Раздел III. Правовой режим государственных внебюджетных фондов

Глава X. Государственные внебюджетные фонды

§ 1. Понятие внебюджетного фонда

Массовое появление внебюджетных фондов относится к началу 90-х гг. XX в., что было обусловлено системным кризисом экономики государства. Резкий спад производства повлек спад поступлений в бюджет, который стал неспособен покрывать социальные расходы. Обострились проблемы финансирования проведения крупных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, стояло под вопросом развитие дорожной инфраструктуры.

Основным недостатком бюджетного финансирования является обезличивание бюджетных средств и, как следствие этого, возможность недостаточного финансирования социальных и экономических программ, в этих условиях возникла необходимость в обособленных от бюджетов целевых фондах денежных средств с закрепленными за ними доходными источниками. Такого рода фонды позволяют государству эффективнее аккумулировать денежные ресурсы и расходовать их в соответствии с целевым назначением.

Внебюджетные фонды широко распространены не только в нашей стране, но и за рубежом. Кроме стран СНГ, структура внебюджетных фондов в которых напоминает отечественную, внебюджетные фонды существуют и в странах Восточной Европы, в США, Японии, Франции, Германии. Распространенность таких фондов ясно показывает определенную общность факторов, вызвавших к жизни само это явление.

Необходимость формирования государством целевых фондов денежных средств закреплена и в международных документах, например, принятые 29 июня 1933 г. две конвенции Международной организации труда: Конвенция N 35 об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги и Конвенция N 36 об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве <1> - предусматривают, что управление финансовыми средствами финансовых страховых социальных фондов ведется отдельно от управления государственными средствами (ст. 10). Эти конвенции не были ратифицированы ни СССР, ни Российской Федерацией, однако именно они закрепили на международно-правовом уровне принцип отделения средств социального страхования от государственного бюджета.

--------------------------------

<1> См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956: В 2 т. Женева: Международное бюро труда, 1991. Т. 1. С. 259 - 276. См.: Государственный бюджет СССР / Под ред. Г.Л. Рабиновича. М., 1983. С. 295 - 300; Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1971. С. 177; Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 164; Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967. С. 17; Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 1999. С. 19 - 21.

Целевые государственные фонды денежных средств возникли в нашей стране задолго до экономического кризиса 90-х гг. XX в. До 1938 г. существовал так называемый бюджет социального страхования, утверждаемый отдельно от государственного бюджета <1>. С 1938 г. этот бюджет стал составной частью государственного бюджета СССР и формировался за счет страховых взносов предприятий, учреждений, организаций. Бюджет государственного социального страхования составлялся ВЦСПС.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1970. N 6. Ст. 41.

С 1970-го по 1991 г., в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 27 марта 1970 г. N 2143, в составе государственного бюджета существовал специальный фонд, предназначенный для социального страхования колхозников и формировавшийся за счет отчислений колхозов в размере 2,4% фонда оплаты труда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Симоненко Г. Шаги вперед, шаги назад... // Охрана труда и социальное страхование. Социальное страхование. 2000. N 9; 2001. N 1. С. 15 - 18.

Если говорить о нашем времени, то одним из первых внебюджетных фондов в начале 90-х гг. прошлого столетия был Пенсионный фонд СССР, сформированный в соответствии с Законом СССР от 15 мая 1990 г. "О пенсионном обеспечении граждан в СССР" <1>. С этого времени в СССР, а затем и в РСФСР начался активный процесс образования многочисленных внебюджетных фондов социальной и экономической направленности, пик которого пришелся на период с 1993-го по 1998 г. На этот момент на федеральном уровне существовали следующие внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд, Фонд развития таможенной системы РФ, Фонд развития исполнительного производства и т.д.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 23. Ст. 416 (документ утратил силу).

Не меньшее число внебюджетных фондов существовало на уровне субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных образованиях. Количество фондов не было постоянной величиной: некоторые фонды существовали не более года, а другие действуют и сегодня, например Пенсионный фонд РФ.

Новым этапом развития целевых фондов стало вступление в силу БК РФ, согласно которому на федеральном уровне могут действовать только три социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Остальные целевые фонды продолжили свое существование в качестве бюджетных фондов.

В настоящее время доля государственных внебюджетных фондов в рамках государственной финансовой системы весьма и весьма значительна. Так, в 2007 г. доходы трех внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования) были равны 1/3 доходов федерального бюджета. Именно за счет внебюджетных фондов осуществляются пенсионное и медицинское обеспечение граждан, выплата различных пособий (пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение), финансируется санаторно-курортное лечение и т.д.

Таким образом, существующие сейчас внебюджетные фонды составляют своего рода второй, "социальный" бюджет Российской Федерации.

Главными отличительными чертами внебюджетных фондов являются: во-первых, то, что внебюджетные фонды представляют собой определенную совокупность денежных средств, финансовых ресурсов <1>, находящихся в собственности государства. Фонд существует только в том случае, когда финансовые ресурсы концентрируются в одном "мешке". Это касается как доходов, так и расходов указанных фондов. Не существует внебюджетных фондов только с одними доходами или только с расходами. Иными словами, расходы и доходы фонда всегда взаимосвязаны.

--------------------------------

<1> См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С. 10.

Во-вторых, создание государственных внебюджетных фондов для финансирования вполне определенных, конкретных задач с запретом направлять аккумулированные в них финансовые ресурсы на иные цели, чем это было предусмотрено при образовании фонда. Иначе говоря, все внебюджетные фонды имеют целевой характер.

В-третьих, накопленные в государственных внебюджетных фондах ресурсы находятся в оперативном управлении определенного государственного учреждения, которое в ряде случаев специально создается для выполнения этой задачи (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования).

Таким образом, в тех случаях, когда в нормативном акте говорится о внебюджетном фонде как об определенном учреждении, то имеется в виду орган, полномочный распоряжаться средствами фонда.

Например, в этом контексте часто упоминаются Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Так, в соответствии с Положением о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. N 4543-1 <1>, Территориальный фонд является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением. В соответствии с указанным Положением Территориальный фонд является юридическим лицом.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 591.

В Уставе Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 <1>, прямо говорится, что федеральный фонд является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, полное официальное наименование которого - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3902.

Безусловно, в указанных случаях не идет речи о фондах как о совокупности денежных средств. Имеются в виду организации, которые вправе распоряжаться средствами фондов; для приведенных примеров такой организацией будет являться исполнительная дирекция фондов, возглавляемая исполнительным директором.

Таким образом, целевые государственные или муниципальные фонды можно, помимо указанных в настоящей главе материального и экономического аспектов, рассматривать и как органы, в управлении которых находится целевой фонд как совокупность денежных средств.

В-четвертых, важным признаком государственных внебюджетных фондов является нахождение их денежных средств в собственности Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации.

В-пятых, источники формирования и направления расходования средств государственных внебюджетных фондов ежегодно указываются в актах, принимаемых соответствующими законодательными органами государственной власти, т.е. все расходы и доходы государственных внебюджетных фондов, их размер ежегодно устанавливаются в законах о бюджетах этих фондов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 30 ноября 2009 г. N 307-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" // СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. I). Ст. 5868.

И, наконец, в-шестых, важным признаком внебюджетных фондов является наличие собственных источников доходов. Основным источником формирования государственных внебюджетных фондов являются страховые взносы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.

Исходя из указанных признаков внебюджетных фондов можно дать развернутое определение государственного внебюджетного фонда как совокупности находящихся в государственной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации денежных средств (финансовых ресурсов), обособленных от государственных бюджетов, имеющих целевой характер, источники формирования в виде целевых доходов или целевых отчислений от конкретных доходов, размер и направления расходования которых ежегодно указываются в соответствующих законах о бюджетах этих фондов, оперативное управление которыми осуществляется уполномоченными государственными учреждениями.