§ 4. Порядок рассмотрения дел по заявлениям об оспаривании

решений и действий государственных и иных органов,

должностных лиц и государственных служащих, нарушающих

права и свободы граждан

В соответствии с положениями гл. 25ГПК РФгражданин, организациявправе оспорить в судерешение,действие (бездействие) органа государственной власти,органа местного самоуправления,должностного лица, государственногоилимуниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 2) Верховный Суд следующим образом разъясняет значение указанных категорий (п. п. 1и2).

К решениямотносятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как вписьменной, так и вустнойформе (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

К действияморганов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслугл. 25ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействиюотносится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

По правилам, установленным нормами гл. 25ГПК РФ, могут быть оспорены решения, действия и бездействие:

федеральных органов государственной власти:представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии сКонституциейРФ,ФКЗ"О Правительстве Российской Федерации", указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;

органов государственной власти субъекта Российской Федерации:законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;

органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К должностным лицам,решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правиламгл. 25ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

Необходимо отметить, что заявление гражданина, находящегося в служебной зависимостиот лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правиламгл. 25ГПК РФ лишь в случае, когда этопрямо предусмотренозаконом (например,ч. 3 ст. 254ГПК РФ - оспаривание военнослужащим решения, действия и бездействия органа военного управления или командира (начальника) воинской части).

Нормы ГПК РФ не допускаютвозможности оспаривания в порядкегл. 25этого Кодекса решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе и в случаях, когда заявитель ссылается на положенияЗаконаРФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В порядке, предусмотренном гл. 25ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которыене являютсяорганами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28ФЗ "О воинской обязанности и военной службе",ст. 15ФЗ "Об альтернативной гражданской службе").

По правилам, предусмотренным гл. 25ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия)юридических лиц и индивидуальных предпринимателей,принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий. К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. ст. 2,21,26,32ФЗ "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (ст. 3ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

Итак, к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальныеиединоличныерешения и действия (бездействие), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В ГПКРСФСР 1964 г. было определено, что еслизакономустановлениной порядок судебного обжалованиядействия или решения, то порядок обжалования, установленныйглавой 24.1ГПК РСФСР (соответствуетгл. 25ГПК РФ), не применяется.

В ГПКРФ 2002 г. аналогичная норма почему-то отсутствует. Пришлось соответствующее разъяснение давать Верховному Суду РФ. Впункте 9(действовал до 2009 г.) Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" было установлено, что "недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренномглавой 25ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (Уголовно-процессуальнымкодексомРФ,КодексомРФ об административных правонарушениях, Арбитражным процессуальнымкодексомРФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования). В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основаниип. 1 ч. 1 ст. 134ГПК РФ".

Пленум Верховного Суда РФ в Постановленииот 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" отменил процитированныйпунктПостановления 2003 г. и попытался дать развернутый список исключений из действиягл. 25ГПК РФ. Это решения, действия и бездействие, оспаривание которых возможно в порядке арбитражного судопроизводства (пункт 6Постановления Пленума Верховного Суда РФ 2009 г.); оспаривание которых предусмотрено в порядкеУПКРФ иКоАП(пункт 7); оспаривание которых предусмотрено в порядкегл. 26,36,37ГПК РФ(п. 8).

Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Это положение ч. 1 ст. 254ГПК РФ подчеркивает не только то, что по данным делам недопустим обязательный досудебный порядок, но и то, что у гражданина имеется внесудебная возможность оспорить действия и решения органов власти.

Части 2и3 ст. 254ГПК РФ устанавливаютподсудностьрассматриваемой категории дел. Стоит выделить два аспекта указанного вопроса.

Во-первых, рассмотрим проблему специализированнойподсудности <1>. Заявление военнослужащего, "оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд". Вызывает сомнения формулировка "командира (начальника) воинской части": почему не "воинского должностного лица"? Возможно, за основу была принята формулировка ст. 21 ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих": "неправомерные решения и действия (бездействие) органов военного управления и командиров могут быть обжалованы военнослужащими в порядке, предусмотренном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами"(ч. 2). Однако Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"(ч. 5 ст. 4)употребляет выражение "воинские должностные лица". Кроме того, именно формулировка "воинское должностное лицо" содержится вп. 1 ч. 1 ст. 7ФКЗ "О военных судах Российской Федерации". Формулировкаст. 254ГПК РФ серьезно сужает круг обжалуемых решений и действий, подсудных военным судам, и не должна применяться, так как противоречит Федеральному конституционному закону.

--------------------------------

<1> См.: Воронов А.Ф. О специализированной подсудности гражданских дел военным судам // Законодательство. 2011. N 4.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (с последующими изменениями и дополнениями) даны окончательные разъяснения по вопросам подсудности дел и порядку их рассмотрения (п. п. 3и4): в соответствии сост. 7ФКЗ "О военных судах Российской Федерации",ст. 25ич. 3 ст. 254ГПК РФ военным судам, за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, подсуднывсегражданские дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересоввоеннослужащихВооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов,граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия)органов военного управления, воинских должностных лици принятых ими решений.

Кроме того, военным судам на территории Российской Федерации подсудны дела по заявлениям граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов (например, дела по искам и заявлениям граждан, уволенных с военной службы, о восстановлении на военной службе, о взыскании невыданного денежного и иных видов довольствия, поскольку их права нарушены в период прохождения ими военной службы).

Во-вторых, обратим внимание на территориальнуюподсудность данных дел, поскольку родовая подсудность определяется по общим правиламст. ст. 24-27ГПК РФ. В частности, отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации, в связи с тем что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Итак, заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительстваили поместу нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются (подробные разъяснения о родовой и территориальной подсудности дел даны вп. п. 11и14Постановления Пленума Верховного Суда РФ).

Сроки обращения в суд. Гражданин может обратиться в суд с заявлением в течениетрех месяцевсо дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Акцентируем внимание на указанную формулировку нормыст. 256ГПК РФ, а именно на то, что в ней отсутствует выражение "или должно было стать известно"; это сделано для усиления правовых гарантий судебной защиты субъективных публичных прав в данном случае. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 24Постановления Пленума Верховного Суда РФ устанавливает, что, принимая во внимание положенияст. 256ГПК РФ, необходимо покаждому делувыяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждатьнезависимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.

При этом необходимо учитывать, что, помимо указанного в ч. 1 ст. 256ГПК РФ трехмесячного срока обращения с заявлением в суд, действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например,ч. 2 ст. 441ГПК РФ,ст. 26ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации",ст. 357ТК РФ,п. 3 ст. 10ФЗ "О беженцах",п. 4 ст. 7ип. 7 ст. 13.1ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации",п. 3 ст. 8ФЗ "О вынужденных переселенцах").

В отличие от рассмотренной ранее категории дел (об оспаривании нормативных актов) в данном случае суд вправе приостановитьдействие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

Сроки рассмотрения дел. Заявление рассматривается судом в течениедесяти дней,а Верховным Судом РФ - в течениедвух месяцевс участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Такой короткий срок (речь идет о десятидневном сроке), установленный законом для рассмотрения дела, с нашей точки зрения, не вполне оправдан: даже если не проводить предварительного заседания, подготовить дело к разбирательству, известить стороны, рассмотреть дело в заседании с принятием решения за такой срок затруднительно. Его не оправдывает и положение о том, что неявка в судебное заседание кого-либо из указанных вч. 1 настоящей статьилиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления (ст. 257ГПК РФ).

Особенности принятия и исполнения решения.Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.

Решение исполняется по правилам ч. 2 ст. 206ГПК РФ, регулирующей исполнение решения, обязывающее ответчика совершить определенные действия.

Указанные нормы ст. 253ГПК РФ отнюдь не противоречат нормам законодательства об исполнительном производстве. Если орган власти не исполняет вступившее в законную силу решение, возможно возбуждение исполнительного производства и применение к нему мер принудительного исполнения и соответствующих санкций.

Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.