); фонд регионального развития - для финансирования инвестиционных проектов на долевой основе (субсидии); фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) – для поддержки бюджетных реформ на субфедеральном уровне, а с 2005 г. и на муниципальном (инструмент: субсидии – долевое участие в реформировании региональных и муниципальных финансов.)

Важным новшеством реформы, закрепленном в Бюджетном кодексе РФ, стало принятие решения о введении временной финансовой администрация, что предполагает наличие дополнительных административных и экономических рычагов воздействия на региональные и местные администрации с целью наведения порядка в управлении общественными финансами регионов и муниципалитетов.

Структурной составляющей реформирования общественных финансов стало принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений:

Новыми задачами реформирования межбюджетных отношений стали: 1.Укрепление финансовой самостоятельности регионов.

2.Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

272

3.Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

4.Повышение прозрачности региональных и муниципальных финан-

сов.

5.Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса.

Новые подходы предполагают дифференцированный инструментарий, применительно к субъектам РФ, сгруппированным в три блока в зависимости от уровня дотационности: самодостаточные субъекты РФ имеют более высокий уровень самостоятельности в управлении общественными финансами, ограниченный исключительно требованиями БК РФ, к двум третям субъектов РФ, имеющим уровень дотационности до 60%, предъявляются дополнительные требования (ограничения расходов на содержание органов государственной власти; предельные размеры повышения оплаты труда работников бюджетной сферы; реализация предписаний Минфина России по бюджетным вопроса); а к наиболее дотационным субъектам РФ (дотационность которых превышает 60%), эти дополнительные требования ужесточаются (подписание соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и увеличении поступлений доходов; запрет на финансирование мероприятий, не отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации; ежегодная проверка бюджета Счетной палатой или ФСФБН). Такой подход представляется нам справедливым, его реализация позволит проводить взвешенную региональную политику по для всех понятным, сопоставимым правилам.

К 2011 г. федеральным законодательством на основе инвентаризации и расширения полномочий субъектов РФ закреплено установление и исполнение расходных обязательств между уровнями власти и управления, организация бюджетного процесса, процедуры заключения и исполнения государственных контрактов, способы оказания государственных услуг.

2.ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ.

Новой структурной составляющей реформирования общественного сектора и его финансов становится осуществление реструктуризации бюджетного сектора, направленное на повышение эффективности предоставления общественных услуг при сохранении (снижении) темпов бюджетных расходов на их предоставление, оптимизацию действующих сетей бюд-

жетных учреждений, переводу их в автономные учреждения, бюджетные учреждения и казенные организаций139. В 2006 г. в России действовало

139 Законодательной основой данного направления стало принятие федерального закона №286563-4 «Об автономных учреждениях», а также федерального закона № 83»О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с

273

свыше 145 тыс.учреждений образования, 30 тыс. учреждений здравоохранения, 12 тыс. учреждений культуры и массовых коммуникаций, абсолютное большинство которых были бюджетными.

Задача данного направления реформы общественного сектора - изменить ситуацию, при которой бюджетные средства поступают в сети бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, у бюджетных учреждений нет стимулов к оптимизации ресурсов, роста эффективности работы. Это связано с системой сметного финансирования и невозможностью полного контроля за распоряжением имуществом и доходами учреждения.

Законом предусмотрены, во-первых, расширение прав и рост самостоятельности бюджетных учреждений на основе изменения механизмов финансирования (переход от сметы на субсидии по государственному заданию); отмены ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения, расширения прав по распоряжению движимым имуществом и ,вовторых, создание трех новых типов учреждений – автономных (АУ), бюджетных с расширенными правами (БУ) и казенных (КУ). Государственное задание, согласно Бюджетному кодексу РФ – документ органа государственной власти (либо МСУ), который устанавливает требования к составу, каче-

ству, объемам, условиям, порядку и результатам оказания государствен-

ных (муниципальных) услуг.

Законом (83 ФЗ) проводится четкое разграничение между тремя типами создаваемых учреждений по основным параметрам – финансовое обеспечение (только казенное учреждение остается на смете, остальным придется добиваться субсидии по заданию учредителя на исполнение госзадания); приносящая доход деятельность только в казенных учреждениях зачисляется в бюджет, в остальных учреждениях такие доходы расходуются самостоятельно на уставные цели; автономные учреждения получают право на открытие счетов в банках, тогда как остальные два типа – только в органах казначейства, либо финансовых органах; действие закона о государственных закупках (94ФЗ) не распространяется только на автономные учреждения, все три типа учреждений обязаны представлять свою отчетность в сети Интернет. Для осуществления перехода учреждений в три указанных типа установлен переходный период, однако с 1.01.2012 г. вступают в силу все ключевые нормы закона, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений различных типов.

совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)учреждений от 23.04.2010 г.

274

В состав казенных учреждений отнесены подразделения вооруженных сил РФ, других воинских формирований, следственные изоляторы уголовноисполнительной системы и исправительных учреждений; специализированные учреждения по социальной реабилитации несовершеннолетних; ряд учреждений здравоохранения – психиатрические больницы, лепрозории и т.д., учреждения миграционной, таможенной службы, федеральной службы безопасности и т.д.

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем.

Финансовое обеспечение деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов, который и контролирует деятельность этого учреждения.

3.РЕФОРМА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Очень важным направлением реформирования общественных финан-

сов, повышения их эффективности, является реформа бюджетного процесса и его связь со стратегическими бюджетными ориентирами. Известно, что в большинстве стран горизонт стратегического бюджетного планирования составляет от 10 лет в Канаде, 50 лет в Китае до 75 лет в США.

Эта реформа поможет ответить на ряд вопросов: на что расходуются общественные финансы? Каковы результаты деятельности органов государственной власти? Насколько эффективны государственные расходы?

Сердцевиной реформы бюджетного процесса является БОР – переход к бюджетированию, ориентированному на результат по следующим направлениям: реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета; выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; среднесрочное финансовое планирование; программно-целевые методы бюджетного планирования, формализация процедур составления и рассмотрения бюджета

Принципами БОР являются:

Планирование бюджетных расходов «от целей», а не ресурсов, по программам и администраторам расходов;

Четкая формулировка целей и задач программ (ориентация на предоставление конкретных услуг для населения и экономики);

275

Среднесрочный характер предоставляемых услуг;

Получение количественно измеримых результатов;

Самостоятельность и ответственность администраторов расходов;

Мониторинг результативности расходов (предоставления услуг).

Впринятом формате происходит замена планирования расходов по видам расходов на планирование результатов деятельности бюджетополучателей

–переход от сметного финансирования к системе госзаказов. Инструментами БОР первоначально являлись доклады субъектов

бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), доклад «О результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ» с системой стратегических целей и тактических задач; переход к среднесрочным финансовым планам, ведомственным целевым программам, составлению реестра расходных обязательств и т.д., в настоящее время ключевыми инструментами становятся государственные программы (взамен ДРОНДов), программный бюджет.

Результатами внедрения БОР становятся:

1.Критическая оценка реальной структуры бюджетных расходов, отказ от неэффективных расходов;

2.Рост обоснованности решений о государственных расходах – более эффективное перераспределение;

3.Происходит реальная оценка общественных финансов;

4.Осуществляется предоставление населению тех общественных благ, в которых фиксируется максимальная потребность

4.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ.

Управление общественными финансами осуществляется как на федеральном, так и на территориальном уровнях.

На федеральном уровне речь идет о Программе повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г., совершенствовании системы государственных закупок, усилении значимости государственного финансового контроля.

Государственная программа является документом, определяющим цели, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики для достижения стратегических приоритетов развития страны, региона. Общим подходом является замена финансирования затрат по производству бюджетных услуг на финансирование программ под государственный заказ с обоснованием цены услуги. Госпрограммы объединяют все инструменты экономической политики для достижения конкретной цели, состоят из подпрограмм, реализуются ответственными министерствами, их соисполнителями и увязаны с программами субъектов РФ и муниципалитетов. Иерархия и взаимосвязь документов бюджетного планирования включает:

276

Концепцию (стратегию) долгосрочного развития; Государственные программы;

Подпрограммы или ведомственные целевые программы по оказанию ус-

луг;

Государственные задания бюджетным и автономным учреждениям.

В принятом среднесрочном бюджете на 2011-2013 гг. утверждена 41 программа, объединенные в пять блоков.

Таблица 14.1

Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов: аналитическое распределение расходов

федерального бюджета по госпрограммам

	Направления				2011		2012		2013
					%		%		%
	Всего с учетом государственных программ и				100,0		100,0		100,0
	непрограммных расходов
	Всего по государственным программам				96,7		97,0		97,0
	I. Новое качество жизни (11 программ)				51,7		52,8		54,1
	II. Инновационное развитие и модернизация				17,7		17,0		16,7
	экономики (17 программ)
	III. Обеспечение национальной безопасности				9,3		9,2		9,1
	(2 программы)
	IV. Сбалансированное региональное развитие				3,8		3,1		1,6
	(4 программы)
	V. Эффективное государство (5 программ)				17,5		17,9		18,4
	Всего по непрограммным расходам				3,3		3,0		3,0

Основные направления совершенствования государственного и муни-

ципального финансового контроля включают следующие направления:

Внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ в части:

−организации контроля за эффективностью использования бюджетных ассигнований;

277

−уточнения полномочий органов, осуществляющих финансовый контроль;

−включения комплексных мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

−введения определений, форм, методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля;

−приведения в соответствие системы государственного (муниципального) финансового контроля принципам и стандартам ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ;

−снижение административного давления на бизнес.

Развитие внутреннего финансового контроля в органах исполнительной

власти.

Система государственных закупок

С 2011 г. реализуется формирование федеральной контрактной системы, обеспечение регламентации всех стадий процесса госзакупок на основе нормативных правовых актов РФ и ведомственных актов по вопросам планирования и исполнения государственного заказа140.

Государственные закупки - это закупки товаров, работ и услуг на свободном рынке, осуществляемые за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов.

Формами госзакупок в РФ являются проведение конкурсов, аукционов,

путем запроса котировок, размещением заказа у единственного поставщика,

на электронных торгах. Объемы государственных закупок в 2010 г. оценивались в 5 трлн.руб или около 8 % ВВП (удельный вес госзакупок в странах ЕС составляет в среднем 17-18% ВВП). Среднее падение цены при проведении электронных аукционов по госзакупкам составило 15%, при этом отмечены случаи, когда цена снижалась в несколько десятков раз. На современном этапе реформы общественных финансов ставится задача максимального расширения масштабов конкурсных процедур при осуществлении государственных расходов. Вместе с тем, в соответствии с 94-ФЗ в России разрешено использовать менее половины способов закупок, применяемых в международной практике, преимущественно наиболее простых, легче поддающихся контролю.

Основными проблемами в этой области являются:

•сложности с финансированием госзакупок;

•незнание или непонимание государственными служащими принципов функционирования рыночной экономики, экономической политики государства, норм законодательства и т.д.;

140 Система госзакупок регламентируется федеральным законом РФ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В 94-ФЗ постоянно вносятся корректировки (с момента принятия и до конца 2009 г. – 19 пакетов поправок!), объем его увеличился втрое – с 47 до 147 страниц.

Международными правовыми нормами в области закупок являются Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг 1994 г., Соглашение по правительственным закупкам ВТО, 1994 г., директивы ЕС и т.п.

278

•коррупция (из-за коррупционной составляющей государство ежегодно теряет порядка 1 триллиона рублей);

•статистика не отражает полную информацию о конкурсах, хотя и свидетельствует об увеличении количества проводимых тендеров

•минус закрытых тендеров в том, что они позволяют нарушать права поставщиков Целями идущей реформы стало создание условий для конкуренции,

обеспечение максимальной прозрачности закупок, преодоление коррупции. Программой развития конкуренции на 2009-2012 г. к числу инструментов развития конкуренции отнесены налоговая политика, таможенно-тарифное регулирование, планирование, государственные закупки, тарифное регулирование естественных монополий. Одной из главных задач модернизации закона о госзакупках является сведение к минимуму возможности злоупотреблений чиновников при определении победителей конкурса (из-за коррупционной составляющей государство ежегодно теряет порядка 1 триллиона рублей). С 1 января 2011 года осуществляется переход на электронные аукционы всех российских заказчиков, из пяти электронных площадок, выигравших конкурс на проведение таких торгов, в настоящее время действуют три: правительств Москвы, Татарстана и ЭТП Сбербанка. Идет создание единого российского портала госзакупок, расширяется участие малого бизнеса в госзаказе, вводится Федеральная контрактная система.

Перспективы системы госзакупок связаны с преимущественным переходом на электронные аукционы, повышением качества госзаказа, применением единых критериев оценки заявок. Такая система имеет результатом существенный прирост госзаказа, размещенного у малых предприятий (их участия в электронных аукционах – с 1 до 10% в 2009 г.).

Разработан и обсуждается проект федерального закона «О размещении заказов государственными корпорациями, субъектами естественных монополий и организациями коммунального хозяйства», планируется внесение дополнений в закон «О защите конкуренции», поскольку естественные монополии – неэффективные закупщики, объем госзакупок у них в полтора раза выше, чем на общегосударственном уровне, а экономия бюджетных средств почти вчетверо ниже.

На территориальном уровне совершенствование управления общественными финансами связаны с принятием программ реформирования региональных и муниципальных финансов, финансируемых из специального фонда. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) является правопреемником действовавшего в 2002-2004г.г. Фонда реформирования региональных финансов. Использование средств Фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. Распределение субсидий осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации и на основании конкурса. С 2005

279

г. Правительство РФ не использует в этом Фонде средства Международного банка реконструкции и развития, и объём субсидий был увеличен с 2006 г. в 2,5 раза.

Из этого Фонда получают средства регионы и муниципальные образования, отобранные по результатам конкурса. Задачи ФРРМФ - осуществление расширенного мониторинга региональных финансов на основе использования так называемых дисквалификационные критериев (минимальных стандартов) для текущей оценки их состояния в субъекте РФ, либо муниципалитете. Затем - разработка и реализация Программ реформирования общественных финансов региона или муниципалитета – на два года с ежегодной оценкой прогресса. Условием реализации программ реформирования общественных финансов является их стимулирование: получение субсидии. Участниками программ могут быть субъекты РФ и муниципалитеты, программы которых стали победителями ежегодно объявляемого конкурса.

Ключевые блоки Программ реформирования общественного сектора региона141:

•Реформа бюджетного процесса и управления расходами;

•Бюджетирование, ориентированное на результат;

•Административная реформа;

•Реформирование отраслей государственного и муниципального секторов экономики;

•Совершенствование системы инвестиций;

•Создание условий для развития доходной базы;

•Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

•Совершенствование долговой политики;

•Межбюджетные отношения;

•Повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.

Очевидно, что пять уровней сложности по каждому из перечисленных направлений, включающих от трех до семи мероприятий, предъявляет весьма высокие требования к качеству менеджмента общественными финансами, выводя его на уровень наилучших мировых стандартов. Естественно, что ключевым условием успеха осуществления реформирования региональных финансов становятся: обязательна политическая поддержка реализации программы; реалистичность принимаемых обязательств и их неукоснительное исполнение; конкретные результаты преобразований; четкая координация всех административных структур администрации – экономических, финансовых, отраслевых и т.п.

Результатом реализации Программы реформирования общественных финансов становится не только получение дополнительных финансовых ресурсов федерального бюджета. Главное – разработка и внедрение стратегиче-

ских рычагов и механизмов управления регионом, муниципалитетом по ключе-

141Постановление Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2

280

вым его параметрам, обеспечение стабильности региональной бюджетной системы и входящих в ее состав местных бюджетов, эффективное аккумулирование и распределение финансовых ресурсов, предоставление тех бюджетных услуг, в которых в наибольшей степени нуждается население территории.

На первых этапах в реализации программ реформирования принимали участие: республики Карелия, Чувашия, Краснодарский и Хабаровский края, Астраханская, Вологодская, Самарская, Саратовская, Челябинская области, г.Санкт-Петербург, затем к ним присоединились республика Саха(Якутия), целый ряд других субъектов РФ.

Регионы-получатели субсидий из ФРРФ и ФРРМФ в 2005-2006 гг.

	2005	2006
	Республика Коми
		Республика Алтай
	Республика Марий Эл
		Алтайский край
	Республика Саха (Якутия)
		Амурская область
	Республика Хакасия
		Пензенская область
	Белгородская область
		Республика Бурятия
	Кировская область
		Республика Мордовия
	Ленинградская область
		Брянская область
	Смоленская область
		Красноярский край

Вопросы для повторения и задания:

1.Охарактеризуйте роль финансов общественного сектора в современной экономике России.

2.Подготовьте сообщения на тему:

Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат – зарубежный опыт и российские реалии.

Федеральный и региональный опыт разработки государственных программ.

Роль автономных некоммерческих организаций в реструктуризации бюджетной сети.

Программы реформирования региональных финансов – проблемы и опыт.

Реформирование муниципальных финансов в контексте реформы местного самоуправления.