Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

301

Новым этапом бюджетных реформ стал переход к принципиально новой системе – «разделение не денег, а полномочий». Основные направления включают:

1)упорядочение бюджетного устройства;

2)закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;

3)закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

4)создание прозрачной и эффективной системы финансовой помо-

щи;

5)совершенствование управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.

По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации. Так, по первому, связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, вначале был проведен серьезный анализ сложившейся практики бюджетной системы и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных разновидностей бюджетного устройства на единой территории страны.

Глубина бюджетной системы в едином государстве, при закрепленных

вБюджетном Кодексе РФ трех уровнях, достигала 4-5 уровней.

Сохранены 3 уровня бюджетной системы: федеральный, субъектов РФ, местный, однако последний уровень разделен на подуровни - территориальный и поселенческий (муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений).

С 1 января 2006 г. в большинстве регионов начала действовать новая система местного самоуправления и несколько видов местных бюджетов (муниципальных районов, городских округов и городских и сельских поселений), что потребовало дополнительных средств на осуществление межбюджетного выравнивания муниципальных образований.

Следующим направлением бюджетной реформы стало разграничение расходных полномочий. Разграничение бюджетных полномочий представляет собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по распределению общественных (бюджетных) услуг населению.

Оно осуществляется исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления, а, следовательно, их бюджетами, исходя из трех критериев: первый – определение того уровня, который устанавливает нормативноправовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, регионального закона, либо реше-

отношений и местного самоуправления.

302

ния представительного органа власти местного самоуправления), второй – определение уровня власти, который финансирует из бюджета предоставление общественной услуги, и, наконец, третий критерий - определение уровня, который реально предоставляет соответствующую общественную услугу.

Сложившееся разграничение расходных полномочий в целом соответствует мировой практике в том смысле, что каждый уровень бюджетной системы отвечает за вопросы соответствующего значения. Например, содержание федеральных органов власти и оборона финансируется из федерального бюджета; услуги, отвечающие потребностям нескольких муниципальных образований, например, содержание больниц, финансируются за счёт регионального бюджета; услуги для жителей муниципального образований, например вывоз мусора, финансируются местными властями.

Третьим направлением современной бюджетной реформы стал поиск оптимального варианта разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма, в рамках реформы было бы необходимо децентрализовать не только расходные полномочия, но и, что очень важно, соответствующие им доходные источники.

Каждому уровню бюджетной системы передан перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия.

Мировая практика, как отмечалось выше, знает следующие принципиальные подходы к решению проблемы разделения собираемых налогов.

1.Каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет

впринципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. Эта схема применима лишь при сравнительно однородных в фискальном отношении регионах (например, применяется в США).

2.Соединение в рамках определённого вида общественногосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что налогоплательщик обязан платить один и то же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Результат – резкое усиление индивидуально-регионального регулирования бюджетных отношений. Из-за давления регионов на федеральный центр единая налоговая система постепенно разрушается и перестаёт быть интегрирующим фактором в рамках Федерации

303

3. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами всех уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки (применятся в ФРГ). Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация.

Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов (безвозмездных, безвозвратных), помимо традиционных:

1)дотации (нецелевая помощь),

2)субвенции (целевая),

3)субсидии (долевая),

4)бюджетные кредиты (возвратные, но недорогие, небольшая доля от ставки рефинансирования ЦБ РФ),

5)к новым видам относятся отрицательные трансферты,

6)субвенции на выполнение межмуниципальных функций

(школьный автобус и т.д.)

Такая помощь предоставляется субъектам и муниципалитетам из вышеперечисленных фондов финансовой поддержки по формализованным методикам, созданы фонды в рамках федерального бюджета.

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

К 2010 г. завершено разграничение расходных и доходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, упорядочено бюджетное устройство, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов,

304

улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Дальнейшее развитие системы происходит в рамках Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации Целью Концепции в 2006-08 гг. стало повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по реализаций их полномочий, повышение устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на общественные услуги с учётом объективных различий в потребностях населения и

особенностей социально-экономического развития территорий. Определены следующие основные задачи:

1укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

2создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

3создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

4повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

5оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.

Для решения задачи укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации для достоверного среднесрочного бюджетного планирования.

Среднесрочное бюджетное планирование предполагает начинать бюджетный цикл с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров (среднесрочного) финансового плана на соответствующий год, анализы изменения внешних факторов и условий, обоснований изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

В целях совершенствования процесса среднесрочного финансового планирования на территориальном уровне Министерство финансов РФ разрабатывает методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию для субъектов Федерации и муниципальных образований по применению целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей бюджетных средств.

Осуществлен переход на трехлетнее бюджетное планирование, осуще-

305

ствляются расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации на среднесрочный период. Распределение финансовой помощи производится с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Создание институциональных стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты решено законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня их дотационности. Это необходимо для того, чтобы субъекты Российской Федерации стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории субъектов Российской Федерации с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

II. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты

субъектов Российской Федерации и местныебюджеты

1.Институциональныестимулы

100%

1. подписаниесоглашений оповышении

эффективности использования

бюджетныхсредств и увеличении

доходах

поступлений доходов;

2. запрет на финансирование

мероприятий, не отнесенных к

полномочиям субъектов Российской

Федерации;

в

3. ежегодная проверка бюджета Счетной

помощи

палатой или ФСФБН.

1. ограничения расходов на

60%

12

содержание органов госвласти;

2. предельные размеры

повышения оплаты труда

финансовой

работников бюджетной сферы;

57

3. реализация предписаний

Минфина России по

бюджетным вопросам.

20%

Доля

20

0

Республика Адыгея Алтайскийкрай

Бурятия

край

Мордовия

Москва.

ЧеченскаяРеспублика КомиПермяцкийоа..

ИнгушскаяРеспублика РеспубликаТыва Усть-ОрдБурятский. оа.. РеспубликаДагестан РеспубликаАлтай Корякскийоа.. КабБалкарская.- Респ. РеспубликаОсетияСев. КарЧеркесская.- Респ. Еврейскаяао..

Читинскаяобласть

Брянскаяобласть

Ростовскаяобласть

область

Челябинскаяобласть Астраханскаяобласть

область

Пермскаяобласть

Самарскаяобласть

Камчатскаяобласть

Хабаровский

Тульскаяобласть

г

Республика Магаданскаяобласть Курганскаяобласть РеспубликаМарийЭл

Ивановскаяобласть Амурскаяобласть Псковскаяобласть

Тамбовскаяобласть ЧувашскаяРеспублика КалмыкияРеспублика Пензенскаяобласть Таймырскийоа.. Ульяновскаяобласть Приморскийкрай Костромскаяобласть Ставропольскийкрай РеспубликаЯкутияСаха)( БурятскийАгинскийоа-.. Калужскаяобласть

Кировскаяобласть Архангельскаяобласть Саратовскаяобласть Воронежскаяобласть КарелияРеспублика ХакасияРеспублика Сахалинскаяобласть

Владимирская Орловскаяобласть Калининградскаяобласть Курскаяобласть Новгородскаяобласть Тверскаяобласть Смоленскаяобласть Рязанскаяобласть Новосибирскаяобласть Краснодарскийкрай Чукотскийоа.. Томскаяобласть

Республика Эвенкийскийоа.. Мурманскаяобласть Волгоградскаяобласть Омскаяобласть Иркутскаяобласть Московскаяобласть Кемеровскаяобласть Нижегородскаяобласть Белгородскаяобласть ТатарстанРеспублика

БашкортостанРеспублика РеспубликаУдмуртская Оренбургская РеспубликаКоми Петербурганкт.Cг-

Ярославскаяобласть Ленинградскаяобласть Ненецкийоа..

Свердловскаяобласть Вологодскаяобласть Красноярскийкрай Тюменскаяобласть Липецкаяобласть НенецкийЯмалооа-.. МансийскийХантыоа-..

Рис.16.1 Институциональные стимулы роста доходной базы бюджетов.

Суть механизма состоит в следующем: в отношении субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета не превышает 20 процентов объема собственных доходов, предполагается применять общие требования, установленные бюджетным законодательством РФ, в части соблюдения ограничений на предельный размер государственного долга и дефицита бюджета субъекта РФ.

Для субъектов РФ в бюджетах которых доля финансовой помощи из

306

федерального бюджета составляет от 20 до 60 процентов объема собственных доходов, устанавливаются дополнительные ограничения, касающиеся расходов на содержание органов государственной власти и оплаты труда государственных служащих субъекта РФ, а также установлено соблюдение предельных размеров повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы.

Для субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 60 процентов объема собственных доходов, установлены более жесткие требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств:

-введение дополнительных ограничений на объем государственного долга

ивеличину дефицита бюджетов соответствующих субъектов РФ;

-обязательное заключение соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств

иувеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;

-введение запрета на финансирование из бюджетов субъектов РФ мероприятий, не отнесенных Конституцией и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

-проведение ежегодной проверки исполнения бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Важным инструментом стимулирующего воздействия на субъекты РФ и муниципалитеты станет процедура заключения и исполнения соглашений об оздоровлении государственных финансов с высокодотационными субъектами РФ – введение временных финансовых администраций.

Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели стали требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления общественными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях.

В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на

307

"управление результатами" возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Поэтому важно разработать комплекс мер по обеспечению внедрения независимой экспертизы - установить полномочия независимых экспертов, разработать требования к ним и процедуры отбора экспертов.

Оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления общественными финансами.

Для реализации масштабных реформ общественного сектора и общественных финансов на федеральном уровне разрабатываются типовые нормативные правовые акты регионального и муниципального уровней и методические рекомендации. Другим важнейшим этапом работы становится совершенствование системы региональной и муниципальной статистики, обеспечивающей необходимую информационную базу социально-экономических показателей различных территорий для постоянного мониторинга работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в условиях реализации реформы местного самоуправления.

Вопросы для повторения и обсуждения

1.Дайте оценку дифференциации социально-экономических, демографических, финансовых и других параметров развития российских регионов и приведите конкретные примеры.

2.Охарактеризуйте особенности российской модели бюджетного федерализма.

3.Назовите основные направления реформы федеративных отношений

иместного самоуправления и раскройте их содержание

4.Какие проблемы представляются вам наиболее важными в дальнейшем развитии бюджетного федерализма в регионах России?

308

ГЛАВА 17. ОСНОВЫ КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО УНИТАРНЫХ И ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВ

1.Модель фискального федерализма

2.Модель конкурентного федерализма

3.Канадская модель бюджетного федерализма.

1.МОДЕЛЬ ФИСКАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран.

В настоящее время различается несколько моделей – модель фискального федерализма, конкурентного федерализма, а также их сочетание. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия) делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги (54,7% - с населения и 9% - на прибыль предприятий) и около 16% - косвенные налоги на потребление.

Модели бюджетного федерализма

Американская (конкурентный федерализм)

1)собственные налоги («один налог - один бюджет»)

2)самостоятельность в расходах

3)неприятие «мандатов»

4)слабое выравнивание

5)свобода заимствований

Германская

(кооперативный федерализм)

1)совместные налоги («один налог - три бюджета»)

2)совместное регулирование расходов

3)«финансируемые мандаты»

4)сильное выравнивание

5)ограничения заимствований

6) возможность «банкротства»6) помощь кризисным регионам

Канадско-российская модель

Информационно-аналитическая поддержка: Институт реформирования общественных финансов, [phone]

Рис.17.1. Основные модели бюджетного федерализма

309

В числе положительных характеристик модели фискального федерализма, используемой, например, в ФРГ, называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания.

Все налоговое законодательство Германии централизовано. Налоги распределяются между уровнями бюджетной системы фиксировано согласно Конституции страны. Налоги, закреплённые за каждым уровнем бюджетной системы, обеспечивают малую часть бюджетных доходов.

Таблица 17.1.

Налоги, полностью поступающие в бюджеты одного уровня (в % к общей величине налоговых поступлений).

Федеральный бюджет	акцизы		14
Бюджеты земель	налоги на	автотранспорт и чистое	5
	богатство
	налоги на регистрацию бизнеса и на
Местные бюджеты	имущество,	плата за коммунальные	8
	услуги

Главным источником доходов страны являются налоги, поступления которых распределяются между несколькими уровнями бюджетной системы. Собираются они централизовано, после чего распределяются в соответствии заданными долями.

Таблица 17.2.

Вертикальное распределение расщепляемых налогов между уровнями бюджетной системы в Германии.

	Доля
	федеральная	земель	муниципалитетов
Подоходный налог	42,5	42,5	15
Налог на прибыль	50	50	0
НДС	56	44	0

Региональное распределение НДС осуществляется пропорционально численности населении. Горизонтальное распределение налога на прибыль и подоходного налога производится на основе места происхождения налоговых поступлений. Вертикальное разделение подоходного налога и налога на при-

310

быль утверждено Конституцией страны.

В компетенцию федерального правительства входят оборона, дипломатическая и внешнеэкономическая деятельность, иммиграция и эмиграция, валютное регулирование, федеральный транспорт, почта и коммуникации. К компетенции земель относятся культура, образование, поддержание общественного порядка, здравоохранение и охрана окружающей среды, а также региональное экономическая политика. Муниципалитеты отвечают за коммунальные услуги, здравоохранение, спорт, отдых, жилищное строительство

истроительство дорог. Фактический расходы по многим из этих статей осуществляются всеми уровнями бюджетной системы за счёт целевых грантов.

На федеральном уровне наиболее важными являются законодательная функция, распределение финансовых ресурсов и формулирование основных направлений политики в той или иной области. Правительства земель и муниципальных образований отвечают в основном за воплощение этой политики в жизнь

Вместе с тем у этой модели много недостатков – стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти. Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, нивелируют её недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закреплением согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

Важную роль в описываемой модели играют трансферты, к которым относят разные формы межбюджетного выравнивания. Объем трансфертов в бюджетах регионов федеративных государств составлял от 4% ВВП в Австрии, 4,3% в Германии, 5,1% в Швейцарии, 5,6% в США, до 8% ВВП в Канаде

иАвстралии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах ОЭСР довольно высока и составляла в начале 90-х гг. около 40%, в том числе в англосаксонских странах – 36%, в Скандинавских – 34%, в федеративных европейских – 24, в других западноевропейских странах (Греция, Бельгия, Франция, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды) – 63,2%.

2.МОДЕЛЬ КОНКУРЕНТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

ВСША используется другая модель – модель конкурентного федера-

лизма.

Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях