Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система российской федерации: понятие, принципы

§ 1. Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы рф

Впервые основы бюджетного устройства Российского государства были заложены Конституцией РСФСР 1918 г. <1>. Принцип централизации финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы страны, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Однако предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов, т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582 (документ утратил силу).

Понятие "бюджетное устройство" (союзный бюджет, бюджеты союзных республик, местные бюджеты), содержащееся в Основном Законе (Конституции) СССР 1924 г. <1>, было коренным образом изменено лишь в 1991 г., когда государство перешло к построению рыночной экономики. В тот период далеко не все республики располагали достаточными закрепленными источниками собственных доходов для сбалансированного функционирования бюджетов. В связи с этим бюджетное законодательство было кардинально пересмотрено в целях обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами всех расходов бюджетов нижестоящих уровней.

--------------------------------

<1> Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. N 2. Ст. 24 (документ утратил силу).

В ст. 3 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" <1> "бюджетное устройство" рассматривалось как организация бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетный кодекс РФ не содержит определения бюджетного устройства. В научной литературе, как правовой, так и экономической, излагаются различные точки зрения на понятие "бюджетное устройство".

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1543 (документ утратил силу).

Е.А. Ровинский, А.С. Емельянов утверждают, что бюджетное устройство тождественно понятию бюджетной системы, под которой, в свою очередь, понимается совокупность бюджетов различных видов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ровинский Е.А. Финансовое право. М., 1971. С. 93; Емельянов А.С. Финансовое право. М., 2004. С. 115.

Г.Б. Поляк, и с ним соглашается И.И. Кучеров, определяет бюджетное устройство как организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2000. С. 9; Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002. С. 26.

Б.М. Сабанти включает в состав бюджетного устройства бюджетную систему (организацию, принципы построения, взаимоотношения ее звеньев), бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сабанти Б.М. Теория финансов: Учеб. пособ. М., 1998. С. 96, 98.

Думается, что включение в бюджетное устройство бюджетного права не совсем верно, поскольку бюджетное право является подотраслью финансового права и регулирует именно отношения, складывающиеся по поводу бюджетного устройства, наряду с другими бюджетными отношениями. Представляется, что данное определение бюджетного устройства охватывает весь предмет бюджетного права, что тоже неверно.

Н.И. Химичева, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина определяют бюджетное устройство как организацию бюджетной системы и принципов ее построения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 153; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособ. М., 2000. С. 45; Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2004. С. 211.

В.М. Мандрица отождествляет бюджетное устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные функции в области бюджета <1>. Представляется, что такая точка зрения является не совсем корректной, поскольку органы, обладающие бюджетной компетенцией, не могут быть отождествлены с государственным устройством, на котором базируется бюджетное устройство России.

--------------------------------

<1> См.: Финансовое право / Под ред. В.М. Мандрицы, И.В. Рукавишниковой. Ростов н/Д., 1999. С. 44 - 45; Мандрица В.М. Финансовое право. Ростов н/Д., 2003. С. 77 - 79.

П.Ф. Ипатов под бюджетным устройством понимает организацию государственного бюджета, включая состав и структуру его внутренних подразделений, функциональное разграничение сфер их использования, соподчиненность, взаимодействие, правовую и процедурную стороны. Параллельно с этим существует еще понятие бюджетной системы, отражающей только часть бюджетного устройства и представляющей собой совокупность его звеньев, находящихся в определенной взаимосвязи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Государственный бюджет СССР: Учебник / Под ред. М.К. Шерменева. М., 1978. С. 49.

А.Н. Козырин считает, что понятие "бюджетное устройство" составляют организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2002.

Л.К. Воронова полагает, что бюджетное устройство - это определяемая правовыми нормами система бюджетов государства, разграничения доходов и расходов между ними, полномочия субъектов государства, органов государственной власти и управления в области бюджета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 60.

Из вышеизложенного следует, что такой элемент, как бюджетная система, составляет основу бюджетного устройства.

Вторым элементом бюджетного устройства считаются принципы построения бюджетной системы (ст. 28 БК РФ).

Традиционно под бюджетным устройством понимают организацию бюджетной системы государства и принципы ее построения и функционирования.

Категория "бюджетное устройство" содержательно шире, чем термин "бюджетная система". К примеру, разд. I "Бюджетное устройство Российской Федерации" ч. II БК РФ охватывает бюджетную систему Российской Федерации (гл. 3), бюджетную классификацию Российской Федерации (гл. 4), принципы бюджетной системы Российской Федерации (гл. 5).

В научной литературе отмечается, что бюджетное устройство в федеративном государстве приобретает особую значимость, поскольку является отражением принципа федерализма в государственном устройстве и показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня бюджетной системы.

Для бюджетного устройства унитарных государств характерно, как правило, наличие двух уровней: центральный бюджет и местные бюджеты.

В БК РФ также нет понятий "бюджетное устройство субъектов Российской Федерации" и "бюджетное устройство муниципального образования", но они содержатся в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Так, Законом Оренбургской области от 16 ноября 2009 г. N 3221/738-IV-ОЗ "О бюджетном процессе в Оренбургской области" <1> бюджетное устройство определяется как организация бюджетной системы и принципы ее построения: единства, полноты, достоверности и самостоятельности всех бюджетов.

--------------------------------

<1> Южный Урал. 2009. 28 нояб.

В Законе Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. N 437-КЗ "О бюджетном процессе в Краснодарском крае" <1> бюджетное устройство приравнено к бюджетной системе (ст. 5).

--------------------------------

<1> Кубанские новости. 2008. 17 янв.

Статья 3 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Самаре, утв. Постановлением Самарской городской Думы от 26 июня 2003 г. N 249 <1>, гласит, что бюджетное устройство г. Самары представляет собой систему установленных бюджетным законодательством форм и методов реализации полномочий и обязанностей органов местного самоуправления в рамках бюджетных отношений и взаимодействия органов местного самоуправления с иными участниками данных отношений. Данное определение в законодательстве муниципального образования еще раз подтверждает ранее высказанную мысль о том, что система органов и их бюджетные полномочия не могут отождествляться с бюджетным устройством.

--------------------------------

<1> Самарская газета. 2003. 9 июля.

Бюджетное устройство государства определяется прежде всего его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. Согласно ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

Построение бюджетной системы Российской Федерации в настоящее время базируется на федеративном устройстве, определенном Конституцией РФ, а также на сложившейся государственно-управленческой структуре. Бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации являются финансовой основой для эффективного функционирования органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления.

Правовые основы регулирования бюджетной системы Российской Федерации формируются всеми уровнями власти, базируются на Конституции РФ и Бюджетном кодексе РФ, могут находить свое законодательное закрепление как в форме законов о бюджетах соответствующих уровней, так и в форме иных законов и подзаконных актов, регулирующих бюджетные отношения в пределах закрепленных за различными уровнями власти полномочий.

Структура и состав бюджетной системы обусловлены формой государственного устройства, сложившейся системой взаимоотношений на основе распределения властных полномочий между центром и территориальными образованиями (ст. 10 БК РФ).

Федеративные государства характеризуются трехзвенной бюджетной системой:

1) федеральный (государственный) бюджет;

2) бюджеты субъектов Федерации;

3) местные (муниципальные) бюджеты.

Все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов и принципов.

Например, бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципальных образований. В настоящее время существует 50 штатов и около 83 тыс. муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности, так называемых школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts). Первых насчитывается 14561, вторых - 33131 <1>.

--------------------------------

<1> См.: Wilson J.Q., Dililio J.J. American government. Lexington: Hedth and Co., 1995. P. 684.

В ст. 6 БК РФ закреплено определение бюджетной системы Российской Федерации: основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система России, как и любая бюджетная система федеративного государства, является многоуровневой, т.е. состоит из нескольких звеньев или уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

а) бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10 БК РФ).

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. С одной стороны, такая конструкция создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой - при наличии центрального звена (федерального бюджета) сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов и Федерации в целом.

Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов, которое осуществляется путем распределения между бюджетами определенных доходных источников, создания и использования определенных фондов внутри бюджета.

Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации определяется тем, что они выступают центральными звеньями финансовой системы государства. Через бюджет государство организует перераспределение финансовых потоков между сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации (как на федеральном, так и на региональном и местных уровнях власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие экономики страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муниципальных образований. В научной литературе отмечается, что каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы Российской Федерации и именно через него осуществляется финансовая политика государства.

Следует отметить, что в ходе развития государства менялись состав, структура бюджета и бюджетной системы, принципы их построения, объемы финансовых поступлений.

Так, в Договоре об образовании Союза Советских Социалистических Республик от 30 декабря 1922 г. <1> впервые в законодательном порядке закреплялась структура государственного бюджета СССР и перечислялись республики, которые могли рассматриваться в качестве субъектов бюджетных прав и иметь свои самостоятельные бюджеты (УССР, БССР и др.).

--------------------------------

<1> См.: Съезды Советов в документах. 1917 - 1936. М., 1960. Т. III. С. 18 - 22 (документ утратил силу).

21 августа 1923 г. было издано Постановление Совета Народных Комиссаров СССР "О порядке становления и рассмотрения финансовых смет и росписей государственных доходов и расходов на 23/24 бюджетный год" - так называемые Бюджетные правила 1923 г. <1>, в которых прямо указывалось, что в общем балансовом своде должны быть особо выделены балансовые своды бюджетов каждой союзной республики в отдельности.

--------------------------------

<1> См.: Плетнев Б.Д. Заметки по вопросам бюджетного и денежного обращения. Бюджетные правила 21 августа 1923 г. // Право и жизнь. 1923. N 9 - 10.

Положение ЦИК СССР от 14 февраля 1927 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" <1> закрепило за каждой республикой 99% всех поступлений на ее территории от основных прямых налогов (единого сельскохозяйственного, промыслового и подоходного). Установлено общее правило: бюджеты союзных республик должны быть сбалансированы бездефицитно за счет своих доходных источников, и лишь в исключительных случаях предоставляются дотации центра на покрытие республиканского дефицита. Отметим, что положения Основного Закона (Конституции) СССР 1924 г. получили свое детальное выражение именно в вышеуказанных актах.

--------------------------------

<1> Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1927. 27 февр.

Основной Закон (Конституция) СССР 1924 г. утвердил централизованный подход к проведению финансовой политики. В компетенцию верховных органов Союза ССР входило:

- формирование основ народного хозяйства;

- утверждение единого государственного бюджета;

- установление общесоюзных налогов и доходов;

- разрешение дополнительных налогов на образование бюджетов союзных республик;

- установление единых денежной и кредитной систем.

По сути, Основной Закон (Конституция) СССР ограничивался лишь общим указанием о том, что единый государственный бюджет СССР, в который входили бюджеты союзных республик, утверждается верховными органами власти СССР.

С 1938 г. все бюджеты, в том числе и местные, включались в единый государственный бюджет СССР. В государственном бюджете СССР предусматривался точный размер доходов и расходов для государственных бюджетов союзных республик, а в государственных бюджетах союзных республик - размер местных бюджетов.

Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г. <1> уже содержала гл. 20 "Государственный бюджет Российской Федерации", определяющую, в частности, что в государственную бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные части включаются республиканский бюджет Российской Федерации, республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, краевые бюджеты краев, областные бюджеты областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, местные бюджеты (ст. 158).

--------------------------------

<1> Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407 (документ утратил силу).

С начала 90-х гг. XX в. в бюджетной системе государства начался процесс децентрализации. Так, 31 октября 1990 г. был принят Закон РСФСР N 293-1 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" <1>, согласно которому расположенные на территории РСФСР объекты государственной собственности, золотой запас и валютный фонд были отнесены к собственности РСФСР.

--------------------------------

<1> Ведомости ВС РСФСР. 1990. N 22. Ст. 260.

10 октября 1991 г. был принят Закон РСФСР N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" <1>. С одной стороны, республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты краев и областей, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджет автономной области, бюджеты автономных округов и другие бюджеты рассматривались как самостоятельные части бюджетной системы, с другой - предусматривалось ежегодное составление консолидированных бюджетов всех уровней, т.е. предполагалось частичное сохранение старого порядка бюджетного процесса. Кроме того, предусматривалось обеспечение самостоятельности бюджетов на основе собственных, закрепленных источников доходов и предоставление права определять направления их использования.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1543 (документ утратил силу).

27 декабря 1991 г. был принят Закон РФ N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" <1>. В данном нормативном правовом акте налоги и сборы были разделены на три группы: федеральные, региональные и местные.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 11. Ст. 527 (документ утратил силу).

Следует выделить Закон РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" <1>, в положениях которого впервые была предпринята попытка упорядочить вопросы оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 34. Ст. 1972 (документ утратил силу).

Предоставление региональным и местным органам власти Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" <1> прав на введение дополнительных налогов и сборов негативным образом отразилось на развитии бюджетных отношений в государстве.

--------------------------------

<1> РГ. 1993. 29 дек. (документ утратил силу).

В конце 1993 г. у исполнительной власти, в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" <1>, появилась возможность вносить коррективы в межбюджетные отношения без согласования с представительной властью.

--------------------------------

<1> РГ. 1994. 6 янв.

В процессе подготовки новой Конституции РФ признавалась необходимость разработки и включения в ее состав содержательных предписаний о принципах межбюджетных отношений. В составе парламентского проекта новой Конституции были вошедшие в Конституцию РФ 1993 г. положения, относящие к ведению Российской Федерации: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В парламентском проекте Конституции РФ, кроме того, была гл. XXI "Финансы и бюджет" (ст. ст. 120 - 124), предусматривающая: состав бюджетной системы Российской Федерации и финансовую автономию республик, краев, областей; принятие федерального бюджета ежегодно парламентом по представлению Президента РФ; постатейное обсуждение и принятие парламентом бюджета после получения заключений бюджетных комиссий палат парламента и государственной Счетной палаты Российской Федерации; порядок рассмотрения и принятия федерального бюджета парламентом в случае недостижения согласия между палатами; начало и конец финансового года; парламенту предоставлялось право учреждать федеральным законом целевые финансовые фонды и определять источники их финансирования.

Бюджетная система Российской Федерации до 1998 г. функционировала в условиях отсутствия систематизированного бюджетного поля. Принятый 31 июля 1998 г. БК РФ стал одним из основополагающих документов, регламентирующих бюджетное устройство государства. Отметим, что изначально при обсуждении концепции проекта БК РФ существовало несколько подходов к его построению.

Первый вариант предполагал построение БК РФ в форме кодифицированного документа на основе уже действующих федеральных законов, регулирующих определенные бюджетные правоотношения.

Второй вариант определял его построение в виде общей части, отражающей общие принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации и последующую разработку федеральных законов, регулирующих отдельные бюджетные правоотношения.

Третий вариант предусматривал создание единого законодательного акта, регулирующего общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы страны, порядок регулирования межбюджетных отношений, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства России.

Важным этапом развития бюджетной системы в России можно считать принятие Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. N 467-р) <1>. Документ, в частности, указывает, что субъекты Российской Федерации должны стремиться к увеличению собственных доходов и переходу из категории субъектов Российской Федерации с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1640.

Ежегодно Президент РФ подписывает бюджетные послания. В частности, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г. <1> отмечается необходимость усиления роли бюджета в стимулировании роста экономии и повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу.

--------------------------------

<1> Вестник государственного социального страхования. Социальный мир. 2008. N 9.

В настоящее время также разрабатывается ряд ключевых документов, призванных определить направления развития бюджетного федерализма на ближайшие годы. Это проект Основных направлений бюджетной политики на 2009 - 2011 гг., в которых подчеркивается необходимость усиления роли бюджета в стимулировании долгосрочного роста экономики и повышении уровня жизни населения, и проект Бюджетной стратегии до 2023 г. В указанных документах наряду с БК РФ будут реализованы основные принципы функционирования бюджетной системы России.