Глава IX. Правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов

§ 1. Общая характеристика института размещения

государственных и муниципальных заказов

Система государственного и муниципального заказа является составной частью экономики Российской Федерации и важнейшей сферой распределения бюджетных средств. Как известно, консолидированные закупки федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составляют значительный объем, например, в 2008 г. объем государственного заказа достиг порядка 4 трлн. руб. за год <1>. При этом эффективное построение и работа системы размещения заказа имеют важное значение для экономических интересов общества и государства. От эффективности системы размещения заказов зависят как экономия бюджетных средств, так и уровень коррупции и состояние конкурентной среды в стране <2>.

--------------------------------

<1> См.: Казьмин Д. Удвоение госзаказа // Сайт Федеральной антимонопольной службы: http://www.fas.gov.ru/article/a_21806.shtml.

<2> См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Основные направления развития законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, а также законодательства об использовании ограниченных природных ресурсов в свете актуальных задач конкурентного реформирования отечественного законодательства и управления в сфере экономической деятельности // Финансовое право. 2006. N 8.

Порядок размещения государственных и муниципальных заказов регулируется специальным законодательством о государственном и муниципальном заказе, основанным на положениях ГК РФ, БК РФ и Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) <1>, а также иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.

При этом Закон о размещении заказов является системным, ключевым законом в данной области, однако не единственным. Он устанавливает основы и применяется в отношении всех сфер размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, однако некоторые сферы имеют существенную специфику, что требует особого, дополнительного законодательного регулирования. К таким сферам относятся, в частности, государственный оборонный заказ и заказ на поставку материальных ценностей в государственный резерв. Поэтому ч. 3 ст. 1 Закона о размещении заказов указывает, что особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами.

Особенности размещения государственного оборонного заказа установлены в настоящее время Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о государственном оборонном заказе) <1>, а особенности размещения государственного заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв определены в Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (далее - Закон о государственном резерве) <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

<2> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.

Специальные, дополнительные нормы, регулирующие особые отношения в сфере государственного заказа, могут содержаться и в иных законодательных актах. Так, особенности регулирования государственных закупок сельскохозяйственной продукции определяются Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <1>, специальные нормы в области госзаказа содержатся также в ЛК РФ и других законодательных актах, во исполнение которых также могут приниматься соответствующие подзаконные акты, детализирующие процедуры размещения заказов в данных отдельных сферах <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.

<2> Так, в соответствии с положениями ЛК РФ, предусматривающими в определенных в этом Кодексе случаях размещение заказов и заключение договоров на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, и в соответствии с Законом о размещении заказов было принято Постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 418 "Об утверждении Положения об особенностях размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров" (СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3433).

При этом следует иметь в виду, что, согласно ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов, нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону о размещении заказов. Очевидно, что это положение распространяется и на развивающие положения законов соответствующие подзаконные акты, которые не должны, как известно, противоречить законодательству.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о размещении заказов, применяются правила международного договора.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Президент РФ, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом о размещении заказов и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. В настоящее время функции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, выполняет Министерство экономического развития РФ.

Указание ст. 2 Закона о размещении заказов о том, что законодательство о размещении заказов основано на БК РФ и ГК РФ, не случайно. Дело в том, что отношения, возникающие в сфере размещения заказов, одновременно являются и составной частью бюджетных отношений, урегулированных нормами бюджетного права, и в то же время тесным образом переплетены с действием частной хозяйственной инициативы, сферой предпринимательской деятельности, субъекты которой активно взаимодействуют с государственными и муниципальными заказчиками - распределителями бюджетных средств, т.е. со сферой регулирования гражданского права. Поэтому правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения, связанные с размещением государственного и муниципального заказа, присутствуют в бюджетном и гражданском законодательстве, но, естественно, преследуя свойственные этим сферам законодательства цели и задачи и устанавливая свойственные данным отраслям законодательства механизмы правового регулирования. При этом БК РФ и ГК РФ не только создают основу для регулирования размещения заказов в законодательстве о размещении заказов, но и непосредственно регулируют определенные вопросы в данной области.

Также и цели Закона о размещении заказов лежат в плоскости бюджетных интересов, с одной стороны, и поддержки предпринимательства, конкуренции, частной инициативы, развития рынков и экономики - с другой.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии со ст. 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Законом, действия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд либо иных гражданско-правовых договоров в любой форме в случаях, установленных Законом о размещении заказов.

Под государственными нуждами ст. 3 Закона о размещении заказов понимает обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Следует отметить, что, согласно указанным определениям, государственные и муниципальные нужды могут обеспечиваться за счет как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования. В соответствии с данным и иными положениями Закона о размещении заказов требования данного Закона к размещению средств заказчиков применяются в отношении как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования деятельности заказчиков. Об этом же свидетельствует, в частности, и ст. 4 Закона о размещении заказа, определяющая понятия государственных и муниципальных заказчиков.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Следует также отметить, что Закон о размещении заказов распространяется на закупки не только государственных (федеральных и региональных), но и муниципальных заказчиков.

Закон о размещении заказов является довольно объемным: состоит из 12 глав, содержащих 88 статей, превышая прежний объем аналогичного закона 1999 г. И это не случайно. Основная часть правовых вопросов размещения государственных и муниципальных заказов регламентирована сегодня именно на уровне федерального закона, что является важной гарантией обеспечения прав всех заинтересованных лиц, вовлеченных в процедуру размещения заказов. Закон о размещении заказов регламентирует процедуру размещения заказов, а также определяет вопросы контроля соблюдения законодательства о размещении заказов и порядок обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.

Среди вопросов, урегулированных законом, - основные понятия законодательства о размещении заказов, в том числе понятия государственных и муниципальных нужд, государственных и муниципальных заказчиков, понятия размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, специализированной организации, комиссии по размещению заказов, участников размещения заказов, государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Также данный Закон определяет основные способы размещения заказов (ст. 10), требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов (ст. 11), условия допуска к участию в торгах (ст. 12), национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами (ст. 13), участие учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов в размещении заказов (ст. 14), особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа (ст. 15), информационное обеспечение размещения заказов (ст. 16), контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов (ст. ст. 17, 17.1, 17.2), реестры государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (ст. 18), реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19).

В последующих главах Закона детально регламентированы указанные выше вопросы, в том числе порядок отдельных способов размещения заказов, механизмы контроля размещения заказов и защиты прав участников размещения заказов и др.

Прежде чем приступить к более внимательному рассмотрению механизмов регулирования размещения заказов, кратко обратим внимание на историю формирования современной системы размещения государственных и муниципальных заказов.