Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

281

Формирование доходного потенциала бюджета региона для повышения самостоятельности региональной бюджетно-налоговой политики.

Управление общественными финансами региона на основе международных стандартов.

282

ГЛАВА 15. ОСНОВЫ КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. БЮДЖЕТНЫЕ СИСТЕМЫ УНИТАРНЫХ И ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВ.

1.Сущность и принципы бюджетного федерализма.

2.Разграничение основных понятий бюджетного федерализма

3.Преимущества и недостатки бюджетной децентрализации

1.СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т.д.), и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Как известно, традиционной формой государственного устройства, начиная со средних веков, является унитарное государство – верховная власть Короля и местная власть феодалов. В ХХ веке, унитарная форма государственного устройства приобрела демократические черты, став подавляющей в большинстве стран мира – из 200 с лишним стран - членов ООН, абсолютное большинство имеют унитарное устройство, представляющее двухзвенную систему: центральную власть страны и местные власти.

Вместе с тем, формы государственного устройства с течением времени претерпели существенные изменения. В конце Х1Х-начале ХХ века в ряде стран развилась и укрепилась другая форма государственного устройства – федеративная, в которой сосуществуют более двух уровней власти и управления. Таких государств в настоящее время всего лишь 10% от числа стран, зарегистрированных в ООН. Однако именно в них проживает более половины населения планеты и у них сосредоточена большая часть территории Земли.

К числу стран с федеративным устройством относятся, как правило, наиболее крупные страны: Канада, США, Мексика, Аргентина, Бразилия в западном полушарии. В восточном – Австралия, Индия, Пакистан, в Европе – ФРГ, Бельгия, Швейцария, в Азии – Арабские Эмираты, Египет и др. С 1991 года к клубу государств с наиболее развитым государственным устройством – федеративным – присоединилась и Российская Федерация.

Перейдя от административно-плановой к рыночной экономике и приняв федеративное устройство, Российская Федерация проводит реформирование

283

собственной бюджетной системы, адаптируя ее к новым рыночным условиям на принципах бюджетно-налогового федерализма. Почему в первую очередь речь идет о реформе бюджета, государственных расходов, налогов?

Существо проблемы заключается в том, что если в плановой экономике основным инструментом государственного регулирования территориального, межотраслевого, социально-экономического развития в целом являлся План, закрепленные цены на производимые товары и услуги, что позволяло регулировать отраслевые и территориальные пропорции развития, то при переходной и рыночной экономике пятилетний план, как главный экономический механизм отмирает, и наиболее реальным инструментом воздействия государства на развитие экономики, социальной сферы, территориальных пропорций, становится бюджет, государственные расходы, налоги. В федеративном государстве государственный бюджет принимает форму бюджетной системы, соответствующую новому административно-территориальному делению страны, имеющей федеральный, региональный и местный уровни власти и управления. Государственные и муниципальные финансы, как основа бюджетной системы, в рыночной экономике приобретают форму общественных финансов, объединяющих как государственные, так и муниципальные финансы. Общественные финансы становятся материальной основой деятельности общественного сектора экономики, роль которого во всех развитых странах в последние десятилетия существенно возрастает.

Теоретической основой данного направления реформы стала теория бюджетного федерализма, суть которого – в нахождении оптимума при децентрализации властных полномочий как расходных, так и доходных для усилении самостоятельности регионов и муниципалитетов, но сохранении целостности страны, достижения ее устойчивого социально-экономического и территориального развития.

Бюджетно-налоговый федерализм, ставя задачу разрешения противоречий между уровнями власти при делении природных ресурсов, экономической базы, доходных источников, обозначает четкую цель - обеспечение населения сопоставимым набором общественных благ на всей огромной и неравномерно развитой территории страны, а также предлагает три необходимых механизма для достижения поставленных задач.

Первый из них - распределение расходных полномочий и расходов между всеми уровнями власти и бюджетной системы, второй - наделение каждого уровня соответствующими доходными источниками для реализации расходных полномочий, и в случае их несовпадения – третий механизм, а именно - межбюджетное выравнивание, т.е. предоставление финансовой помощи для сбалансированности бюджетов.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административнотерриториальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая

284

централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

С помощью понятийного аппарата бюджетного федерализма характеризуют различные аспекты децентрализации управления и финансовой самостоятельности территориальных образований. В основе их лежат общие для государств с федеративным устройством принципы (правила и порядок) бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий:

- разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расхо-

дам;

-наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

-сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть све-

дено к трем ключевым – единству бюджетной системы, её сбалансиро-

ванности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня.

Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как систему отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направ-

ленных на поиск баланса интересов Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех, вышеназванных составляющих:

разграничения расходных полномочий и расходов по уровням

власти;

разграничения налогов и других доходов в соответствии с рас-

285

пределенными расходами;перераспределения финансовой помощи (межбюджетных

трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же, располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т.д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности. Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т.д.), в других – только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других, в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал, и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны, независимо от проживания, сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.

2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ ПОНЯТИЙ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, эко-

286

номические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, её субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование, в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения её сбалансированности. Оно является неотъемлемой её составляющей, главные формы регулирования – достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устра-

нения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет - субфедеральные бюджеты – местные бюджеты. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Финансовыми инструментами вертикального бюджетного регулирования являются налоги – собственные (на 100% поступающие в бюджет одного уровня, например НДС в федеральный бюджет, налог на имущество юридических лиц, транспортный – в субфедеральные бюджеты, налоги на землю и на имущество физических лиц – в местные бюджеты) и совместные налоги, которые делятся между несколькими бюджетами (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, налоги на малый бизнес и т.п.).

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, под которой понимается устранение несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (по горизонтали), вызванное объективными причинами. Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны, независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, её особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, существенном отличии уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция региона по отношению к рыночным изменениям.

Горизонтальное выравнивание бюджетов ещё называют межбюджет-

287

ным выравниванием или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Финансовыми инструментами горизонтального бюджетного выравнивания являются межбюджетные трансферты.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетноналоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование являются частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т.е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованны, чем в промышленно развитых. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь небольшой перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В развитых странах, особенно с федеративным устройством, напротив, наблюдается тенденции к некоторой децентрализации государственных полномочий, выражаемая в передаче государственных расходов на более низкие уровни.

Приведенные выше положения хорошо прослеживаются при анализе статистических данных – в унитарных государствах финансовая помощь существенно выше по отношению к ВВП.

Так, в развитых странах с федеративным устройством на цели финансовой помощи субфедеральным бюджетам в середине 90-х гг. расходовалось от 1,5 до 4% ВВП (включая собственно бюджетные средства и расходы социально-страховых фондов), а в унитарных государствах ресурсы, выделяемые на финансовую помощь в местные бюджеты, значительнее: от 4,78% в Швеции до это 8,33% ВВП в Англии.

Таким образом, межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм являет собой их совокупность.

288

3. ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

Усиленное внимание к проблеме «централизация – децентрализация» в последнее десятилетие вызвано серьезным практическим интересом, который связан с переходом от унитарного к федеративному государственному устройству, что особенно актуально для Российской Федерации, и энергичным развитием отношений бюджетно-налогового федерализма.

Как отмечает один из известных российских исследователей данной проблемы В.Н.Лексин, «сложной и, к сожалению, всегда политически окрашенной проблемой становится нахождение баланса выгод и недостатков централизации и децентрализации. При этом не требуют доказательств серьезные последствия перекоса в одну или другую сторону. Если децентрализуется «всё» (фактически исчезает или становится номинальным «центр»), то полностью деформируется прежняя система: вместо прежнего «центра» появляется несколько новых. По такой схеме, например, происходит распад сложно устроенных государств: унитарное – федеративное – конфедерация – несколько новых. В любой целостной системе децентрализация уместна лишь потому и до тех пор, пока есть «центр». Если же централизуется «всё» (исчезают или ставятся номинальными «субъекты децентрализации»), то возникает унитарное, тоталитарное по организации управления (в конечном счете – по духу) государство».

Вместе с тем, разные страны с федеративным устройством (США, Канада, ФРГ и др.), все более приближаются к оптимальному уровню сбалансированности отношений централизации-децентрализации, причем это происходит не только по причине их финансово-бюджетного благополучия, но и в связи с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственнотерриториального устройства. Это свидетельствует о том, что в этих странах научились использовать преимущества бюджетной децентрализации в сфере общественных финансов, нивелируя её недостатки с помощью перечисленных инструментов.

Критерием оптимума в каждый момент времени выступает наличие

(либо отсутствие)	устойчивого	территориального	социально-
экономического развития, минимизация		дотационных и депрессивных тер-

риторий, рост благосостояния граждан. Оптимум этот динамичен, его подвижность, отслеживаемая в режиме мониторинга с помощью набора соци- ально-экономических индикаторов, может стать базой реалистичных оценок эффективности степени децентрализации.

Термин «децентрализация» используется достаточно широко, однако его значение понимается далеко не всегда одинаково. Бюджетная децентрализация взаимосвязана с процессами географической децентрализации и децентрализации системы принятия административных решений, однако имеет ряд отличий.

Географическая децентрализация используется во многих странах с

289

целью активизации экономического развития преимущественно в сельских, районах, с тем, чтобы с помощью субсидий и налоговых льгот добиться снижения относительных затрат для развития бизнеса и, таким образом, сделать эти территории более привлекательными. Этот вид децентрализации не подразумевает обязательного укрепления финансовой базы местных ор-

ганов власти. Децентрализация системы принятия и исполнения админи-

стративных решений предполагает более широкое делегирование полномочий местным подразделениям центральной исполнительной власти. Эта стратегия призвана обеспечить технически более эффективное управление за счет сокращения многоступенчатого процесса исполнения решений и повышения, тем самым, оперативности работы органов государственного управления. Для достижение этих целей также не обязательно укрепление финансовой системы местных органов власти.

Как известно, децентрализованное управление даже в самой рациональной его форме на порядок сложнее централизованного, а децентрализованная организация сложной системы (например, федеративное устройство государства) требует усилий для поддержания её целостности и устойчивого развития неизмеримо больших, чем в варианте унитарной организации. Вместе с тем, именно федеративное устройство зачастую является единственным средством для сохранения целостности страны, поскольку территориальная децентрализация в форме федерации остается самой существенной альтернативой дезинтеграции, политическому распаду страны. Поэтому федерации, являясь новейшим эволюционным пиком в развитии государства; в большинстве своем появились только в ХХ веке.

В сфере общественных финансов бюджетная (или бюджетноналоговая) децентрализация имеет принципиальные отличия от других форм и методов разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в связи с тем, что её предметом во всем мире являются: единая система государст-

венных финансов и единые правила налогообложения, разработки и испол-

нения бюджета. К тому же, в каждом государстве, обязательно единство денежно-кредитной системы и внешних заимствований. При этом главной целью децентрализации является создание более тесной взаимосвязи между системой управления и населением, а это требует укрепления финансовой системы местных органов власти. Задача заключается в предоставлении регионам и органам местного самоуправления определенных полномочий в сфере налогообложения и расходования средств, а также возможности самостоятельно определять параметры и структуру расходной части бюджета. Таким образом, население сможет самостоятельно определять состав местных органов власти (путем выборов) и активно участвовать в процессе управления.

Конечным результатом должно стать повышение качества общественных услуг, предоставляемых местными органами власти, и большее удовлетворение избирателей. Бюджетная децентрализация предполагает определенную степень автономии местных органов власти, позволяющую им принимать независимые решения в налогово-бюджетной сфере.

290

Для того, чтобы раскрыть экономическое содержание децентрализации как обратной стороны централизации, необходимо, на наш взгляд, взвесить их преимущества и недостатки.

В чем же заключаются преимущества бюджетной централизации?

Они выражаются в разноуровневых возможностях, основными из которых, на наш взгляд, являются следующие:

1)возможности сохранения макроэкономической стабильности;

2)поддержания инвестиционной активности, особенно важной в периоды экономического спада;

3)поддержание сопоставимого уровня потребления общественных благ по территории страны;

4)существенные возможности выравнивания весьма дифференцированной душевой бюджетной обеспеченности, что особенно актуально для России;

5)относительно более высокой компетенции и квалификации управленческих кадров центральных органов управления.

Для доказательности выдвинутых обобщений приведем некоторые аналитические и статистические данные.

В отношении возможностей для макроэкономической стабильности централизация предпочтительна на стадии переходной экономики. Как отмечает профессор экономики и декан факультета политических исследований Университета штата Джорджия, Рой Бол, государства с развивающейся

ипереходной экономикой являются нестабильными своей природе, что объясняется рядом причин, например, – существенной зависимостью от ограниченного числа основных статей экспорта (сельскохозяйственного или минерально-сырьевого). Изменение цен на мировом рынке может оказать крайне негативное воздействие на экономику такой страны. Изменение глобальных экономических условий также может замедлить темпы экономического роста таких стран. Например, экономический спад в мировой экономике мог бы привести к сокращению притока зарубежных инвестиций, падению спроса на экспорт, значительному сокращению туристической деятельности и т.п. Так, даже в экономически наиболее развитых странах Латинской Америки объем реального ВВП в 1,5 раза более неустойчив, чем в промышленно развитых странах, а реальные курсы национальных валют - в 3 раза более неустойчивы.

Такая неустойчивость в экономике сообщается и общественному сектору, причем зачастую даже в большем масштабе. Колебания мировых процентных ставок и реальных валютных курсов непосредственно влияют на размеры обслуживания внешнего долга (что отчетливо проявлялось в России в 90-х годах). Суммы поступлений от косвенных налогов зависят от колебания спроса, а расходы в общественном секторе зависят от степени инфляции

ибезработицы. В отчете Всемирного Банка отмечается интересный факт: налоговые поступления в латиноамериканских странах оказываются в 2,5 раза более изменчивыми, чем в промышленно развитых странах, а расходы в общественном секторе - в 4 раза более изменчивыми.