§ 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие

Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям.

- В зависимости от времени его проведения финансовый контроль подразделяется:

- на предварительный;

- текущий;

- последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рассмотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т.д.

Текущий финансовый контроль осуществляется повседневно при проведении финансовых операций.

Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.

Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".

Данным Указом установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

- В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен:

- на государственный (общегосударственный/надведомственный и внутриведомственный);

- муниципальный;

- внутрифирменный (внутрихозяйственный);

- аудиторский.

§ 3. Государственный и муниципальный контроль

1. Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.

Счетная палата Российской Федерации как субъект государственного финансового контроля. Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1> была создана Счетная палата РФ - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

- определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

- осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента РФ. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя:

- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

- подготовку и представление заключений в обе палаты парламента по исполнению названных бюджетов и т.д.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу.

В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящих государству ущерб и требующих пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций.

Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности СМИ.

Президент РФ. Контроль за финансами со стороны Президента РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя ЦБ РФ, председателя Счетной палаты РФ. В соответствии с Конституцией РФ президент страны обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федеральному Собранию.

Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ. Как структурное подразделение администрации президента оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений администрации президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц и др.

Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия необходимых мер.

В системе исполнительной власти образованы органы, наделенные специальной компетенцией в области финансового контроля, к которым относятся Федеральное казначейство и федеральные службы.

Федеральное казначейство было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 <1>. В настоящее время его деятельность регламентируется Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 <2>. Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно находится в ведении Минфина России.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 50. Ст. 2978 (документ утратил силу).

<2> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.

Федеральное казначейство наделено следующими полномочиями для реализации стоящих перед ним целей:

- доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

- ведет учет операций по кассовому исполнению бюджетов;

- открывает и ведет лицевые счета указанных субъектов;

- составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета;

- осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и др.

Наряду с перечисленными полномочиями Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В целях реализации перечисленных полномочий Федеральное казначейство имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

- давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятельности;

- организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

- применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Органы Федерального казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность.

Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета, в соответствии со ст. 215.1 БК РФ.

В соответствии с БК РФ руководители органов Федерального казначейства, его территориальных органов имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Списание средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 284 БК РФ.

В целях усиления финансового контроля в 2004 г. была создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), функционирующая на основании Постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 <1>. Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.

Полномочия Росфиннадзора включают в себя осуществление контроля и надзора:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций;

- исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

- исполнением бюджетов субъектами Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств и т.д.

Для реализации названных полномочий Росфиннадзор имеет право:

- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

- проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов, данных с соответствующими документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

- направлять обязательные к исполнению представления и предписания по устранению выявленных нарушений;

- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений законодательства;

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;

- давать разъяснения по вопросам компетенции Росфиннадзора и др.

В ведение Росфиннадзора переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. В свою очередь, Росфиннадзор находится в ведении Минфина России.

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <1> и Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. N 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <2> в структуре Минфина России был образован Комитет РФ по финансовому мониторингу. В рамках проводимой административной реформы комитет был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу <3>, находящуюся в ведении Минфина России.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

<2> СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4251.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2676.

Служба наделена полномочиями:

- по осуществлению контроля и надзора за выполнением всеми лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;

- сбору, обработке и анализу информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащими контролю в соответствии с законодательством;

- осуществлению проверок полученной информации о названных операциях, получению необходимых разъяснений;

- выявлению признаков, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией доходов, полученных преступным путем, или с финансированием терроризма.

Служба также ведет учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, подлежащими контролю, формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеется информация об их участии в экстремистской деятельности; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в указанной сфере; принимает в пределах компетенции решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации; издает постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом.

Служба координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, а также направляет информацию по операциям (сделкам) с денежными средствами или иным имуществом в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов.

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области ценообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих субъектов, как хозяйственные товарищества и общества, приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государственных доходов и т.д. обусловили необходимость появления новых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.

В соответствии с Законом о налоговых органах РФ при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством, - Государственная налоговая служба РФ. Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. N 1635 <1> Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам. В настоящее время правопреемником министерства является ФНС России, находящаяся в ведении Минфина России.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6393.

Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов в бюджет и иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом табачной продукции и соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов.

Служба наделена широким кругом полномочий, включая осуществление контроля и надзора:

- за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, иных платежей в бюджет;

- осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями;

- соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

- полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

- проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей.

Помимо названного ФНС России осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков и имеет иные полномочия.

В целях реализации полномочий ФНС России имеет право запрашивать и получать необходимые сведения от налогоплательщиков; проводить налоговые проверки, иные контрольные мероприятия, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

Права и обязанности налоговых органов регламентируются также нормами, содержащимися в соответствующих статьях НК РФ.

Осуществление контрольных и надзорных полномочий в сфере страховой деятельности возложено на Федеральную службу страхового надзора, созданную Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 330 <1>, о чем подробнее говорится в главе XIX учебника.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2904.

Контроль и надзор в сфере финансовых рынков возложен на Федеральную службу по финансовым рынкам <1>. Это выражается:

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2780.

1) в регистрации:

а) выпусков эмиссионных ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска;

б) правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами;

в) правил негосударственных пенсионных фондов, документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

2) осуществлении лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции ФСФР России;

3) контроле порядка проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путем;

4) приостановлении эмиссии ценных бумаг;

5) проведении проверок эмитентов, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и иных субъектов в данной сфере;

6) проведении контрольно-ревизионных мероприятий в отношении бюро кредитных историй; а также осуществляет иные функции по контролю и надзору.

Контрольные полномочия в сфере финансовой деятельности возложены также на Федеральную таможенную службу и Департамент экономической безопасности МВД России.

2. Ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль. Данный вид финансового контроля осуществляется в министерствах, ведомствах руководителями соответствующих органов и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, ведомства.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Основными задачами данного вида контроля являются:

- выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

- разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;

- принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.