§ 3. Институт конституционно-правового статуса Российской Федерации

Институт конституционно-правового статуса Российской Федерации интенсивно развивается, что связано с недавним по историческим меркам его формированием. Прежде чем рассмотреть его содержательные характеристики, необходимо кратко остановиться на самом его понятии и содержании.

Как представляется, понятия "правовое положение" и "правовой статус" в рассматриваемом случае являются идентичными. Оба понятия широко употребляются в законодательстве и в юридической литературе как в прошлые годы, так и сейчас. Ими характеризуют положение того или иного субъекта правового отношения, в нашем случае Российской Федерации, ее субъекта. Каких-либо характерных различий в трактовке данных понятий в литературе не приводится. В самом общем виде статус (от лат. состояние, положение) - правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица*(306). Данное исследование посвящено иным проблемам, поэтому в целях его проведения будем считать данные понятия идентичными. Большинство ведущих российских ученых солидарны с данной позицией*(307).

В литературе наиболее распространено отождествление институтов прав и обязанностей с правовым статусом. Нередко и в законодательстве правовое положение (статус) стоит в одном ряду с правами и свободами. Тем самым как бы объединяются в единое понятие два соподчиненных института. Вместе с тем статус или, точнее, конституционные основы статуса представляет собой комплексный государственно-правовой институт, составной частью которого являются основные права, свободы и обязанности граждан*(308). В отношении Российской Федерации, как и ее субъекта, можно говорить о правообязанностях, поскольку все его права являются одновременно и обязанностями.

В последние годы в литературе и правотворчестве статус понимается как совокупность прав, обязанностей (правообязанностей), гарантий их реализации, ответственности субъекта права*(309). В некоторых исследованиях предлагается дополнить перечень элементов статуса еще и принципами. Применительно к конституционному статусу такое дополнение представляется обоснованным.

Содержание юридического статуса человека закрепляется всеми нормами и институтами, которые в большей или меньшей степени призваны обозначить положение и роль человека в обществе, т.е. в производстве, в управлении делами государства, в области духовной жизни. Вследствие очевидного разнообразия этих отношений столь же численно велики и правовые средства, способные выразить его. Отсюда содержание, объем, а также границы правового статуса трудно очертить*(310). Вот почему принято под статусом или правовым положением человека понимать его основы, которые составляют "конституционный статус". Такие "основы" выделяются из всей совокупности отношений, образующих в целом правовое положение субъекта правоотношений, потому что их содержание определяется конституцией. Несмотря на прямое действие нормКонституцииРФ, ими не исчерпывается регулирование статуса любого субъекта правоотношений, в том числе Российской Федерации, ее субъекта. Конституционные нормы получают развитие и конкретизацию в законах и иных нормативных правовых актах.

Статус субъекта права классифицируется по различным критериям. Так, по отраслевой принадлежности правового регулирования он может быть отраслевым и комплексным. Отраслевой устанавливается нормами одной отрасли права, комплексный включает нормы нескольких отраслей*(311). Можно специально выделить конституционный статус субъекта права, устанавливаемый исключительно нормами основного закона государства, как составную часть отраслевого конституционно-правового статуса субъекта права. В этой связи необходимо разграничивать понятия "конституционный статус" и "конституционно-правовой статус". Как представляется, конституционно-правовой статус будет шире конституционного статуса. Конституционный статус субъекта права включает лишь нормы, содержащиеся в текстеКонституции, а конституционно-правовой статус - все нормы конституционного законодательства. В литературе отмечается, что конституционно-правовой статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта и поэтому ему не свойственны однотипность и унификация*(312).

Сложность анализа конституционно-правового статуса России в рамках данной главы заключается в том, что далеко не все его составляющие связаны с федеративным устройством. По существу речь идет о статусе Российского государства, который включает не только ее правообязанности (предметы ведения и полномочия), ответственность и территориальный статус (территория и ее организация), но и систему органов государственной власти, порядок их формирования, гражданство, символику, государственный язык, наконец, природу и цели. Российская Федерация имеет территорию, население и государственную (шире - публичную) власть, реализуемую как населением непосредственно, так и системой органов публичной власти, сетью государственных учреждений, вооруженными силами, собственностью, денежной и кредитной системами, а также правовой системой. В данном исследовании всем элементам статуса государства уделено внимание, но в рамках настоящей главы будет рассмотрен территориальный и компетенционный статус Российской Федерации.

Важным элементом конституционно-правового статуса выступает ответственность. Заметим, что четкая правовая регламентация наступления ответственности за нарушение Конституциии законодательства федеральными органами государственной власти, аналогичная ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствует. Это подтверждает один из тезисов данного исследования об отсутствии в законодательстве единых нормативных подходов в регулировании ответственности в конституционном праве. На практике продолжает расширяться дифференцированное и в целом достаточно разновекторное законодательное регулирование ответственности не только в различных подотраслях, но и в рамках одной подотрасли конституционного права.

Конституционный Суд РФ официально никогда не ставил вопрос об ответственности федеральных органов государственной власти, но косвенно признавал ее допустимость. В частности, в Постановленииот 4 апреля 2004 г. N 8-П отмечается, что меры воздействия "в отношении федеральных органов государственной власти не являются предметом рассмотрения в настоящем деле". Отсюда можно сделать вывод о принципиальной допустимости соответствующих мер воздействия.

Материальное выражение конституционно-правового статуса Российской Федерации реализуется в ее территориальном статусе - составе территории и субъектном составе Российской Федерации. Данный блок вопросов является ключевым в определении статуса Российской Федерации. Территориальный статус Российской Федерации выражен ее субъектным составом, включающим республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа (ст. 5,65Конституции РФ). Многообразие субъектного состава является специфической чертой России и существенно влияет на развитие института территориального устройства. В зарубежных федерациях субъекты федерации обычно однопорядковые государственно-территориальные образования, а их асимметричность исчерпывается разной нормой представительства в верхней палате федерального парламента и размером поддержки из федерального бюджета, что обусловлено неодинаковой численностью населения и уровнем социально-экономического развития субъектов федерации.

Хотя территория Российской Федерации в целом осталась той же, что и территория РСФСР*(313), правовое регулирование ее устройства и развития осуществляется на иных принципах в контексте преобразований конституционного строя и институтов конституционного права. Развитие конституционно-правового регулирования субъектного состава Российской Федерации интенсивно осуществляется на протяжении последних двух десятков лет.

Недостатком российской модели субъектного состава являлась асимметричность Российской Федерации, сложившаяся из слабости центральной власти в 90-е годы и "парада суверенитетов" ряда республик в составе Российской Федерации. В ее преодолении можно выделить переход к конституционной модели федерализма в связи с принятием на референдуме 12 декабря 1993 г. КонституцииРФ, прекращение действия всех договоров и "сворачивание" дальнейшего договорного процесса (кроме договора с органами государственной власти Республики Татарстан), приведение конституций (уставов) субъектов Федерации и иных региональных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, внедрение единых подходов в поддержке субъектов РФ через специально предусмотренные для этого законодательством формы (например, федеральные целевые субвенции, федеральные целевые программы). Сегодня специфика субъектного состава Российской Федерации не влияет на федеративный характер российской государственности и не изменяет государственно-территориальной природы ее субъектов. Однако устойчивость данной стабильности обусловлена не столько правовым, сколько политическим фактором.

Главной тенденцией развития института субъектного состава Российской Федерации является совершенствование правового регулирования в пределах очерченных Конституциейграниц. Целый ряд его вопросов нуждается в качественном наполнении без расширения предмета регулирования, в частности, изменение субъектного состава Российской Федерации. Анализ практики реализации законодательства в данной сфере позволяет охарактеризовать его как достаточно полное и непротиворечивое. Тем не менее в литературе отмечается недостаточная концептуальная определенность в его осуществлении и применении*(314), предлагается уточнение "структуры Федерации"*(315).

Субъектный состав Российской Федерации не может рассматриваться как неизменная данность. Согласно положениям Конституции РФ (ч. 2 ст. 65) процесс создания, преобразования и упразднения государственно-территориальных единиц назван изменением субъектного состава Российской Федерации, который может идти двумя путями: 1) добровольного принятия в Российскую Федерацию иностранного государства либо его части (т.е. путем расширения территории государства); 2) образования на ее территории нового субъекта Российской Федерации без такого принятия (т.е. путем изменения государственно-территориального деления территории Российской Федерации). Порядок изменения субъектного состава Российской Федерации урегулированФедеральным конституционным закономот 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ (в ред.от 31 октября 2005 г.) "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(316).

Закрепленные в законодательстве способы изменения субъектного состава (принятие в Российскую Федерацию иностранного государства либо его части, образование на ее территории нового субъекта РФ в результате объединения граничащих субъектов Федерации) отвечают задачам территориального развития России. В то же время подчеркнем, что само по себе сокращение числа субъектов Федерации не приведет к повышению эффективности управления без четких механизмов взаимодействия и кооперации между федеральными и региональными органами государственной власти. Но в комплексе с иными мерами территориального развития оптимизация субъектного состава Российской Федерации перспективна. Некоторое сокращение числа субъектов РФ, имеющее под собой четкую социально-экономическую базу и осуществляемую по демократическим процедурам в соответствии с принципами народовластия, создаст весомые предпосылки к формированию устойчивой основы территориального устройства современной России. Принятие в состав Российской Федерации иностранного государства или его части в качестве нового субъекта может стать значимым проявлением новой роли современной России на международной арене.

В конце 90-х годов прошлого века возникла дискуссия о толковании положения ч. 2 ст. 65(принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом) ич. 1 ст. 137Конституции РФ (изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ). Вопрос состоял в том, идет ли речь о базовом федеральном конституционном законе, который устанавливает порядок и процедуры соответствующего принятия и образования нового субъекта Федерации, или федеральный конституционный закон должен быть принят по каждому такому случаю. На практике реализацию получили оба подхода. Общий порядок регулируетсяФедеральным конституционным закономN 6-ФКЗ, но и по каждому случаю образования нового субъекта РФ принимается федеральный конституционный закон*(317).

Широкая трактовка изменения состава субъектов РФ включает и изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации (например, преобразования области в край, края в республику и т.п.). Такой способ изменения субъектного состава Российской Федерации юридически возможен. В Конституции установлено, что статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). Однако следует подчеркнуть, что изменение статуса субъекта РФ, не связанное с образованием нового субъекта Российской Федерации, не является предметом регулированияФедерального конституционного законаN 6-ФКЗ. Данный вопрос - предмет специального федерального конституционного закона, который на сегодняшний день не принят. Соответствующие вопросы требуют отдельного рассмотрения в специальном параграфе данной главы, посвященном конституционно-правовому статусу субъекта РФ.

В то же время внесение изменений в ч. 1 ст. 65Конституции РФ может быть связано со сменой наименования субъекта Федерации, что не может рассматриваться как изменение ее субъектного состава. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (ч. 2 ст. 137). Конституционный Суд РФ вПостановленииот 28 ноября 1995 г. N 15-П*(318)указал, что изменения субъектов Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ее ст. 65 указом Президента России на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. Президент России неоднократно реализовывал соответствующее полномочие по внесению изменений в ст. 65 Конституции, касающихся закрепления новых наименований субъектов РФ*(319).

С целью разграничения вопросов изменения наименования субъекта РФ и вопросов изменения его правового статуса Конституционный Суд счел необходимым подчеркнуть, что не является изменением наименования субъекта Федерации в смысле ч. 2 ст. 137Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Таким образом, очевидно, что практика Конституционного Суда РФ вносит существенный вклад в развитие института конституционно-правового статуса Российской Федерации.

Центральным критерием определения путей развития института статуса Российской Федерации, включая территориальный статус, выступает практика. Анализ реализации законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации выявил основные направления его совершенствования. Представляется возможным спрогнозировать сокращение сроков переходных периодов образования новых субъектов РФ. Их длительность создает определенные проблемы*(320), а соответствующий механизм отработан практикой. В федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ, видимо, будут предусматриваться более сбалансированные сроки принятия основных правовых актов нового субъекта Федерации. Кроме того, целесообразно законодательное установление процессуальных сроков выработки согласованной редакции проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона о принятии нового субъекта в состав Российской Федерации, а также внесения Президентом России в Государственную Думу проекта федерального конституционного закона о принятии нового субъекта в состав Российской Федерации (федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ).

Представляется необходимой четкая регламентация участия органов государственной власти объединяющихся субъектов Федерации в процессе работы над проектом федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. В частности, Федеральный конституционный законот 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" целесообразно дополнить нормой об участии органов государственной власти субъектов РФ в разработке проекта федерального конституционного закона, учете их мнений и позиций. За основу можно взять положенияст. 26.4Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Достаточно предусмотреть одно согласование проекта федерального конституционного закона (в отличие от двух согласований, предусмотренных Федеральным законом N 184-ФЗ) до рассмотрения проекта в первом чтении. Это позволит обеспечить всестороннее участие органов государственной власти объединяющихся субъектов Федерации над проектом федерального конституционного закона без существенного увеличения сроков его подготовки и принятия.

Правовое положение административно-территориальной единицы с особым статусом, созданной в результате образования нового субъекта РФ, требует рамочного федерального законодательного регулирования. Конституцияи федеральное законодательство не предоставляют органам государственной власти субъектов Федерации права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц. Для развития новых субъектов Федерации в перспективе может потребоваться установление специфики их административно-территориального устройства. При этом новообразованные административно-территориальные единицы с особым статусом необходимо будет наделить определенными правами, выходящими за пределы вопросов местного значения, в том числе создать правовые гарантии участия в процессе принятия решений органами государственной власти субъектов РФ. На сегодняшний день опыт Красноярского края в части установления особого статуса бывших автономных округов представляется оптимальным. Народовластие на уровне ниже регионального осуществляется именно в муниципальных образованиях. Бывшие округа в перспективе могут стать именно муниципалитетами с определенными особенностями, чтобы в полной мере обеспечить возможность жителям право на решение публичных дел.

Представляется целесообразным уточнение процедуры выдвижения и согласования инициативы об образовании нового субъекта РФ. Поскольку систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган; высший исполнительный орган; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации, более легитимным и демократическим решением вопроса представляется совместная инициатива проведения референдума об объединении субъектов РФ высшего должностного лица и законодательного органа объединяющегося субъекта Федерации. Кроме того, предлагается точнее определить правовой характер консультаций с Президентом России в отношении объединения субъектов Российской Федерации, основания отказа Президентом России в удовлетворении инициативы заинтересованных субъектов Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, равно как и вопрос о возможности повторной инициативы по указанному вопросу со стороны субъектов РФ.

Важным видится правовое обеспечение проведения референдума по вопросу об образовании нового субъекта РФ. В частности, предлагаем дополнить ст. 11 Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ требованием о единовременности проведения референдумов по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта во всех заинтересованных субъектах Федерации наряду с имеющимся требованием идентичности формулировок вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Целесообразно также установить сроки представления Президенту России уполномоченными государственными органами субъектов Федерации данных о результатах соответствующих референдумов. Кроме того, требуется конкретизация нормы подп. 1.2 п. 1 ст. 11Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ о праве должностных лиц субъекта Федерации принимать участие в агитации по вопросу референдума об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта при запрещении использовать преимущества своего должностного положения. Необходимо определить, в чем именно могут использоваться преимущества должностного положения, и установить правовые механизмы реализации соответствующих ограничений.

Конституционно-правовое регулирование изменения субъектного состава Российской Федерации в ряде случаев требует большей императивности. В частности, представляется необходимым установить императивную норму о прекращении существования всех объединяющихся субъектов Федерации и дальнейшем существовании лишь вновь образуемого субъекта РФ. В свою очередь, в федеральных конституционных законах об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов необходимо однозначно решить вопрос об учреждении судебных органов на территории административно-территориальных единиц с особым статусом либо четко отнести его к компетенции соответствующих органов государственной власти в порядке, установленном законодательством о судоустройстве.

Кроме того, дальнейшее качественное обновление правового регулирования субъектного состава Российской Федерации связано с формированием и функционированием системы мониторинга правоприменительной практики в рассматриваемой сфере, экономической и политической экспертизой ее результатов, прогнозом социально-политических последствий.

В свете интенсивности процессов объединения субъектов РФ целесообразным видится законодательное установление предельного количества объединяющихся субъектов РФ в целях обеспечения стабильности государственно-территориального устройства России. Но поскольку федеральная власть вполне контролирует объединительные процессы, инициативы, дестабилизирующие государственно-территориальное устройство России, едва ли будут поддержаны и без правовых ограничений.

Нормы о субъектном составе Российской Федерации на современном этапе развития конституционного права пронизывают все подсистемы государственного, в том числе территориального, устройства России. Субъектный состав Российской Федерации выступает системообразующим фактором для территориального устройства в целом. Тем не менее исключительно важное значение имеет конституционно-правовой статус и устройство территории субъекта РФ, о чем речь пойдет в следующем параграфе данной монографии.

Территориальный статус Российской Федерации связан не только с субъектным составом, но и составом ее территории. Территория как пространство имеет определенный состав. Состав территории России определен в Конституции РФ. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67Конституции РФ). Из данной нормы следуют три вывода. Во-первых, территорию имеет не только Российская Федерация, но и каждый ее субъект. Таким образом, сразу закладывается граница регулирования по уровню территориального устройства - Федерация и ее субъекты. Во-вторых, территория каждого субъекта Федерации является неотъемлемой частью территории Российской Федерации. Тем самым определяется предел самостоятельности, в том числе правотворческой, для субъектов РФ. Все они являются составными частями России, и решить иначе вопрос своей территории не могут. Наконец, в-третьих, территория субъекта Федерации не включает в себя внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство, поскольку они непосредственно входят в состав территории Российской Федерации.

Очевидно, что в Конституцииперечислены не все компоненты, образующие государственную территорию Российской Федерации. Для охвата всего комплекса норм, регулирующих вопросы территории, необходимо обратиться к международному праву. Следовательно, институт территории является комплексным, включающим нормы не только конституционного, но и международного права, нормы которого непосредственно применяются не только к определению международно-правового статуса территории суверенного государства и его границ, непосредственному установлению государственной границы, но и к самому определению видового состава территории.

В международном праве территория суверенного государства рассматривается в виде четырех компонентов, как "суша и воды с находящимися под ними недрами и лежащее над сушей и водами воздушное пространство, пределы которых определяются государственной границей"*(321). Международно-правовое толкование состава территории государства нашло отражение в российском законодательстве. В соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 (в ред.от 31 мая 2010 г.) "О Государственной границе Российской Федерации" в состав государственной территории Российской Федерации входит суша, воды, недра и воздушное пространство (ст. 1). При этом сухопутная территория может включать не только собственно материковую часть суши, но и острова, которые в международном праве рассматриваются как составная часть сухопутной территории*(322)(некоторые субъекты РФ целиком островные - Сахалинская область). Все острова, на которые распространяется государственный суверенитет Российской Федерации, являются одновременно территорией России и территорией одного из субъектов Федерации.

Воды, недра, воздушное пространство являются самостоятельными компонентами территории Российской Федерации. В КонституцииРФ прямо указано, что воздушное пространство является составной частью территории Российской Федерации. Следовательно, воздушное пространство России неделимо, оно не входит в состав территории конкретного субъекта Федерации. Ряд ведущих правоведов также признают в качестве территории субъектов РФ только "сухопутную территорию" и не включают в нее воздушное пространство*(323). Нельзя согласиться с отмечаемой в литературе безосновательностью исключения воздушного пространства из конструкции "территория субъекта РФ", следствием чего стало бы ограничение публично-правового пространства субъектов Федерации "исключительно верхним почвенным слоем суши, а распространения государственной власти субъекта РФ "подошвами и обитателями подземелий"*(324). Пространство имеет много видов и не всегда территориально, о чем речь пойдет в следующем параграфе. При этом все объекты, расположенные на сухопутной территории, являются частью сухопутной территории независимо от их высоты (например, горы, дома).

Буквальное толкование конституционной нормы позволяет отнести все внутренние водные объекты как часть внутренних вод к составу территории Российской Федерации. В Водном кодексеРоссийской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, который конкретизирует нормыКонституцииРФ в части регулирования водных отношений, водный фонд определен как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации (п. 6 ст. 1), что свидетельствует в пользу включения внутренних вод непосредственно в состав территории Российской Федерации.

Некоторые исследователи обращают внимание на невключение в состав территорий субъектов Федерации внутренних вод, находящихся в пределах субъектов*(325). Отдельные авторы считают исключение из пределов территории субъектов РФ неморских (материковых) внутренних вод юридическим нонсенсом, признание которого повлечет невозможность осуществления государственной власти субъектов РФ в пространствах всех рек, озер и иных естественных водных объектов, находящихся в пределах территории субъектов Федерации*(326).

Как представляется, возможно распространение прямого вхождения в состав территории Российской Федерации лишь на внутренние морские воды путем ограничительного толкования конституционной нормы. Но более предпочтительным видится формирование специального территориального устройства России на акваториях внутренних вод Российской Федерации, а также регулирование их использования и охраны в соответствии с провозглашенным в Водном кодексебассейновым принципом.

В Российской Федерации устанавливаются двадцать бассейновых округов*(327), границы которых утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 28). Бассейновые округа можно считать специальными территориальными единицами Российской Федерации, созданными для реализации полномочий по управлению и охране водных ресурсов.

Специфика водных объектов состоит в том, что речной бассейн включает территорию поверхностного стока вод, с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется сток в море или озеро. Сложные гидравлические связи водных объектов фактически исключают их нахождение в пределах территории только одного субъекта РФ. Кроме того, внутренние границы между субъектами Федерации не могут стать пространственным ограничителем для использования данной акватории, поскольку в России запрещается устанавливать ограничения ее единого экономического пространства. При этом если сухопутные границы субъекта РФ влияют на границы землевладения, имеют хозяйственное значение, то водные границы не имеют такого значения, поскольку в собственности субъекта Федерации, муниципальной и частной собственности могут находиться лишь пруды и обводненные карьеры.

Недра входят в состав территории Российской Федерации в соответствии с международным правом. Международно-правовая трактовка принадлежности недр состоит в том, что "недра являются принадлежностью данного государства (до технически доступной глубины)"*(328)и являются составной частью территории государства. При заключении международных договоров Российской Федерации с сопредельными государствами недра признаются составной частью государственной территории. Именно в свете данного подхода следует понимать конституционные нормы о недрах как "основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (ч. 1 ст. 9).

Международно-правовое регулирование задало определенные границы и для российского законодательства. В ЗаконеРоссийской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (в ред.от 30 декабря 2008 г.) "О недрах" содержится близкое к международно-правовому определение недр, им регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами. При этом основные ресурсы находятся в ведении Федерации, поскольку международное право, включая недра в состав территории государства, имеет в виду только независимые, суверенные государства, а не отдельные части их территории*(329). Отдельные виды природных ископаемых (прежде всего, общераспространенные полезные ископаемые неглубокого залегания) отнесены к ведению субъектов Федерации. Это обстоятельство предопределило границы регулирования недропользования и охраны недр по "вертикали".

В отношении названных в первом параграфеданной главы вопросов территориального развития, связанных с территориальным статусом Российской Федерации, отметим, что их определения заложеныКонституциейРФ, а регулирование носит комплексный межотраслевой характер, с учетом положенийКонцепции2020. На уровне федерального закона (в частности, в разрабатываемом федеральном законе "О государственном планировании и прогнозировании в Российской Федерации" либо"О государственном регулировании регионального развития Российской Федерации") целесообразно четкое законодательное установление принципов, приоритетов и задач регионального развития в Российской Федерации, подходов к определению перспектив социально-экономического развития регионов России с учетом их природно-климатических, социально-экономических и иных особенностей. Для субъектов РФ такое урегулирование будет иметь большое значение как в определении перспектив и стратегических планов своего развития, так и в организации повседневной деятельности при решении тактических задач в процессе реализации предоставленных им полномочий. Требуется завершение правовой основы построения и функционирования системы планирования и прогнозирования в России.

Перспективным видится формирование специальных территориальных единиц в целях территориального развития Российской Федерации. В частности, законодательное установление правовых основ формирования благоприятных условий социально-экономического развития путем формирования специальных зон территориального развития, определение порядка установления специальных правовых режимов осуществления экономической деятельности на соответствующих территориях будет иметь благоприятные последствия для территориального развития Российской Федерации.

В составе территории практически любого государства выделены специальные территориальные единицы*(330). Аналогичная практика существовала и в нашей стране. В частности, на местном уровне в соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) в городах по решению городского Совета допускалось деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы (ст. 77). Границы управленческих территорий для различных сфер городской жизни могли не совпадать. В региональном масштабе можно упомянуть опыт совнархозов.

"Макрорегиональный" уровень территориального устройства Российской Федерации может стать предметом федерального законодательного регулирования. В России насчитывается три вида "макрорегионов": федеральные округа, ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, экономические макрорегионы.

Федеральные округа имеют стратегическое значение для территориального развития России, их формирование обеспечивает реализацию полномочий главы государства (прежде всего формирование межрегионального уровня координации в контрольной, кадровой и информационной сферах) в территориальном аспекте. Развитие нормы п. "к" ст. 83Конституции РФ в части урегулирования статуса и деятельности полномочных представителей Президента России в федеральных округах может осуществляться в границах регулирования указами главы государства либо специального федерального закона или даже общего федерального закона о полномочных представителях Президента России. Сегодня формирование федеральных округов и деятельность полномочных представителей Президента России регламентируется указами главы государства, что способствует оперативности регулирования. Предпосылок для расширения границ законодательного регулирования на данный вопрос сегодня не сложилось.

В целях ускорения социально-экономического развития и усиления внутрироссийской социально-экономической интеграции в Российской Федерации предусмотрено формирование территориальных единиц макрорегионального уровня - одиннадцати экономических районов в соответствии с Концепцией2020. Это объективный общемировой процесс регионализации как тенденции формирования межрегиональных структур. В зарубежной литературе выделяются различные типы регионализации, в том числе связанные с социально-экономическим развитием регионов*(331). Экономические макрорегионы могут стать территориальной основой социально-экономического развития России (прежде всего в региональном компоненте).

В пределах экономических макрорегионов могут быть реализованы межрегиональные проекты, осуществляемые на долевых началах субъектами Федерации, мероприятия межрегиональной производственной и научно-технической интеграции. Федеральные органы в экономических макрорегионах (в чем-то аналогичные ранее функционировавшим органам Госплана) смогут разрабатывать комплексные территориальные прогнозы и планы социально-экономического развития, целевые программы решения важнейших социально-экономических проблем, отбирать оптимальные предложения субъектов РФ по разработке и реализации межрегиональных проектов, помогать распределять бюджетные средства Фонда финансовой поддержки регионов, дотации бюджетам всех уровней.

Основы статуса и организации специальных территориальных единиц, формируемых в целях территориального развития (включая экономические макрорегионы), целесообразно урегулировать в едином федеральном законе.

Таким образом, границы института конституционно-правового статуса Российской Федерации в целом неуклонно расширяются. Вместе с тем некоторые законодательные акты не приняты. Целый ряд нормативных правовых актов нуждается в совершенствовании, а регулирование в целом - в большей внутренней и межотраслевой согласованности. Тем не менее в целом границы правового регулирования не "переходят" пределы, очерченные конституционными основами рассматриваемого института. Проблема межотраслевых связей рассматриваемого конституционно-правового института решается путем разработки комплексных федеральных законов (о государственном регулировании регионального развития Российской Федерациии (или) о государственном планировании и прогнозировании в Российской Федерации,о зонах территориального развития в Российской Федерации).