Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

291

Угроза нестабильности заставляет центральные органы власти осуществлять контроль за деятельностью в бюджетно-налоговой сфере (путем сокращения государственных расходов, либо усилением налогов) для того, чтобы проводить стабилизационную политику. Действительно, как можно реализовать программу по регулированию инфляции и бюджетного дефицита, при условии, что значительная доля государственных расходов и налогов находится в ведении местных органов власти, которые не имеют прямой заинтересованности в проведении стабилизационной политики? Министерства финансов практически во всех странах стремятся в максимально возможной степени контролировать:

1)размеры налоговых ставок и налогооблагаемой базы по основным видам налогов. Это позволяет правительству контролировать уровень доходов и размер бюджетного дефицита. В большинстве развивающихся стран и стран с переходной экономикой ставки и налогооблагаемая база основных налогов устанавливаются центральным правительством и не могут быть изменены местными органами власти. Это в значительной степени объясняется необходимостью контроля макроэкономических параметров.

2)Порядок распределения расходов и определения их уровня. При отсутствии жестких бюджетных ограничений расходы местных органов власти могут достигать величин, которые будут угрожать размеру бюджетного дефицита. По этой причине во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой осуществляется контроль над уровнем расходов местных органов власти. Для этого есть несколько способов: (а) централизованное установления уровня заработной платы служащих местных органов власти; (б) установление верхнего порога занятости в общественном секторе,

и(в) утверждение местных бюджетов органами власти более высокого уровня.

3)Регламентация порядка привлечения займов местными органами власти. Это может защитить экономику от чрезмерного инвестирования со стороны местных органов власти. Это также позволит центральному правительству лучше контролировать общий уровень внутреннего заимствования в экономике.

Таким образом, контроль за доходами, расходами и заимствова-

ниями территориальных органов власти является необходимым условием достижения макроэкономической стабильности, а их осуществлять гораздо легче в условиях бюджетной централизации.

Другим важным аргументом в пользу бюджетной централизации является необходимость инвестиций в инфраструктуру, которые должны направляться централизованно. Как правило, особенно в странах с переходной экономикой наблюдается недостаток капитала, и местные органы власти обладают весьма незначительными денежными запасами. При этом хорошо известно, что приоритеты государства в целом в области инвестиций зачастую не совпадают с приоритетами территориальных и местных органов власти. Центральное правительство заинтересовано в инфраструктурных инвестициях, которые принесут пользу как на региональном, так и на нацио-

292

нальном уровнях: это магистральные дороги, энергетические, информационные, транспортные системы и т.д. Местные органы власти, наоборот, в большей степени заинтересованы в инвестиционных проектах, имеющих по преимуществу местное значение, например, строительстве рынков, систем водоснабжения небольших территорий, муниципальных строений и зон отдыха. Поэтому в условиях ориентации на максимальную интенсификацию экономического роста, находится немало сторонников того, что крупным государственным инвестиционным проектам, призванным обеспечить развитие общенациональной инфраструктуры, должен отдаваться безусловный приоритет, и что роль местных органов власти в инвестиционной политике должна быть ограниченной.

Дополнительным аргументом в пользу бюджетной централизации является опасение, что местные органы власти в процессе создания и развития разнообразной инфраструктуры не будут придерживаться необходимых стандартов (как технологических, так и предоставления общественных услуг) и не смогут обеспечить их функционирование на должном уровне. Что же касается инвестиций в социальную сферу, в социальную инфраструктуру, большинство представителей федерального центра справедливо полагают, что эти инвестиции должны осуществляться единообразно по всей стране. Эта позиция реализуется через федеральные правительственные программы, которые ограничивают автономию территориальных органов власти в определении уровня предоставляемых общественных услуг в сфере образования и здравоохранения, а также жилищно-коммунальных услуг. Сопоставимая доступность к потреблению основных общественных благ в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты в условиях централизации достигается использованием нормативного метода планирования бюджетных расходов - «норм расходования» при формировании бюджетов.

В условиях централизации существует больше возможностей для выравнивания финансовых различий – в уровнях душевой бюджетной обеспеченности. Как известно, для большинства развивающихся стран и стран с переходной экономикой характерны очень большие межрегиональные различия в уровне доходов и благосостояния. Для «бедных» регионов типичны низкая собираемость налогов и высокий уровень потребностей в расходах. Смягчение этих неблагоприятных финансовых различий является, как правило, задачей центрального правительства. Одним из общепринятых методов нивелирования различий является система выделения уравнительных (выравнивающих) трансфертов. В условиях централизации существует больше возможностей для выравнивания финансовых возможностей. У центрального правительства появляется возможность в большем объеме объединять средства для последующего перераспределения среди территориальных органов власти с целью выравнивания финансовых различий между регионами.

Бюджетная децентрализация фактически препятствует выравниванию. Когда органам местного самоуправления предоставляются полномочия по налогообложению или самостоятельному определению структуры расходов, а также некоторые возможности по осуществлению заимствований,

293

преимуществами нового статуса, как правило, воспользуются регионы и без того с более высокими уровнями доходов. Эти территории имеют достаточную налогооблагаемую базу для введения новых налогов, отличаются более высокой собираемостью налогов, имеют инфраструктурные возможности, позволяющие предоставлять большее количество социальных услуг, а также достаточный потенциал для погашения кредитов, что позволяет использовать займы для усиления инвестиционной активности. Таким образом, при децентрализации бюджетной системы можно ожидать дальнейшего роста дифференциации между «богатыми» и «бедными» регионами.

В чем заключаются преимущества бюджетной децентрализации?

Среди основных преимуществ бюджетной децентрализации выделяются не только традиционные - экономические и социальные, но и «интегрированные», которые можно сформулировать как развитие инициативы – местных органов власти и управления, граждан и институтов гражданского общества

– различных некоммерческих организаций, лоббирующих интересы и населения, и предпринимательства во властных структурах.

Среди экономических преимуществ децентрализации – рост благосостояния граждан, их более осознанная позиция по поводу уплаты налогов в бюджетную систему, экономически более эффективное расходование средств со стороны местных администраций при условии их влияния на эти расходы. Это выгодно для государства в целом по ряду причин.

Во-первых, если граждане получают снижение налогов, увеличение социальных расходов или изменение структуры расходов в соответствии с приоритетами и т.п., их благосостояние при этом увеличивается. Во-вторых, если качество предоставляемых услуг соответствует их потребностям, люди охотнее платят налоги. Децентрализация, таким образом, должна привести к активизации налоговой политики и к преодолению сопротивления при введении целевых налогов либо сборов за пользование как средства возмещения затрат, что является менее вероятным в условиях централизованной системы управления.

Наконец, бюджетные услуги оказываются более эффективно, поскольку при помощи налогов и сборов за пользование избиратели сами оплачивают блага коллективного пользования, предоставляемые на местах, они могут требовать подотчетности местных должностных лиц в том, что касается количества и качества предоставляемых услуг. Если избиратели при этом не удовлетворены порядком предоставления общественных услуг, они могут лишить ответственных должностных лиц их полномочий.

Таким образом, децентрализация полномочий по предоставлению общественных благ повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих дохо-

294

дов в бюджет. Что касается интегрированного эффекта, обозначенного нами как развитие местной инициативы, он, по сути, выражает то качественное приращение, которого можно добиться в условиях сбалансированного развития децентрализации, обеспечивая выход из кризиса, устойчивое социаль- но-экономическое развитие и экономический рост.

Бюджетная децентрализация приближает органы управления к населению, так как ответственность за принятие части решений относительно определенного уровня и структуры налогов и расходов бюджетов возлагается при этом на местные органы власти. Использование административного ресурса совместно с некоторыми экономическими полномочиями способствуют наращиванию налоговой базы и мобилизации доходных поступлений в местный бюджет.

В условиях децентрализации происходит стимулирование активного становления гражданского общества – различных некоммерческих организаций, представляющих интересы многочисленных групп населения и субъектов хозяйствования, с помощью которых становится реальным государст- венно-общественный контроль за деятельностью региональной и местной администрации, в том числе в бюджетно-налоговой сфере.

Наиболее существенным в этой связи является вопрос о том – созрели ли реальные условия для того, чтобы воспользоваться преимуществами децентрализации? Международный опыт, выводы аналитиков в отношении необходимых условий для успешной бюджетной децентрализации в целом сходны и состоят в следующем.

Представители региональных и местных органов власти должны избираться населением. Если руководители назначаются прямым указанием сверху вместо того, чтобы быть избранными в ходе всенародного голосования, избиратели не могут выражать свои предпочтения через институт выборов и не имеют права заменить тех, кто не представляет их интересы.

Органам местного самоуправления должны быть предоставлены не-

которые полномочия в вопросах налогообложения. Местные органы власти,

самостоятельно определяющие ставки некоторых налогов, могут регулировать как уровень бюджета, так и объем финансирования социальных услуг. Если единственным источником доходов являются трансферты из центра, то фактически размер бюджета в этом случае определяется центральными (или региональными) органами власти. Во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой местные органы власти не имеют полномочий самостоятельно устанавливать ставки налогов, за исключением самых незначительных местных налогов.

Местные органы власти должны нести определенную ответственность по расходованию средств бюджета. До тех пор пока местным орга-

нам самоуправления не будет передана ответственность за предоставление услуг, которые являются важными для местных избирателей, местные должностные лица будут оставаться неподотчетными перед своим электоратом.

Органам местного самоуправления должна быть предоставлена суще-

295

ственная степень автономии при определении структуры предоставляемых общественных услуг. Они должны иметь некоторую свободу выбора при распределении собственных средств между различными статьями расходов.

Местным органам самоуправления должны быть предоставлены адекватные административные полномочия по сбору налогов для выполнения доходной части местных бюджетов. Зачастую это оказывается сложной проблемой, так как местные налоги чаще всего относятся к трудно собираемым, а местные налоговые службы не обладают достаточным количеством опытных налоговых специалистов. Кроме того, имеет значение и то, что дистанция между местными должностными лицами и конкретными налогоплательщиками является минимальной, в связи с чем сбор налогов в значительной мере определяется политическими соображениями. Нетрудно представить, насколько сложно будет избранному местным населением должностному лицу принимать решение о конфискации имущества в случае неуплаты, например, налога на имущество. В странах с переходной экономикой имеется и другая проблема. Сбор налогов часто является функцией центральных органов власти, то есть централизованный сбор налогов хотя и осуществляется от лица местных органов власти, подразумевает лишь «самое косвенное» их участие.

При несоблюдении либо неготовности всех названных условий для эффективной бюджетной децентрализации в полной мере проявляются её недостатки – превалирование «местечковых» интересов в противовес общерегиональным либо национальным, дублирование управленческих функций, рост управленческих расходов, неэффективность бюджетных расходов в целом и т.д.

При оценке преимуществ и недостатков как централизации, так и децентрализации, наиболее сложным оказывается нахождение баланса между этими двумя конкурирующими подходами. Ключевым, при необходимости системной оценки множества параметров, вероятно, является сам факт неразрывности их существования в условиях прогрессирующего развития федеративных отношений в целом, обязывающий к поиску и нахождению оптимального сочетания для каждого конкретного момента развития.

Вопросы для повторения и обсуждения:

1.Разъясните различия между разными типами государственного, административного и бюджетного устройства.

2.Как вы понимаете содержание бюджетного федерализма?

3.Что такое вертикальное и горизонтальное регулирование бюджетов?

4.Назовите финансовые инструменты вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания.

5.Назовите преимущества и недостатки бюджетной централизации и децентрализации.

296

ГЛАВА 16. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1.Специфика российской модели

2.Этапы развития российского бюджетного федерализма

3.Перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления.

1.СПЕЦИФИКА РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, - выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

Косновным особенностям политико-административного характера

относятся:

1)излишне раздробленная численность (83) субъектов Российской Федерации;

2)новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ существуют как национальные образования;

3)шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: области, республики, автономная область, автономные округа, края и два мегаполиса;

4)шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса ;

5)восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).

Кчислу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:

1)наличие несколько групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2)существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-

демографическим характеристикам – численности и плотности населения,

средней продолжительности жизни, природно-климатическим условия, национальным и историческим особенностям.

297

Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 83 региона – субъекта Федерации. Сегодня примерно у 10 субъектов Федерации финансовая помощь составляет менее 5%, у 29 ее размеры – от 5 до 20%, у 37 – от 20 до 60%, в остальных бюджетах дотационность превышает 60%. Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3-3,5 раз. Одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов и муниципалитетов, прежде всего — в сфере инфраструктуры, политики занятости, доходов, социального развития. Для этого дотационные субъекты Федерации получают финансовую помощь из федерального бюджета.

						Таблица 16.1.
Оценка исполнения консолидированных бюджетов субъектов
	Российской Федерации в 2010-2013 годах						млрд. рублей
									Те
		Темп		Темп		Темп			мп
Показатель	2010 год	роста к	2011 год	роста к	2012 год	роста к		2013 год	к
		2009г.		2010г.		2011г.			201
		%		%		%			2г.
									%
Доходы, всего	5 831,9	98	6 157,7	106	6 428,6	104		6 963,0	108
в том числе:
налоговые и ненало-	4 665,0	110	4 965,2	106	5 438,9	110		6 024,5	111
говые доходы
межбюджетные
трансферты бюджетам	1 166,9	79	1 192,5	102	989,7	83		938,5	95
других уровней
Расходы, всего	6 166,3	99	6 502,6	105	6 725,4	103		7 070,8	105
Дефицит	-334,4		-344,9		-296,8			-107,8

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2011-2013 гг. сосредоточена на решении следующих задач:

-корректировке механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;

-формировании устойчивой собственной доходной базы региональных

иместных бюджетов, создание стимулов по ее наращиванию;

- совершенствовании системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления

2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Российский бюджетный федерализм прошел несколько этапов развития. Первый - 1991-93 гг., этап стихийной децентрализации, разрушения

298

бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства. Была создана налоговая система на принципах регулирующих налогов, заимствованных из прежнего опыта. Произошло частичное перераспределение доходов и расходов в пользу субфедеральных бюджетов и увеличение доли межбюджетных финансовых потоков. В эти годы объемы средств межбюджетного выравнивания определялись не на единой для всех основе, а путем индивидуальных переговоров регионов и центра. Бюджетное регулирование играло дестимулирующую роль – увеличение доходов на территории приводило к сопоставимому сокращению финансовой помощи либо отчислений от регулирующих налогов, нормативы которых пересматривались ежегодно.

Важными вехами этого этапа стали подписание Федеративного договора (1992 г.) и принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.). Конституционное разграничение полномочий и ответственности Федерации и её субъектов осуществляется через выделение в самом общем виде предметов ведения – Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вместе с тем, такой подход, не позволял дать четкой однозначной трактовки ряда положений, касающихся в первую очередь формирования экономической базы для реализации полномочий, приводил к возникновению конфликтных ситуаций между уровнями бюджетной системы.

Следующий этап приходится на 1994 - 1998 гг. Появилась новая правовая база налогообложения. Расширились права регионов и мест в формировании собственной доходной базы (они получили возможность введения новых региональных и местных налогов, а также право дифференцировать региональную ставку налога на прибыль), нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали стабильнее. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), распределение которого впервые стало осуществляться по единым формализованным правилам (по формулам, на основе объективных данных). Однако практика передачи полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами продолжалась, В регионах это привело к возникновению огромного числа мелких налогов и поборов, некоторые из которых разрывали экономическое пространство, тормозили территориальное развитие. Методика расчета финансовой помощи из ФФПР имела целый ряд недостатков (была направлена не на соотнесение налогового потенциала и нормативных потребностей, а на размер фактически собранных доходов и фактических расходных потребностей региона), сам трансфертный фонд в условиях кризиса был незначительным. К существенным недостаткам следует также отнести утерю Федерацией рычагов воздействия на межбюджетное регулирование внутри субъектов РФ, которые часто строились на субъективных принципах.

Важной вехой бюджетных реформ последнего десятилетия стала Концепция развития межбюджетных отношений в 1999-2001г, а также принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до

2005 г.

Они стали среднесрочными программами развития взаимоотношений бюджетной системы, направленными на повышение эффективности дея-

299

тельности региональных бюджетных систем, оздоровление территориальных финансов, снижение их дотационности, сокращение встречных финансовых потоков. Но самое главное, - ставилась задача создания в территориях стимулов к наращиванию налогового потенциала, проведения ответственной бюджетной политики: мобилизации бюджетных доходов, повышения эффективности расходов и обеспечения сбалансированности бюджетов на основе всех трех составляющих бюджетного федерализма: распределения расходных полномочий и расходов, распределение налогов и доходов между уровнями бюджетной системы, создание формализованных каналов предоставления финансовой помощи.

Финансовыми инструментами реализации целей стали реформируемый

Фонд финансовой поддержки регионов, внедрение более объективной ме-

тодики распределения трансфертов (отказ при оценке бюджетной обеспеченности от использования данных по фактическим расходам и доходам территорий), Фонд регионального развития для поддержки инвестиций в общест-

венную инфраструктуру, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд развития региональных финансов для под-

держки региональных бюджетных реформ на конкурсной основе.

Таблица 16.2.

Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Феде-

рации в 2005-2009 гг.

		Фонд		Фонд		Фонд
						реформиро-
		финансовой	Фонд	софинансирования	Фонд
	Характе-					вания регио-
		поддержки	компенсаций	социальных рас-	регионального
	ристики					нальных фи-
		регионов		ходов	развития
						нансов
			Финансирование
		Выравнивание	федеральных	Стимулирование	Поддержка	Поддержка и
		бюджетной	законов (как	приоритетных	развития регио-	стимулирова-
	Цель	обеспеченности	правило, соци-	расходов и под-	нальной инфра-	ние бюджетных
		по текущим	альных пособий	держка реформ в	структу-	реформ
		расходам	и льгот населе-	социальной сфере	ры
			нию)
		Формула на	Формула на	Формула на основе	Квоты на основе
			основе числен-
		основе оценки		нормативных	формул (с	Конкурс (про-
	Принцип		ности лиц,
		налогового		расходов и их	последующим	граммы реформ
	распре-		имеющих право
		потенциала и		частичного возме-	конкурсным	и их выполне-
	деления		на получение
		нормативных		щения (с оценкой	отбором инве-	ние)
			социальной
		расходов		хода реформ)	стицион
			помощи (льгот)
					ных проектов)
		Дотация (с			Субсидия (как
		выделением
				Субсидия (долевая)	правило, доле-	Субсидия (суб-
	Тип	средств с	Субвенция на
				на определенную	вая) на финан-	венция) на
	финансо-	особыми	финансирование
				функциональную	сирование	определенный
	вой	условиями	федеральных
				статью расходов	инвестиционных	тип (направле-
	помощи	перечисления	законов
				(отрасль)	проектов и	ние) расходов
		и/или исполь-
					программ
		зования)

300

		Для высокодо-
		та-ционных
	Условия	регионов –		Уровень расходов		Выполнение
	предос-	кассовое	Целевое исполь-	не ниже норматив-
					Софинансирова	программы
	тавления	обслужива-ние	зование средств	ного и выполнение	ние	реформ
		бюджетов		программ реформ
		Федеральным
		казначейством
						Финансовым
						органам при
			Гражданам и			подтверждении
				Финансовым орга-		произведенных
	Порядок		предприятиям		Предприятиям
				нам при подтвер-		или включенных
	перечис-		(организациям)		(организациям)
		Финансовым		ждении проведен-		в бюджет расхо-
	ления	органам	через территори-	ных расходов на	через органы	дов на проведе-
	(исполь-		альные органы		Федерального
				соответствующую		ние бюджетных
	зования)		Федерального		казначейства
				статью		реформ и оздо-
			казначейства
						ровление госу-
						дарственных
						финансов
		Действует с	Действует с 2001	Введен с 2002-2003	Создан с 2000 г.,	Созданвс 2000
	Статус				новый механизм
		1994 г.	г.	гг.	с 2003 г.	г.,

Вместе с тем, отсутствие четкого разделения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, федеральных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов по всем видам услуг общественного сектора, а также единой методологии распределения финансовой помощи внутри субъектов РФ настоятельно требовали более решительных действий по реформированию бюджетных отношений. Число субъектов РФ, получающих финансовую помощь (трансферты), постоянно росло: в 1994 г. их было 65, в 1999 г. – 78, в 2000 г. – 75. Такие тенденции свидетельствовали о неэффективности действующего механизма бюджетного регулирования.

Проведённая в 90-х годах реформа межбюджетных отношений помогла перейти к единым формализованным правилам распределения между субъектами Российской Федерации финансовой помощи, но процесс реформирования межбюджетных отношений не дошел до местного уровня и не выработал единый механизм распределения финансовой помощи через трансферты.

Многоуровневость и сложноподчиненность муниципальных образований, сложившаяся в субъектах РФ, стали реальным тормозом экономических реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными услугами занимают первую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма142.

142 Проведение «муниципальной реформы», как отмечалось, связано с принятием и введением с 1 января 2005 г. федеральных законов № 95, №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями, а также изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Новые подходы к развитию бюджетного федерализма в целом и межбюджетных отношений, как их составляющей, был закреплен в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г, и реализуется с 2005 г. в реформе федеративных