Глава 27. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

§ 1. Правовая природа дел, возникающих из публичных

правоотношений, рассматриваемых судом общей юрисдикции

Гражданам и организациям приходится защищать в суде не только свои субъективные частные права, но и субъективные публичныеправа и свободы. Как писал В.А. Рязановский, "граждане современного государства обладают не только гражданскими, но и субъективными публичными правами. К последним относятся, согласно господствующей доктрине, так называемые гражданские свободы, права публичных служб, политические права... Установление и охрана субъективных публичных прав также необходима, как установление и охрана субъективных гражданских прав. В этом и состоит основная задача административной юстиции" <1>. Чаще всего указанные права и свободы нарушаются государственными органами и должностными лицами. Исторически указанные права защищались, как правило, не в судебном, а в административном порядке - вышестоящим органом или должностным лицом. Однако с конца XIX в. в Западной Европе, США доктринально и законодательно закрепляется возможность защищать субъективные публичные права в судебном порядке. В некоторых государствах это привело к созданию особых административных судов и такой отрасли законодательства, как административное судопроизводство, регулирующее правоотношения, связанные с судебной защитой субъективных публичных прав и свобод.

--------------------------------

<1> Рязановский В.А. Единство процесса. Пособие. Издание 1924 г., стереотип. М., 1996. С. 26 - 27.

Россия также не была в стороне от указанных направлений развития правовой мысли, в работах ученых того времени признавалась важность защиты субъективных публичных прав, но, исходя из уровня развития общества в России, судебнойзащите указанных прав уделялось мало внимания. Считалось, что целесообразнее защищать указанные права посредством обращения в вышестоящий орган власти. Тем не менее дореволюционное развитие учения об административной юстиции и защите публичных прав в суде воплотилось в не реализованное на практике Положение о судах по административным делам, принятое Временным правительством 30 мая 1917 г., закреплявшее за различными органами, наделенными властными полномочиями, и частными лицами право подавать жалобы и приносить протесты на действия и решения органов власти и должностных лиц.

В советский период развития законодательства также считалось, что защиту субъективных публичных прав целесообразнее осуществлять во внесудебном порядке, хотя суды в порядке гражданского судопроизводства рассматривали с 1937 г. дела о взыскании недоимок и штрафов, с 1938 г. - жалобы о неправильностях в списках избирателей, а до 1939 г. - дела об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям. Все эти и некоторые другие дела относились к так называемым особым производствам по ГПКРСФСР 1923 г.

Постепенно идея судебной защиты субъективных публичных прав, считавшаяся буржуазной, пробивала себе дорогу как в доктрине, так и в законотворческой деятельности. "Рассматривать административную юстицию в качестве только буржуазного института так же неосновательно, как считать буржуазными такие учреждения, как военный суд, прокуратура или адвокатура", - писал Д.М. Чечот <1>.

--------------------------------

<1> Курс советского гражданского процессуального права: В 2 т. / Мельников А.А., Богуславский М.М., Гукасян Р.Е. и др. М., 1981. Т. 2. С. 138; см. также: Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л., 1973.

В Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. (ст. ст. 1и4) наряду с делами особого производства уже упоминаются "дела, возникающие из административно-правовых <1> отношений", соответственно, в ГПК РСФСР 1964 г. появляетсяподраздел II раздела II"Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", который определял порядок рассмотрения дел по жалобам на неправильности в списках избирателей, по жалобам на действия административных органов в случаях, предусмотренных законом (фактически речь шла об обжаловании административных постановлений о наложении штрафов и о лишении водительских прав) и о взыскании недоимок по налогам и сборам. Список указанных дел расширялся. Конституция СССР 1977 г.(ст. 58)закрепила положение о том, что "действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд". Важными вехами на данном пути явились, в частности, дополнение ГПК РСФСР новойгл. 24.1"Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан" (УказПрезидиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г.), принятиеЗаконаРФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" иЗаконаРФ от 28 апреля 1993 г. N 4882-1, которым указаннаяглаваГПК РФ была дана в новой редакции.

--------------------------------

<1> Первоначально было именно такое написание, затем это слово стали писать через дефис.

Конституция РФ в ст. 46устанавливает: "1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Действующий ГПК РФ в ст. 245 гл. 23"Общие положения" подраздела III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" раздела II ГПК РФ дает следующий перечень указанных дел:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (гл. 24);

- по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25);

- по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26);

- по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1);

- по заявлению об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 26.2);

- по иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенным федеральным законом к ведению суда.

Желательно, чтобы закон подробнее раскрывал, что подразумевается под формулировками типа "иные дела", тем более что у данной категории дел нет соответствующей главы в ГПКРФ.

Например, в АПК РФ определена отдельная категория дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которая называется "о взыскании с организаций и граждан... обязательных платежей, санкций" (гл. 26АПК РФ).

Можно ли говорить о том, что аналогичные дела из публичных правоотношений в гражданском процессе должны рассматриваться по правилам подраздела III"Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" раздела II ГПК РФ? Вопрос спорный.

Часть 3 ст. 48НК РФ устанавливает: "Рассмотрение дел о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества физического лица производится в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества физического лица может быть предъявлено налоговым органом (таможенным органом) в порядке искового производства не позднее шести месяцев со дня вынесения судом определения об отмене судебного приказа". Отсюда следует, что налоги и сборы должны взыскиваться в порядке либо приказного производства, либо искового производства.

Примечательно, что таких дел суды общей юрисдикции рассматривают достаточно много. По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2010 г. налоговыми органами было подано 5441550 исков о взыскании налогов и сборов с физических лиц, а в 2011 г. - 3943041 иск (в данных статистики это именно иски, и данная категория дел входит в раздел "исковое производство"), при этом заявлений по делам из публичных правоотношений в 2010 г. подано 199565, в 2011 г. - 240758 <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=951; всего гражданских дел в 2010 г. поступило в суды общей юрисдикции 14122478, в 2011 г. - 12686552.

Но верен ли такой подход? Правоотношения между спорящими сторонами в данном случае являются не частноправовыми, а публично-правовыми. Возможно, глава, подобная гл. 26АПК РФ, может появиться и в ГПК РФ, поскольку данные дела обладают своеобразием, которое нельзя учесть ни в рамках рассмотрения дела в порядке искового производства, ни в рамках общих особенностей дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 23ГПК РФ).

Следует заметить, что при определении вида производства в гражданском процессе полагаться на такие нормативные правовые акты, как Налоговый кодексРФ, стоит не всегда. Например,ч. 2 ст. 138НК РФ устанавливает, что "судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачиискового заявленияв суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц", а "судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачиискового заявленияв арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством". Между темГПКРФ иАПКРФ устанавливают, что оспаривание актов, действий и решений производится не в исковом порядке, а в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (из административных и иных публичных правоотношений).

В данном случае следует учитывать положения нормы ч. 4 ст. 1ГПК РФ (ч. 2 ст. 3АПК РФ) о том, что другие федеральные законы, устанавливающие порядок судопроизводства, должны соответствовать нормам ГПК РФ (АПК РФ).

Невыделение в отдельную главу ГПКРФ дел о взыскании обязательных платежей и санкций вызывает вопросы еще по нескольким причинам. Если до 2010 г. это можно было объяснить тем, что основной целью производства по делам из публичных правоотношений является защита прав именно граждан (организаций) от действий, бездействия и решений органов, наделенных властными полномочиями, т.е. заявителем по данным делам являлся преимущественно гражданин, то включение в виде отдельных глав в 2010 и 2011 гг. в перечень дел заявлений о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1ГПК РФ) и заявлений об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 26.2ГПК РФ) делает несостоятельными такие рассуждения. Имущественный характер взыскания также не превращает налоговые и смежные правоотношения в правоотношения частные <1>.

--------------------------------

<1> Например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (с последующими изменениями и дополнениями) (п. 4)специально подчеркивается, что правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими своих служебных обязанностей, являются публично-правовыми. Согласно правовым позициям, высказанным Европейским судом по правам человека, споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в том числе при наличии требованийматериальногохарактера. Таким образом, нормыподраздела III раздела IIГПК РФ применяются, когда требования военнослужащих, в том числеимущественногохарактера, непосредственно вытекают из административно-правовых и иных публичных отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой.

В ГПК РСФСР 1964 г. существовала глава, регулирующая вопросы обжалования в суде постановлений по делам об административных нарушениях (гл. 24). В действующемКодексетакой главы нет.Пункт 7Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, чтоГПКРФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливаетКодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях.

Примечательно, что в АПК РФ 2002 г. в разделе III"Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений" появляетсягл. 25"Рассмотрение дел об административных правонарушениях".

Вышеперечисленные дела из публичных правоотношений следует отличать:

во-первых, от административных дел (связанных с привлечением к административной ответственности), рассматриваемых судами общей юрисдикции;

во-вторых, от гражданских дел искового производства, которые связаны с оспариванием актов органов власти, которыми нарушаются частныесубъективные права и интересы гражданина (иски об освобождении имущества от ареста, иски о признании решения о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования недействительным, иски о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта и подобные);

в-третьих, от гражданских дел о защите субъективных процессуальных прав, которые формально относятся к публичным. Речь идет о производстве по делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;

в-четвертых, от дел по жалобам граждан, судейские полномочия которых досрочно прекращены за совершение ими дисциплинарных проступков, и по обращениям Председателя Верховного Суда РФ или Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков, которые, хотя и рассматриваются в порядке, предусмотренном гл. 23и25ГПК РФ (с определенными особенностями), но подведомственны не судам общей юрисдикции, а Дисциплинарному судебному присутствию;

в-пятых, от дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подведомственных арбитражным судам (раздел IIIАПК РФ);

в-шестых, от дел, хотя и возникающих из публичных правоотношений (например, об оспаривании нормативных правовых актов), но подведомственных Конституционному Суду РФ.

Главное отличие производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, от других видов производств - это производство по спорам,вытекающим изпубличныхправоотношений, в нем защищаются субъективные публичные права.

Критерии деления дел по видам производства в гражданском (и арбитражном) процессе - вопрос достаточно дискуссионный, однако очевидно то, что одной из основ такого деления является характер правоотношений, которые являются предметом рассмотрения суда в данном деле, т.е. являются ли такие правоотношения частными (отношения равенства субъектов) или публичными (власти-подчинения). В этих делах - специальные субъекты правоотношений. С одной стороны, это гражданин (организация), с другой - государственный или иной орган, должностное лицо или другой властный субъект.

Следующим критерием можно назвать наличие или отсутствие спора о праве между участниками указанных правоотношений. Существует мнение о том, что в делах из публичных правоотношений нет и не может быть спора: "...правовой спор - это разногласия между субъектами правоотношений, основанных на принципе юридического равенства. Поэтому бесспорный характер носит производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> Бутнев В.В. Правовой спор и виды гражданского судопроизводства // Новеллы гражданского процессуального права: Материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию М.С. Шакарян. М., 2004. С. 135.

Подобная позиция нашла отражение и в некоторых нормах ГПКРФ. Например, согласноч. 3 ст. 247в случае, если при подаче заявления по делу из публичных правоотношений в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, суд оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требованийст. ст. 131и132настоящего Кодекса. Абзац 4 действовавшего до 2009 г.пункта 10Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" уточнял: "Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основаниичасти 4 статьи 1ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (часть 3 статьи 263ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства".

Вряд ли можно согласиться с такой позицией. "В чем состоит сущность, природа производства по административным делам? В этих делах суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина", - писал А.Т. Боннер еще в 1966 г. <1>. В более поздних работах он отмечает, что "А.Ф. Клейнман, К.С. Юдельсон и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. АПК, Пленум ВАС РФ и сложившаяся судебно-арбитражная практика исходят из концепции спорного характера производства по делам, возникающим из публичных правоотношений" <2>.

--------------------------------

<1> Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966. Цит. по: Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учебное пособие. М., 2011. С. 123.

<2> Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в ГПК и АПК РФ // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 2 - 4 апреля, 2003 г. М., 2004. Цит. по: Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе. С. 149 - 150.

Подобная точка зрения является более обоснованной. Даже из названия категорий дел следует, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, связаны с материально-правовым спором: это дела "об оспаривании" нормативных и иных актов, "о защите" субъективных публичных прав (ст. ст. 245,251,252,253,254,255и др. ГПК РФ). Каждый гражданин и организация вправе спорить с органом власти и должностным лицом, защищая свои субъективные публичные права и свободы. Защита прав не только не противоречит наличию спора, но и предполагает его. Не ставит под сомнение существование в указанных делах спора о праве и предположение о том, что в данном случае суд реализует функциюконтроляза деятельностью органов власти. Любое гражданское дело может быть возбуждено лишь по заявлению заинтересованного лица в защиту своих прав либо по заявлению иного лица в защиту прав, свобод и интересов заинтересованного лица (ст. 4ГПК РФ), именно правоотношение с участием этого лица является предметом судебного рассмотрения, вне зависимости от того, следует ли выделять в судебной деятельности контрольную составляющую или не следует.